jueves, 30 de noviembre de 2017

Le reforma pendiente de la Universidad Española

"Sin instrumentos adecuados los equipos de gobierno de las universidades difícilmente podrán competir en condiciones con las universidades del resto del mundo"

Por Martí Parellada* Agenda Pública.- EInforme CYD 2016 sobre la contribución de las universidades españolas al desarrollo económico y social, de reciente publicación y que elabora la Fundación CYD, detalla los aspectos más relevantes de la actuación de las universidades españolas. Uno de ellos es la  creciente competencia internacional a la que están sometidas y que se refleja en la captación de alumnos extranjeros, en las acciones encaminadas a incorporar profesores internacionales a sus claustros y, de manera muy relevante,  a una competencia por la captación de fondos para la investigación procedentes de organismos internacionales, singularmente la Unión Europea. 

 Este incremento de la competencia entre las instituciones universitarias, que es relativamente reciente,  se ha desarrollado en paralelo a un protagonismo creciente de los rankings internacionales que facilitan visualizar la posición de las universidades en el contexto internacional. Los resultados obtenidos en rankings como el ARWU, el THE , el QS y el U-MUltirank nos indican que las universidades españolas están lejos de ocupar posiciones relevantes en cualquiera de ellos que son, por otro lado, los que tienen un mayor reconocimiento. Es verdad que es conveniente ser cuidadoso cuando se analizan los resultados obtenidos en dichos rankings porque las metodologías no son coincidentes  y, en consecuencia, no es lo mismo que una universidad ocupe una posición en uno u otro ranking.  Por ejemplo, el ARWU, más conocido por ranking de Shanghái, identifica la posición de las universidades con indicadores que son prácticamente en su totalidad de carácter absoluto y, además, algunos de ellos, que representan el 30% del valor final,  están vinculados al número de ex alumnos o al de profesores que han sido o son premios Nobel.  Es fácil deducir en este caso que la estabilidad de las posiciones ocupadas por las universidades en  este ranking es muy notable. El THE y el QS, en cambio,  utilizan variables que  son relativas al tamaño de la universidad lo que debería permitir una mayor presencia de aquellas instituciones que aun siendo más pequeñas,  mantienen un nivel de eficiencia elevado. 

Sin embargo, una característica común de estos dos rankings es que la posición de las universidades depende  de una manera muy relevante de encuestas de opinión que en el caso del THE suponen el 33% del valor final y en el del QS el 50%. De manera que las instituciones más reconocidas internacionalmente lo seguirán siendo por la importancia de las encuestas de opinión en su posición final. El U-Multirank, en cambio, se diferencia de los tres anteriores porque no construye indicadores sintéticos y presenta sus resultados en más de 30 indicadores diferentes.  Además todos sus indicadores son relativos al tamaño de la universidad y no incluye encuestas de opinión salvo a los estudiantes que tiene,  en cualquier caso, un carácter complementario.  A pesar de las diferencias metodológicas mencionadas, en todos ellos la posición de las universidades españolas es manifiestamente mejorable. En el U-Multirank, el más completo en lo que hace referencia a la presencia de las universidades españolas, 69 sobre un total de 1497 instituciones de todo el mundo,  la posición de las universidades españolas es claramente mejorable en los indicadores de investigación, en buena parte de los de transferencia y en la totalidad de los indicadores que reflejan la orientación internacional de las universidades con la excepción de la movilidad de los estudiantes. Solo destaca en los tres indicadores que reflejan la contribución de la universidad a su entorno territorial.

Posición de las universidades españolas en los rankings ARWU, THE y QS, 2016


Nota: ARWU (Academic Ranking of World Universities) o ranking de Shangai, THE (Times Higher Education World University Ranking) y QS (QS World University Ranking). 27 universidades españolas. Fuente: ARWU, THE y QS

Una explicación hay que atribuirla, sin duda, a la relativamente reducida disponibilidad de recursos públicos tanto para financiar las actividades generales de la universidad como la investigación. La crisis no ha hecho más que empeorar esta situación, de manera que las transferencias recibidas por las universidades públicas españolas son en 2015 cerca de un 20% inferior a las del año 2009. Pretender que las universidades españolas alcancen un mayor protagonismo internacional requiere de una apuesta más decidida de las administraciones públicas en favor de las universidades públicas españolas.  Sin embargo cometeríamos, en mi opinión, un error notable si atribuyésemos exclusivamente a una mayor dotación de recursos públicos la posibilidad de mejorar nuestra competitividad internacional.

Los países de nuestro entorno disponen, en general, de unas dotaciones presupuestarias superiores a las nuestras pero no es esta la única diferencia. Lo que también es común a todos ellos es que han llevado a cabo durante estas dos  últimas décadas cambios muy notables en el modelo de regulación de sus universidades. En un estudio reciente promovido por la Fundación CYD, la Conferencia de Consejos Sociales de las Universidades españolas y la Cámara de España se pone de relieve que hay países como Dinamarca, Finlandia, Austria, Holanda, Francia y Portugal que han coincido en establecer en sus universidades un  consejo de gobierno con presencia de personalidades externas a la propia universidad, reducido y con capacidad de designar al Rector. El Rector, además, tiene capacidad en la mayoría de los países mencionados de designar a los decanos facilitando así, el alineamiento del conjunto de la universidad a las prioridades estratégicas acordadas. Además, se ha producido una progresiva sustitución de un profesorado funcionario público por otro que es contratado laboralmente con lo que la capacidad de la universidad para gestionar su política de recursos humanos –captación, definición de la carrera académica y la política retributiva-  ha aumentado muy notablemente. También se han generalizado marcos de financiación estables en el tiempo y que cubren las necesidades básicas de las universidades y financian la excelencia y la autonomía de las universidades se ha reforzado en la definición de su oferta académica.

En España, más allá de los recortes presupuestarios mencionados, el establecimiento de la tasa de reposición del profesorado que se jubila o que se desvincula de la universidad ha aumentado la endogamia y la edad media del profesorado. Todo ello, además, con una política de acreditación del profesorado universitario que se manifiesta en desajustes muy notables entre el profesorado acreditado y la incapacidad de la universidad para ofrecer un número suficiente de plazas para dicho profesorado.



