Aportaciones a la consulta previa del reglamento de la Ley 19/2013 de Transparencia

"Es mucho más costoso e ineficaz elaborar ahora un reglamento para desarrollar una Ley que va a ser modificada en breve por otra Ley que ya se está tramitando en las Cortes Generales"

Por Miguel Ángel Blanes blog.- Desde el 14/07/2017 al 30/07/2017, se pueden presentar aportaciones ante la Dirección General de Gobernanza Pública del Ministerio de Hacienda y Función Pública dentro del trámite de consulta pública previa al Proyecto de Real Decreto de desarrollo de la Ley 19/2013 de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno.

Entre las posibles soluciones alternativas, regulatorias y no regulatorias que se han barajado (art. 133.1.d) Ley 39/2015), en mi opinión, debería optarse por la “Alternativa 2: Esperar a la eventual modificación de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre”, puesto que, como se indica, se encuentra en tramitación en sede parlamentaria una proposición de ley integral de lucha contra la corrupción y protección de los denunciantes presentada por el grupo parlamentario Ciudadanos y admitida a trámite el 23 de septiembre de 2016, la cual, prevé la modificación de varios artículos de la Ley 19/2013.

Esta opción ha sido rechazada porque “el tiempo transcurrido sin el desarrollo reglamentario de la ley, hace aconsejable no demorar más tiempo la tramitación del proyecto de real decreto, sin perjuicio de que la norma reglamentaria deberá adaptarse a las novedades legislativas que finalmente se aprueben”.

A mi juicio, es mucho más costoso e ineficaz elaborar ahora un reglamento para desarrollar una Ley que va a ser modificada en breve por otra Ley que ya se está tramitando en las Cortes Generales y que a buen seguro obligará a tramitar una modificación del reglamento que ahora se pretende desarrollar.

Mejor una ley nueva

En mi opinión, antes de iniciar el procedimiento para aprobar el desarrollo reglamentario de la Ley 19/2013, habría que modificarla, no solo en los concretos y limitados aspectos previstos en la proposición de ley presentada por Ciudadanos, sino en muchos más, los cuales pueden ser impulsados desde los distintos grupos parlamentarios a través de la presentación de las correspondientes enmiendas o, desde el gobierno, con la elaboración de un proyecto de ley de modificación de la Ley 19/2013:

a) El derecho de acceso a la información pública debería ser reconocido como un derecho fundamental como ya lo es la protección de los datos de carácter personal.

En el debate parlamentario de la Ley 19/2013 se constató que algunos grupos políticos se negaron a que el derecho de acceso a la información pública fuera reconocido como un derecho fundamental porque ello implicaría su regulación por ley orgánica y la exclusión de las competencias autonómicas en la materia y, por ende, la imposibilidad de aprobar una ley de transparencia propia, que, en la actualidad, ya suman un total de 12 aprobadas.

A diferencia de lo que sucedió en materia de protección de datos personales, ello está dando lugar a una “proliferación normativa” que, en mi opinión, dificulta el cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa y el ejercicio del derecho de acceso a la información por parte de los ciudadanos al tener que enfrentarse a la aplicación de varias normas no siempre coincidentes según el territorio en el que viva: la Ley 19/2013, la correspondiente ley autonómica de transparencia y, en su caso, las ordenanzas locales (provinciales y municipales).

b) Los límites o excepciones y las causas de inadmisión no deben ser tan numerosas, amplias y ambiguas. Algunas leyes autonómicas de transparencia han mejorado la regulación estatal acotando y delimitando con más precisión la aplicación de las mismas.

c) Las entidades entidades privadas que prestan servicios de interés general -telecomunicaciones, electricidad, gas, servicios postales, etc.- y los concesionarios de servicios públicos -agua, residuos, sanidad, transporte, etc.- deben quedar sujetas totalmente a la Ley 19/2013 al mismo nivel que la propia Administración pública titular y responsable del servicio en todo aquello que tenga que ver con la prestación de dicho servicio público.

d) El silencio administrativo debe ser positivo, salvo manifiesta excepción legal, y debe ir acompañado de un procedimiento judicial rápido y gratuito para hacerlo efectivo, por ejemplo, en los términos regulados en el artículo 217 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público. Las leyes de transparencia autonómicas de Cataluña, Valencia, Aragón y Navarra ya prevén el silencio positivo, y tanto la Comisión de Garantías del derecho de acceso de la información pública de Cataluña (GAIP) como el Consejo Valenciano de Transparencia están admitiendo las reclamaciones presentadas por los ciudadanos que han obtenido el derecho de acceso por silencio pero la información no les ha sido entregada. Está funcionando muy bien. En la mayoría de casos, durante la tramitación de la reclamación, la información es entregada por la Administración.

e) La Ley 19/2013 debe aplicarse, no solo de forma supletoria, sino plena, en todas aquellas materias y procedimientos que tengan una normativa específica de acceso a la información pública (por ejemplo, a los interesados en el procedimiento administrativo, en materia ambiental, concejales y cargos electos, urbanismo, contratación, función pública, etc.), salvo que ésta resulte más favorable para el ciudadano que la contenida en la propia Ley 19/2013. En relación con el derecho de acceso a la información pública, y con independencia del ordenamiento sectorial, todas las personas deben poder presentar la reclamación ante el Consejo Estatal de Transparencia y Buen Gobierno.