Mencionar también que los costes administrativos que suponen que los cerca de 8.300 programas de grado y máster de las universidades españolas deban pasar todos ellos un proceso de verificación y acreditación par parte de las agencias de calidad cuando la tendencia en otros países europeo es la de acreditar preferentemente la institución antes que los programas ofrecidos. Se impone, por tanto, la necesidad de mejorar la supervisión de las universidades y hacerlo en la dirección de evaluar los resultados antes que los procesos que conducen a ellos, fortaleciendo así,  la autonomía de la universidad. 

Todas las universidades españolas y, en particular, las que tiene una  mayor proyección internacional necesitan  unos  recursos públicos más elevados y, también,  de cambios en el marco legal que las regula. Sin instrumentos adecuados los equipos de gobierno de las universidades difícilmente podrán competir en condiciones con las universidades del resto del mundo. Abrir este debate se hace ya imprescindible y es a los políticos, a las universidades, a los agentes sociales y a la sociedad en general  a los que corresponde impulsarlo.

*Martí Parellada es Catedrático de Economía Aplicada de la Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales de la Universidad de Barcelona. A partir del año 2003 es director del Informe anual sobre la contribución de las universidades españolas al desarrollo de la Fundación Conocimiento y Desarrollo (Fundación CyD) y desde 2013 responsable del Ranking CYD y del U-Multirank en España.

miércoles, 29 de noviembre de 2017

Antonio Arias: Las riesgos de las tecnologías de la información y los nuevos funcionarios

Otro post de interés. Blog Agenda Pública. ¿Se puede tener superávit  e incumplir la normativa de estabilidad?

Por Antonio Arias. Blog Fiscalización.es.- No es ninguna novedad el importante papel que juegan los sistemas de información en la auditoría. Aun más lo será en el futuro. Poco a poco, las plantillas de las instituciones de control externo se van adaptando a esta nueva realidad. Como nos muestra, la reciente convocatoria (¡aun en plazo!) de puestos de técnico de la Unidad de Auditoría de Sistemas de Información para la Sindicatura de Cuentas de la Comunidad Valenciana. Un campo donde los equipos de trabajo de fiscalización deben contar con expertos de alto nivel, para afrontar con garantías el análisis de los riesgos.

El mundo del derecho tampoco se queda atrás. La reciente obra “E-juristas: más allá de la tecnología legal, coordinados por Ana I. Caro Muñoz (Universidad de Oviedo) y Carlos Gómez Otero (Universidad de Santiago), analizan desde diversos puntos de vista la administración digital española en diversos capítulos de los que son autores Oscar Cortes, José Ramón Chaves, Manuel Amutio, Felix Serrano, Santiago Bello, Julio García, Joaquín Messeguer y yo mismo.

Tecnología y auditoría
Las normas técnicas de auditoría van contemplando esos nuevos papeles. Un ejemplo: este lunes se ha celebrado en Oviedo una reunión de Conferencia de Presidentes de la Asociación de Órganos de Control Externo de las Comunidades Autónomas (Asocex), en la sede de la Sindicatura de Cuentas del Principado de Asturias (ver foto adjunta). En el encuentro han sido aprobadas nuevas guías prácticas de fiscalización, en materia de comunicación de las cuestiones clave en el informe de auditoría y sobre ciberseguridad, seguridad de la información y auditoría externa.

Estas guías son documentos técnicos que adaptan a las características de los órganos de control externo lo dispuesto por las Normas Internacionales de Auditoría (NIA) y las Normas Internacionales de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (ISSAI, por sus siglas en inglés), teniendo en cuenta, además, determinadas disposiciones del Tribunal de Cuentas.

Así, los responsables de cada auditoría deben analizar cómo afectan las cuestiones relacionadas con la seguridad informática y la ciberseguridad a los objetivos de su auditoría. Lógicamente, cuanto mayor sea la entidad auditada y más complejos sus sistemas de información, mayor impacto tendrán los aspectos tecnológicos y los riesgos TIC, y mayores serán las consideraciones al respecto que deba hacerse el auditor.

Las GPF-OCEX 1315-1316/NIA-ES 315 requieren que en las auditorías financieras de cuentas anuales o de elementos de las cuentas anuales (por ejemplo: de la cuenta general de un ayuntamiento, de la liquidación del presupuesto, de los gastos de personal, de los ingresos tributarios) el auditor obtenga un conocimiento suficiente sobre cómo utiliza el ente auditado los sistemas de información, sobre los controles automatizados y su impacto en los estados financieros. Esto incluye revisar los controles generales de tecnología de información -que básicamente están formados por los controles de seguridad de la información y ciberseguridad- con el alcance específico que se determine, en concordancia con el alcance y objetivos de la auditoría.

Solo tras adquirir ese conocimiento se podrán valorar los riesgos de incorrección material en los estados financieros, por ejemplo, los riesgos resultantes de un acceso no autorizado a los sistemas de información y de una utilización y disposición no autorizados de los activos de información de la entidad.

Por ello, la norma recomienda, en las auditorías de los sistemas de información en apoyo de una auditoría financiera, que los expertos en seguridad TI analizen con los auditores financieros aquellos controles que son relevantes para los objetivos de la auditoría financiera, ya que no todos los riesgos que pretenden mitigar los controles son iguales, ni en probabilidad, ni en su materialidad. Para determinar cuales son relevantes se deberá adoptar un enfoque basado en el análisis del riesgo.

En definitiva, los auditores deben conocer los controles automatizados que tienen impacto en el proceso de elaborar la información financiera incluyendo los controles generales de tecnología de información.

La norma propone un ejemplo: si se audita el gasto de la gestión de la receta electrónica, una parte importante del trabajo debería ser abordado por auditores especializados que revisarán los sistemas de información. Un caso muy claro de la problemática de la ciberseguridad ya que ese proceso está respaldado por un complejo conjunto de aplicaciones y sistemas de información interrelacionados a través de redes públicas y privadas, con múltiples actores, en el que los ciberriesgos son muy elevados. Hoy en día ciberdelincuentes podrían introducir recetas falsas en el sistema sin necesidad de acudir a un médico o una farmacia y cobrar el dinero fraudulentamente obtenido, cómodamente sentados en una ciudad de Asia o de América, suplantando las identidades electrónicas de facultativos y farmacias. Para evitar este tipo de fraude están los controles de ciberseguridad.

Siguiendo con este ejemplo, se puede afirmar que solo el trabajo conjunto e integrado de auditores financieros y de sistemas de un OCEX, permite hoy día fiscalizar este componente muy significativo del gasto sanitario. Como en muchos otros ejemplos que se podrían poner, auditar de otra forma en el siglo XXI no es posible.

martes, 28 de noviembre de 2017

Carles Ramió: El caos de las retribuciones de los empleados públicos

"En el sistema público existen paraísos retributivos (AAPP o ámbitos administrativos con retribuciones significativamente superiores a la media del sistema) totalmente injustificados a nivel profesional e institucional"

-Ver Informe salarial elaborado por CSIF sobre los empleados públicos
 PDF iconINFORME DIFERENCIAS SALARIALES AGE.pd

Por Carles Ramió. Blog EsPublico.- La actual estructura salarial de los empleados públicos no sigue parámetros racionales y es el resultado de una falta de política, de una gestión reactiva permeable a presiones políticas, corporativas y sindicales. Veamos algunos ejemplos de la arbitrariedad actual en la retribución económica de los empleados públicos:

-Diferencias retributivas entre niveles de administración: se producen incompresibles diferencias retributivas por niveles de administración. En la AGE las tablas retributivas son más bajas que en una buena parte de las Comunidades Autónomas y que en la Administración local. Las administraciones territoriales son muy diversas y una parte de ellas (en su mayoría en el sur y centro peninsular) tienen unas retribuciones parecidas a las de la AGE. Pero las administraciones del norte y del mediterráneo poseen unas retribuciones que pueden llegar a ser entre el 20 y el 40 por ciento superiores a las de la AGE. Pongamos el ejemplo de los cuerpos policiales: si tomamos como base el sueldo de la Policía Nacional y de la Guardia Civil, hay numerosos ayuntamientos que retribuyen a sus policías locales un 35 por ciento más por desarrollar unas funciones bastante menos complejas. Y en el caso de la Ertzaina y de los Mossos d’Esquadra, con funciones idénticas a las de los cuerpos de seguridad del Estado, sus retribuciones están por encima en un 70 por ciento. Es decir, las diferencias retributivas por niveles de administración pueden llegar a ser muy significativas.

-Diferencias retributivas entre funcionarios y laborales: las diferencias en este ítem no parecen ser relevantes, menos aún porque en vía de negociación colectiva se equiparan habitualmente, sobre todo en el sector público. Más aún con los acuerdos de condiciones comunes.  Pero, en todo caso sí que existen algunas diferencias de carácter formal que pueden afectar a las retribuciones, como por ejemplo: a) los funcionarios poseen retribuciones básicas y complementarias (por ejemplo, complemento de destino y específico). Los laborales no tienen, en principio, esa estructura. b) Pagas extras, dos al año, pero en los funcionarios son íntegras (básicas y compenetrarías) y, en cambio,  los laborales no poseen esa garantía. c)  Servicios extraordinarios y horas extras, los laborales tienen límites por el estatuto de los trabajadores. d) Las indemnizaciones por razón del servicio no existen en derecho laboral, se llaman percepciones extra salariales.

-Injusticias retributivas entre el personal altamente cualificado con respecto al personal de carácter auxiliar o de oficios: los empleados que ocupan puestos de trabajo de carácter administrativo o auxiliar (C1 y C2) y de oficios y conserjería (antiguo E) tienen, en general, unas retribuciones entre un 20 y un 30 por ciento superiores a las de sus homólogos en el sector privado. Hay algunos casos que las diferencias entre sector público y sector privado son mucho más acusadas como pueden ser, por ejemplo, los conductores de compañías públicas de transporte que pueden llegar a tener sistemas retributivos que son casi el doble del de sus equivalentes en el sector privado. En cambio, el personal que ocupa las escalas superiores (A1 y A2) tienen unas retribuciones que suelen ser equivalentes o más bajas que la de sus parejos en el sector privado. Pero en algunos casos, cuantitativamente muy importantes, las retribuciones de los técnicos superiores de las administraciones públicas están por encima del mercado privado. Este es el caso del personal docente (en todos sus niveles) y del personal sanitario con retribuciones superiores en un 20 por ciento a los del sector privado. Pero en otros ámbitos técnicos y, en especial, en los cuerpos de gestión las retribuciones públicas suelen ser más bajas que sus paralelas en el sector privado entre un 20 y un 30 por ciento.

Diferencias retributivas entre los ámbitos de principal versus agente: la parte de la Administración pública que ejerce las funciones de principal (ministerios, consejerías o el núcleo de un ayuntamiento) tiene como responsabilidad la definición de la estrategia, los objetivos y el control del sistema público. Los agentes (agencias ejecutivas, organismos autónomos, empresas públicas, consorcios o fundaciones públicas) ejecutan las directrices del principal. Esta distribución de roles implica, usualmente, que los empleados públicos de los cuerpos superiores ejerzan competencias más estratégicas y más complejas si están ubicadas en un organismo que ejerce las funciones de principal que los que prestan sus servicios en un agente (tareas más operativas y de gestión). Por tanto, en teoría los empleados públicos vinculados al principal deberían tener tablas retributivas mayores que las que poseen los que están enlazados a los agentes. Pero la práctica es muy diversa, desde administraciones en las que no hay diferencias retributivas entre ambas esferas de la Administración hasta administraciones en que presentan unas diferencias retributivas muy acusadas y casi siempre en favor del agente y en detrimento del principal. Por ejemplo, un funcionario puede ocupar un puesto tan importante como el de director de comercio internacional de la AGE. Se trata de un puesto de una enorme responsabilidad tanto interna (dirige una parte importante del ministerio y algunos organismos autónomos) como externa (se encarga de las negociaciones de los tratados internacionales, dirige las relaciones con la Organización Mundial del Comercio (OMC) y las negociaciones con la Unión Europea (UE)). Pero el funcionario que ocupa este puesto (y otros similares básicamente en la AGE) y que ha llegado al cénit de su carrera profesional, solo espera dejar el puesto para ir a prestar sus servicios a uno de sus entes instrumentales (agentes) para mejorar su posición retributiva. En este caso si trabaja en el ICEX (ahora denominado España, Exportación e Inversiones) disfruta de una retribución que triplica por lo bajo a la que recibe siendo director general. Otro ejemplo: un diplomático que ocupa el puesto de embajador en una delegación bastante marginal puede multiplicar por cinco la retribución que percibe su superior que ocupa el puesto de director general en el Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación. Un auténtico disparate que suele replicarse, sin presentar diferencias tan agudas, en una parte importante de los agentes en relación con los principales.