Multas coercitivas

f) El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, CTBG) debe tener la facultad de imponer multas coercitivas para lograr el cumplimiento efectivo de sus resoluciones por parte de la Administración, así como, no solo instar, sino instruir y resolver los procedimientos sancionadores ante los incumplimientos de la Ley. Ya hemos visto varios organismos estatales que recurren las resoluciones del CTBG ante la jurisdicción contencioso-administrativa (algún Ministerio y RTVE, los casos más sonados) y ni siquiera tienen que pedir la suspensión cautelar de la resolución del CTBG. Simplemente no la cumplen hasta que haya sentencia firme que así lo ordene y el CTBG no puede hacer nada más. Y si no recurren la decisión del CTBG, tardan en cumplirla porque el Consejo carece de medios de ejecución forzosa, de tal manera que sus resoluciones no son realmente ejecutivas.

g) El órgano competente para incoar y resolver los procedimientos para sancionar las infracciones de la Ley de Transparencia no pueden ser la propia Administración responsable de su incumplimiento. Salvo alguna honrada excepción, apenas se sancionará. El órgano competente debe ser, en cualquier caso, el CTBG. Es la mejor forma de reconocer su verdadera independencia.

h) La Ley 19/2013 debe contemplar un proceso judicial especial rápido, sumario, gratuito y sin abogado ni procurador (como el monitorio que existe en el ámbito civil) que garantice el cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa y el derecho de acceso a la información pública.

En la actualidad, la jurisdicción contencioso-administrativa es ineficaz porque es muy lenta y cara para los ciudadanos de a pié. Son testimoniales los ciudadanos que pueden acudir a la misma, y cuando se obtiene una sentencia favorable en el mejor de los casos, la información ya ha perdido utilidad o interés porque ha transcurrido una media de 2 años desde que se solicitó por primera vez hasta que la sentencia finalmente se cumple por la Administración.

Esta injusta situación provoca que a las autoridades públicas, a sabiendas de la inoperancia y lentitud de la jurisdicción contencioso-administrativa, no les preocupe lo más mínimo seguir sin contestar las solicitudes de acceso a la información presentadas por los ciudadanos o denegarlas sin mayor fundamento. Los responsables políticos saben que la decisión de la Justicia se producirá con tanto retraso que pueden disfrutar de un tiempo valioso sin facilitar la información. En el peor de los casos, cuando se produzca la firmeza de la sentencia, ellos ya ocuparán otro cargo público distinto y la opinión pública, en su caso, se habrá olvidado del caso.

Y para concluir expondré una importante reflexión. De nada sirve mejorar aisladamente la ley estatal de transparencia si no se mejoran otras muchas leyes que la dificultan: contratación, función pública, procedimiento administrativo, jurisdicción contencioso-administrativa, etc.

Un ejemplo, en 2013 se aprobó la Ley de Transparencia.  Dos años antes se modificó la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa para imponer las costas al ciudadano que pierde el pleito con la Administración y dificultar de este modo el acceso a la justicia administrativa, ya que antes solo se imponían en los casos de mala fe o temeridad.

Asimismo, el artículo 70.4 de la nueva Ley 39/2015 introduce una inconstitucional definición del expediente administrativo que impide el acceso a la información contenida en el mismo, ya que, directamente y con independencia de su contenido concreto, no forma parte del expediente “la información que tenga carácter auxiliar o de apoyo, como la contenida en aplicaciones, ficheros y bases de datos informáticas, notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas, así como los juicios de valor emitidos por las Administraciones Públicas, salvo que se trate de informes, preceptivos y facultativos, solicitados antes de la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento”.

 Conviene recordar que la transparencia no es solo una ley aislada. A nivel formal, el conjunto normativo debe permitir e impulsar la transparencia. Junto con las modificaciones propuestas de la Ley 19/2013, también debería suprimirse el artículo 70.4 de la Ley 39/2015 y modificarse la Ley 29/1998, de la jurisdicción contencioso-administrativa, para mejorar la protección jurisdiccional del derecho de acceso a la información pública y solo imponer las costas al ciudadano en caso de temeridad o mala fe, como siempre ha sido así incluso en la anterior Ley de 1956, aprobada en plena dictadura.

En consecuencia, la Ley 19/2013 debe ser reformada en profundidad y no solo con las concretas modificaciones previstas en la proposición de ley integral de lucha contra la corrupción y protección de los denunciantes presentada por el grupo parlamentario Ciudadanos y que ya que se encuentra en sede parlamentaria desde el 23 de septiembre de 2016.

No solo no es necesario ni oportuno aprobar el desarrollo reglamentario de la Ley 19/2013 sin modificarla con anterioridad, sino que sería inútil e ineficaz: redactar y aprobar un reglamento con plena conciencia de que se verá afectado por una Ley en tramitación.

Se trata de evitar, por un lado, el doble trabajo de redactar ahora un reglamento y, a los pocos meses, otro reglamento con arreglo a las modificaciones finalmente introducidas en la Ley 19/2013, y por otro lado, que el desarrollo reglamentario pueda “eclipsar, dificultar o dilatar” la necesidad de modificar la Ley 19/2013 en más aspectos que los limitadamente contemplados en la mencionada proposición de ley integral de lucha contra la corrupción y protección de los denunciantes.