-A salarios más bajos mayor presión sobre la estructura administrativa: como una parte importante de los técnicos superiores obtienen retribuciones relativamente bajas y como no existe implantada en España una auténtica carrera administrativa de carácter horizontal se produce en el sistema una enorme presión por crear más estructura (puestos de jefatura con niveles altos) de la objetivamente necesaria. Es decir, la precariedad de las tablas retributivas en algunos puestos de técnico superior se compensan con la creación de jefaturas artificiales que generan inflación orgánica y complican de manera injustificada los organigramas.

-Los paraísos retributivos: en el sistema público existen paraísos retributivos (administraciones públicas o ámbitos administrativos con retribuciones significativamente superiores a la media del sistema) totalmente injustificados a nivel profesional e institucional. Algunos ejemplos: el personal que presta sus servicios en las Cortes Generales y en los parlamentos autonómicos (aquí están incluidos el personal del Tribunal de Cuentas, el Defensor del Pueblo y sus homólogos autonómicos, además de Oficinas Antifraude como es el caso de Cataluña y el de Valencia), el personal de los organismos reguladores (Banco de España, Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, Comisión Nacional del Mercado de Valores, Consejo de Seguridad Nuclear, etc.), diversos puestos de las embajadas no ocupados por diplomáticos (consejeros de seguridad, de cultura, etc.). De manera menos acusada pero con privilegios retributivos en muchos casos: el personal de las Diputaciones Provinciales. Estos ámbitos públicos privilegiados se mal justifican por su relevancia simbólica (parlamentos) o simplemente carecen de justificación y son regalías que se asignan políticamente (como arquetipo los consejeros en las embajadas). Por ejemplo, un premio muy preciado por un comisario de la policía es lograr a ser consejero de seguridad en una embajada. Pasa de ser responsable de unas funciones muy delicadas y relevantes a hacerse cargo de unas tareas simbólicas de carácter muy menor. Pero la diferencia retributiva entre un puesto importante y otro intrascendente puede implicar multiplicar por tres o cuatro su salario si pasa a ocupar el puesto casi irrelevante. Son prebendas y privilegios que se conceden objetivamente por los buenos servicios prestados pero, desgraciadamente, también se utilizan como favores inconfesables de carácter político.

-La pésima referencia de las retribuciones de los puestos de carácter político: en España se ha impuestos un discurso social que ha edificado la impostura que los políticos que ocupan cargos en las administraciones públicas deben tener retribuciones bajas o muy bajas. Hay una carrera demagógica entre partidos políticos para ver quien propone y consigue retribuir menos a sus cargos políticos. Esta dinámica estrictamente política incide negativamente en las tablas retributivas de los empleados públicos profesionales.

domingo, 26 de noviembre de 2017

Víctor Almonacid: Las 10 excusas más tontas para no transformar digitalmente la Administración

Por Víctor Almonacid.- Blog Nosoloaytos.- Excusas o pretextos hay muchos, pero tras una meticulosa selección hemos identificado los 10 más desgarradores. Bienvenidos al maravilloso mundo de la resistencia al cambio. Ver video https://youtu.be/Q-W3OZOWbBI

pretexto.
(Del lat. praetextus).
1. mMotivo o causa simulada o aparente que se alega para hacer algo o para excusarse de no haberlo ejecutado (Fuente: RAE)

1.- No veo que sea necesario. La miopía social (incluso por encima de la legal) es el mayor pecado de un cargo público. Alguna vez hemos hablado de burrocracia e ignocracia (ver). La legitimación democrática es sin duda lo más importante, pero cuando por hache o por be, se cuela en la cúspide de lo público una persona especialmente necia o desinformada (curiosamente no suele ser tanto vía elecciones como vía nombramientos), hace mucho daño aunque no tenga exactamente mala fe. También es cierto que una cosa es no saber y otra no querer saber, lo cual es mucho más criticable porque implica no dedicar ni un minuto a quien con mucho gusto te lo quiere explicar. No todo el mundo ha tenido la suerte de estudiar, pero el sentido común, incluso la sabiduría, camina por otro conducto.

2.- Peligra la legalidad y la seguridad jurídica. Cuanto menos resulta paradójico que cumpliendo la legalidad (Ley de procedimiento, Ley de transparencia, Ley de régimen jurídico, ENS, ENI…) peligre la legalidad.

3.- Peligra la LOPD. ¿Ah sí? ¿Qué artículo?
 “Vaya a la ventanilla de al lado, pero está almorzando”… Fotograma de “Las doce pruebas de Astérix”, donde la prueba más dura que tienen que afrontar nuestros amigos para demostrar a César que son Dioses es lidiar con los funcionarios de “La casa que enloquece”. Genial.

4.- La administración electrónica va en contra de la gente mayor. ¿Por qué? La administración electrónica no supone la sustitución de una administración por otra, o mejor dicho, sí, pero solo internamente. Desde luego que la administración debe ser íntegramente electrónica pero el ciudadano, ese que paga sus impuestos, puede elegir entre serlo y no serlo. Tenga la edad que tenga. Alguno se sorprendería del enorme uso de los medios electrónicos en la franja de la tercera edad. Hay miles de cursos de informática a nivel de usuario para personas mayores, y les aseguro que son mayores, no tontos, de modo que “controlan”. Y si no siempre se le puede encargar al nieto una gestión… En definitiva, el ciudadano puede optar por relacionarse con la administración por medios electrónicos o, si así lo desea, del modo tradicional. La eAdministración es una puerta más que se abre, pero no se cierra ninguna. No se discrimina a nadie. Precisamente las administraciones más modernas tienen a disposición del público oficinas de atención ciudadana de mayor calidad. La catalogación y la automatización interna de los procesos lo facilita, pero el ciudadano, hoy en 2017 y dentro de 50 años en 2067, que haga lo que quiera.

5.- La administración electrónica es cara. Mentira. No es cara y sí tiene un coste que, por definición, se amortiza rápidamente. La organización debe destinar recursos propios y, sobre todo si es pequeña, subvenciones, para cumplir sus obligaciones legales y sociales en la efectividad de los derechos electrónicos de los ciudadanos. Una vez implantados, los servicios electrónicos propician de forma natural una reducción de cargas administrativas para el usuario, y una reducción de costes para la propia Administración que se traducen en un menor gasto y en ocasiones incluso en mayores ingresos. Retorno de la inversión (RCA -> ROI). Pronto la administración electrónica “estará pagada”, y si alguien no se lo cree que pregunte en Picanya, Alzira o Catarroja…

6.- Muchos ayuntamientos pequeños no pueden abordarlo, por falta de medios. Decía la Ley 11/2007 que si el 31 de diciembre de 2009 no había “disponibilidades presupuestarias” la implantación de la Ley se podía demorar. ¿Cuánto tiempo? De momento ya han pasado 10 años desde aquella Ley, ya derogada por otra que impone con mucha mayor contundencia estas obligaciones (en 2015), precedida de otra que atribuye la competencia a las Diputaciones Provinciales (2013). Ante la ausencia de medios pidamos ayuda, porque las administraciones supramunicipales deben darla. No está nada mal, tampoco, el Catálogo de Servicios de la Administración Digital del Estado. Lo que es cierto es que la gestión interna del cambio es algo que nadie hará por usted (ver el vídeo que remata la presente entrada). Un Ayuntamiento pequeño tiene menos recursos, claro está, pero en la parte positiva tiene menos expedientes y mucha menor complejidad. La administración electrónica es barata, y además como hemos dicho se amortiza rápidamente. Muchas veces confundimos el “no poder” con el “no querer”. La administración electrónica tiene enemigos de mucho mayor calado que el coste de la inversión.

7.- La firma electrónica no es una firma. No, y el caballo blanco de Santiago no es blanco… ni caballo, ni nada vamos. Ni siquiera es de Santiago, Santiago lo ha robado. En fin, esta es una de mis preferidas, esgrimida en no pocas ocasiones por “juristas de desconocido prestigio”.

8.- La fe pública no se puede ejercer con la firma electrónica, porque no permite el “ante mí”. ¿Les digo un secreto? En realidad nunca hicimos el “ante mí”. Simplemente viajaba el papel de una mesa a otra, de un edificio a otro… Hay que replantearse seriamente, en las profesiones de Notario y Secretario de Ayuntamiento, la función de fe pública. En los Ayuntamientos actualmente quien da fe de que el Alcalde es el Alcalde en la firma de un decreto es su propia firma electrónica reconocida. Por otra parte el Secretario ya no interviene ni en las mal llamadas compulsas electrónicas (en realidad “copias auténticas”) ni en los certificados de empadronamiento. Sí nos quedan las actas, los contratos y algún poso más de lo que algún día fue esa fe. Nos guste o no, la fe pública, la fehaciencia, ahora la ejercen esencialmente instrumentos como el certificado de firma, el sello de órgano, el timestamping, o el blockchain. No sé cuánto le queda a la Administración de ser el ente autorizado para emitir certificados.

9.- Ya no nos podemos equivocar. Es mucho más difícil rectificar. El procedimiento electrónico no permite sacar un decreto con fecha anterior a la de su emisión/firma, o completar un expediente cerrado con un documento que nos faltaba. Empezando por lo segundo no, no lo permite. En cuanto a lo de no equivocarse, dicen que errar es humano, pero si esto sirve para fijarse un poco más cuando hacemos el famoso “copiar y pegar”, bienvenido sea. Y sí, siempre se puede rectificar.


10.- La gente no utiliza las Nuevas Tecnologías. Nooooo, qué va…

viernes, 24 de noviembre de 2017

Competencias municipales y actividades complementarias

(Errores de diseño normativo y deferencia del Tribunal Constitucional hacia el legislador)  

"No es admisible que una Ley -LRSAL- que erosionaba gravemente la autonomía municipal se resuelva según cánones interpretativos construidos a través de sentencias recaídas en diferentes recursos de inconstitucionalidad planteados principalmente en defensa de competencias autonómicas"

Por Rafael Jiménez Asensio. Blog La Mirada Institucional.- La pretendida reordenación de las mal denominadas como “competencias impropias”, luego redefinidas por el legislador (tras el tirón de orejas del Consejo de Estado) como “competencias distintas de las propias y de las atribuidas por delegación” y, finalmente, vueltas a rebautizar por el Tribunal Constitucional (siguiendo algunas opiniones doctrinales: Francisco Velasco) como “competencias propias genéricas” (STC 41/2016), que se diferencian de las “competencias propias específicas” en el dato que estas son las reconocidas por el legislador sectorial como propias y aquellas son las que asume voluntariamente la entidad local siempre que no pongan en riesgo la sostenibilidad financiera de la Hacienda “municipal” en su conjunto y no se incurra en un supuesto de ejecución simultánea del mismo servicio público por otra Administración Pública, ha terminado por ser un fiasco rotundo que ha sido salvado por el Tribunal Constitucional poniendo énfasis en los trámites formales y olvidándose meridianamente de la debilidad manifiesta de la autonomía municipal que tales procedimientos comportan.

Duplicidades 
En verdad, toda esa artificial construcción provenía de las obsesiones ministeriales por eliminar las pretendidas “duplicidades” en las que al parecer incurrían las denominadas como “actividades complementarias”, antaño reguladas por el artículo 28 LBRL, derogado fulminantemente con ese objetivo purificador por la LRSAL. La idea fuerza que alimentó esa derogación fue, por un lado, pretender reordenar las competencias municipales (no así, paradójicamente, las provinciales), pues según el preámbulo de aquella ley era pretendidamente en el nivel de gobierno municipal donde se producían tales disfunciones o duplicidades por ese poder tan perverso como se presumía que era el ejercido por los ayuntamientos, en su afán siempre vivo de transformarse en “descubridores (universales) de competencias” (Manuel Zafra). Que no es otra cosa que vivir en la proximidad, pues esta obliga. Por otro, se quería evitar que los municipios hicieran otras cosas que las meramente tasadas en la propia LBRL, objetivo que pronto se mostró imposible. El fracaso de la reforma estaba incubado en su propio diseño. Una lectura sistemática de esa reforma con el espíritu de la Carta Europea de Autonomía Local hubiese dado soluciones legislativas y jurisprudenciales muy diferentes. Se ignoraron tanto por unos como por otros. Y aun así, por ese afán conservador de las normas mediante interpretaciones conformes con la Constitución en ocasiones no poco forzadas, se mantuvo la constitucionalidad del artículo 7.4 LBRL en una larga secuencia de sentencias que se inaugura con la de 3 de marzo de 2016 (STC 41/2016) y luego se replica con persistencia en las posteriores hasta llegar a la STC 107/2017 donde el Tribunal Constitucional tuvo una ocasión de oro para enmendar los errores, pero una vez sancionados se encontró atrapado en su propia trampa argumental.

En efecto, un Tribunal Constitucional tibio y timorato, con un manejo nada cuidadoso de la agenda judicial (¿por qué conoció en último lugar el conflicto en defensa de la autonomía local frente a las impugnaciones de parlamentarios y comunidades autónomas contra una ley que si a alguien afectaba era a los propios municipios?), declaró inconstitucional lo obvio, interpretó razonablemente lo que debía ser una lectura adecuada en clave de autonomía local, pero también se equivocó (o pecó de prudente, y a veces de imprudente) en otros ámbitos de la ley que –se mire como se mire- no tenían encaje razonable en un concepto de autonomía municipal mínimamente enérgico, algo que el propio Tribunal Constitucional nunca ha sabido construir cabalmente.

Y este fue el caso de las mal denominadas competencias “no propias” (o no atribuidas expresamente a los municipios por la legislación sectorial). La solución del Tribunal ha resultado ser puramente contemporizadora y sus resultados frustrantes. Veamos este punto.

Dado el carácter de esta entrada, prescindiré de un análisis detenido de la jurisprudencia constitucional sobre este punto (algo en lo que estoy empeñado y espero que vea la luz próximamente). Pero, en su primera aproximación prematura al problema (STC 41/2016), que se plantea –no se olvide- desde una perspectiva de defensa de las competencias autonómicas y no de la autonomía municipal (pues no en vano es una Asamblea autonómica quien impugna la LRSAL), el Tribunal Constitucional viene a reconocer implícitamente que los municipios pueden ejercer cualesquiera competencias, “pero con sujeción a exigentes condiciones materiales y formales (artículo 7.4 LBRL)”. Con lo cual la derogación del artículo 28 no implica en ningún caso que los municipios vean limitado ejercer actividades, prestaciones o servicios que no se encuadren dentro de la competencia “propia” reconocida por la ley sectorial. Pero para su ejercicio se requiere el cumplimiento de una serie de exigencias de las cuales, aparte de las dos citadas (sostenibilidad financiera y no duplicidad), el aspecto más crítico de esta regulación descansaba en que se condiciona el ejercicio de tales competencias a la existencia de sendos informes necesarios y vinculantes de la Administración competente en razón de la materia (duplicidad) o la que ejerza la tutela financiera (sostenibilidad financiera).

La duda que planeaba razonablemente sobre esos procedimientos es hasta qué punto la naturaleza de tales informes (necesarios y vinculantes) encajaba con el principio de autonomía municipal y no suponían, en verdad, controles que pudieran vulnerar tal principio. Y el Tribunal en este punto llevó a cabo una interpretación un tanto forzada dirigida a reconocer que de ese enunciado legal no se derivaban realmente ningún sistema de controles, ni de legalidad ni de oportunidad, sino que lo que efectivamente se realizaba “en cierto modo” (sic) eran “técnicas para la delimitación de las competencias locales” (STC 154/2015). No puede ser más débil el argumento. Pero dejar tanto poder discrecional en manos de la Administración titular de la competencia (generalmente la Administración autonómica), dado el carácter abierto del enunciado normativo y la inexistencia de un procedimiento que regulara tan importantes trámites (algo que endosa el TC a las Comunidades Autónomas tras la STC 107/2017), era un agujero negro que se había de taponar de algún modo. Y aquí el Tribunal se muestra “creativo”: el artículo 7.4 LBRL –concluye- no vulnera o no afecta a la garantía constitucional de la autonomía local, pero sí que se podría producir lesión de tal autonomía “si a través de aquellos informes y exigencias materiales” se impida “que los municipios intervengan en los asuntos que les afecten con un grado de participación tendencialmente correlativo a la intensidad de sus intereses”. Son, por tanto, esas Administraciones que han de elaborar los informes previos las están directamente vinculadas por la garantía constitucional de la autonomía local. Dicho en palabras del TC: “Son ellas –no el art. 7.4 LBRL– las que podrían llegar a incurrir en la vulneración denunciada si impidieran efectivamente en casos concretos una intervención local relevante en ámbitos de interés local exclusivo o predominante (…) Consecuentemente, la impugnación del art. 7.4 LBRL, en cuanto a que los controles previstos vulnerarían la garantía constitucional de la autonomía local, debe reputarse «preventiva» y, por ello, desestimable”. Algo sobre lo que incide, si se quiere en términos más contundentes aún, la STC 107/2017: “De modo que la Administración competente según la materia, si en el marco del artículo 7.4 LBRL, ante supuestos de efectiva ejecución simultánea, emitiera informe negativo fijándose solo en el dato de la duplicidad competencial, sin ponderar los intereses territoriales que pudieran justificar que sean otros niveles de gobierno –incluido el autonómico– quienes dejen de realizar el servicio, podría vulnerar la autonomía de los entes locales”.

Por tanto, serán las Administraciones autonómicas las que deberán medir con exactitud los supuestos de denegación del ejercicio de esas competencias “no propias” abriendo un frente de reclamaciones jurisdiccionales que, como diré inmediatamente, es sencillamente absurdo por dilatorio y supone una afectación indudable al pleno ejercicio de la autonomía municipal, al menos en lo que a las actividades “complementarias” comporta.

Sentencia sobre la autonomía local
Sentada esa doctrina en la primera sentencia de la larga secuencia de impugnaciones de la LRSAL, el problema ya no tenía solución. Pero cuando se manejan mal (o torticeramente) las agendas judiciales las soluciones primigenias pueden mostrar todas sus limitaciones en pronunciamientos futuros. Y eso es lo que ha sucedido con la STC 107/2017, de 21 de septiembre, que resuelve el conflicto en defensa de la autonomía local planteado por 2.393 municipios contra la LRSAL. No es admisible que una Ley que erosionaba gravemente la autonomía municipal se resuelva según cánones interpretativos construidos a través de sentencias recaídas en diferentes recursos de inconstitucionalidad planteados principalmente en defensa de competencias autonómicas. La sensibilidad local del TC ha sido, en este caso, inexistente, también a la hora de analizar tales impugnaciones, al menos en algunos casos como el que nos ocupa.

Cuando el Tribunal conoce el conflicto en defensa de la autonomía local, ya todo (para bien o para mal) estaba dicho. Pero aun así, ante las fundadas alegaciones de los recurrentes en torno al artículo 7.4 LBRL, la citada Sentencia debe dedicar una serie de reflexiones adicionales dirigidas a intentar justificar lo que en algunos casos es sencillamente injustificable. Y el punto más relevante de la citada sentencia es cuando se ocupa de diferenciar lo que es “duplicidad” de lo que es “actividad complementaria”. En el fundamento jurídico 3 de la citada sentencia se dice muy claro:
Por otra parte, no cabe identificar los conceptos de «complementariedad» y «duplicidad». Ciertamente, la Ley 27/2013 no acota ni define los supuestos de «duplicidad» competencial; se limita a identificarlos con la «ejecución simultánea del mismo servicio público» por parte de dos Administraciones públicas. Pese a la indefinición normativa, un sencillo análisis semántico permite apreciar lo siguiente: una actividad «complementaria» en el sentido del antiguo artículo 28 LBRL no es, necesariamente, una actividad «duplicada» a efectos del nuevo artículo 7.4 LBRL, esto es, una tarea incursa por definición en la prohibición de «ejecución simultánea del mismo servicio público» por parte de varias Administraciones públicas.

El TC descubre lo obvio: donde hay “complementariedad” no existe “duplicidad”. Lo que no sabe extraer las consecuencias de ese “descubrimiento”, que deberían haber sido nada menores. El concepto de duplicidad no se define en la Ley, en efecto, pero hay pistas suficientes para construirlo de forma adecuada (aunque el Tribunal huya de tal esfuerzo), puesto que si no hay “ejecución simultánea del mismo servicio público” no puede haber duplicidad. Y ello cabe entenderlo como que ese mismo servicio, actividad o prestación se desarrolla en el mismo territorio y para la misma población por otra Administración Pública (a la que se presume ser titular de la competencia). Ese sería el elemento que impediría su ejercicio. Además, ese concepto inferido de “duplicidad interadministrativa” encuentra plena correspondencia (algo que con frecuencia se olvida) con el concepto de “duplicidad orgánica” que se ha reflejado por el legislador básico estatal en el artículo 5.4 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público. Que hace referencia a los mismos elementos: dos órganos que actúan sobre el mismo territorio y la misma población. Y así se ha establecido también en diferentes normas o leyes autonómicas (por ejemplo, artículo 16.4 de la Ley 2/2016, de 7 de abril, de instituciones locales de Euskadi, LILE).

Por consiguiente, en las actividades complementarias tal duplicidad no existe. Y esa constatación que es una evidencia en sí misma, hace absolutamente superfluo, por dilatorio y entorpecedor, “la necesidad” del trámite previsto en el artículo 7.4 LBRL; puesto que de exigirse, como así parece exigirlo el Tribunal Constitucional, aparte de reconocer lo obvio de que una actividad complementaria no es duplicidad, se está afectando a la plena efectividad de la autonomía local. En estos casos, como diseñó con pleno respeto al principio de autonomía local y a la CEAL el artículo 16.7 y 8 LILE, para el ejercicio pleno de tales actividades, servicios o prestaciones por parte de los municipios solo es necesario que los servicios técnicos del ayuntamiento correspondiente (secretaría e intervención) acrediten motivadamente que la actividad que se quiere emprender es de carácter complementario y no incurre, por tanto, en duplicidad o afectación a la sostenibilidad financiera. Tampoco se puede obviar que esas exigencias de trámites –a pesar de la “cruzada” del Ministerio en este punto- no se deberían volcar sobre las actividades que ya se venían ejerciendo por los municipios antes de la entrada en vigor de la LRSAL, pues no en vano el enunciado legal introduce el concepto de “nuevas competencias”, sintagma que no debiera ser orillado como si no existiera. Debe tener valor interpretativo, sin duda. Pero ahora no toca ocuparse de esta cuestión.

Pero es que, además, si una actividad es “complementaria” y no existe, en principio, ningún tipo de duplicidad: ¿qué sentido tiene envolver al ayuntamiento en una compleja madeja de trámites formales (pues en este caso la dimensión material desaparece por completo) y dilatar el ejercicio de esas competencias “ad calendas graecas”?, ¿no es eso erosión de la autonomía municipal?

Y no vale con diferir el problema a lo que digan las normas autonómicas que establezcan el procedimiento, pues los trámites son muy distintos según los casos, plagados de exigencias complementarias en algunos supuestos y en otros de menos, o la naturaleza del silencio administrativo también se prevé de forma diferente, según los casos. Este “margen de configuración” tan etéreo puede colocar a los ayuntamientos en situaciones totalmente diferenciadas cuando de ejercer sus competencias se trata. La garantía constitucional de la autonomía municipal y la derivada de la propia CEAL no puede consentir supuestos tan variopintos y regulaciones tan limitativas de esa autonomía, cuya mayor expresión es precisamente el ejercicio del autogobierno mediante sus propias competencias. Una vez más, el TC no ha sabido salvaguardar un mínimo común de garantía constitucional de autonomía municipal que ningún otro poder configurador pueda lesionar.

La solución es muy sencilla: ese precepto se ha mostrado inútil y disfuncional tal como está configurado y, especialmente, tal como ha sido interpretado por el Tribunal Constitucional (habrá que ver qué dice ese supermercado de jurisprudencia que es el orden jurisdiccional contencioso-administrativo). Por tanto, lo mejor es derogarlo directamente. O, en su defecto, modificar su enunciado en los términos antes expuestos, cuya regulación más garantista de la autonomía local es la vasca, antes citada. No caben otras soluciones, salvo que pretendamos una vez más abrir un sinfín de estériles batallas jurisdiccionales que el Tribunal Constitucional no ha sabido (o no ha querido) cerrar en este caso y poner una vez más a la (incomprendida) autonomía municipal a los pies de los caballos.

jueves, 23 de noviembre de 2017

Más sobre los cuerpos de funcionarios, la Administración General y los Directivos

Otro post de interés:  Antonio Arias en blog Fiscalización.es: Orgullosos de los jueces, de la policía y de … ¡Hacienda!

Andrés Morey. en Tu Blog de la Administración Pública.- - Las tres últimas entradas han hecho que vuelva a pensar en temas que constituyen materia habitual de reflexión y que se conectan entre sí en los esquemas que forman mi idea de la función pública y del campo burocrático. Decía al hablar de los cuerpos de funcionarios que por su unidad e impenetrabilidad, en principio, constituían una barrera a la politización, lo que se puede considerar un aspecto favorable en cuanto a que ello implique la profesionalidad y la neutralidad de los funcionarios del cuerpo correspondiente.

Como factor negativo, en cambio, había que considerar el que los intereses corporativos pusieran distorsionar a los generales. Este aspecto negativo también he señalado que, vistas las consecuencias de la politización actual, ha resultado mucho menor que las de dicha politización que ha afectado gravemente al principio de legalidad.


Otro factor positivo, aunque pueda favorecer intereses corporativos, tales como retribución y prestigio, es el que el cuerpo exige una formación y especialización que favorece también, pero a la gestión y la administración pública. Esta formación se exige ya o principalmente para el ingreso; o sea en las oposiciones y, por ello, el cuerpo interviene, normalmente en la selección para controlar el nivel que entiende exigible.

Este factor positivo que se consideraba una autoregulación, ha sido objeto de críticas abundantes, hasta el punto que la legislación ha tratado de minorar ese poder y esa intervención en la selección. Pero como he señalado la politización, en este caso de tribunales y comisiones de selección, ha sido mucho peor, hasta el punto de que las garantías exigibles de mérito y capacidad se han minorado ampliamente y es continuo el ver noticias de filtraciones de ejercicios y pruebas; problema añadido o conexo con la presencia de políticos y sindicatos en los mencionados tribunales o comisiones.

Cúpula organizativa
También he hecho referencia a la creación en la cúpula organizativa de un espacio, muy amplio, de libre designación; exagerado diría yo. Ese espacio es pues una politización del nivel burocrático superior y medio, e implica la inexistencia de un verdadero cuerpo o nivel directivo especializado en la administración pública y en la eficacia de las políticas públicas. Todas las garantías que los puestos politizados debían suponer, hoy se ven präcticamente eliminadas en cuanto hay un interés político, Y digo político no en su sentido puro y correcto sino bastardo y partidista y que afecta negativamente al verdadero interés público y general que es el que las leyes establecen como tales.

Pero es que, por tanto, el espacio politizado es precisamente el que se corresponde con la administración general de carácter superior y directivo; el cual además se comparte con quienes no son generalistas. La legislación de 1964 convierte en estructura corporativa a la administración general que configuraba hasta entonces un sistema de escalas. Por lo tanto,  sistema abierto, con ascensos de los niveles inferiores a los medios y superiores por procedimientos distintos, sin perjuicio de que en algunos ya se exigieran titulaciones concretas o, en su caso, pruebas selectivas. La administración general pues, en su configuración, facilitaba el ascenso de expertos en gestión hacía puestos superiores en los que se estaba más en conexión con el derecho o con la formulación y eficacia de las políticas públicas. El freno a este sistema había sido la patrimonialización por los cuerpos especiales de la organización superior y de gestión burocrática de cada departamento ministerial por los cuerpos especiales de cada uno.

Como es lógico hay que concluir que desde tiempo ya inmemorial no es posible la creación de un verdadero nivel directivo y que la Ley de funcionarios de 1964 trató de corregir esta situación primero convirtiendo las escalas en cuerpos generales, creando el Cuerpo administrativo y el Técnico de Administración Civil, hoy Superior de Administración general, y estableciendo para los puestos superiores la exigencia, en su caso, de un diploma de directivo. Estos puestos directivos se reservaban para funcionarios del cuerpo técnico antes citado. Por lo tanto eran puestos que se consideraban como de administración general.

Hoy, aunque me refiera frecuentemente al cuerpo directivo, pienso que el sistema resultaba muy racional, aunque nunca tuvo efectividad, entre otras razones por los propios intereses del cuerpo técnico y de sus funcionarios en Madrid que ya ocupaban puestos directivos y no quería pruebas ni exigencias de doctorados. De otro lado, los cuerpos especiales no querían perder su poder. Resultado: Libre designación y clasificación múltiple de los puestos.  Por lo tanto, todo quedaba a las luchas burocráticas y corporativas, pero así no había nunca una consolidación de un cuerpo especializado, sino politizado y dependiente.

Si bien, la función o las funciones administrativas propias del nivel directivo son las que la Ciencia de la Administración considera en relación a la eficacia de las políticas públicas, que implica la de su gestión administrativa, puede hacer considerar que es posible un cuerpo y  un ingreso directo al mismo, desde el exterior o desde la administración especial, mediante pruebas selectivas. Yo creo que el sistema de 1964 era racional, como he dicho, porque suponía la incorporación de personas expertas en la gestión general y común a todos los departamentos ministeriales, lo que implica una ventaja, pues la práctica ya está hecha y el conocimiento de la organización ya se posee. A modo de ejemplo, recuerdo que en mi juventud en la banca se consideraba que uno de los mejores sistemas de llegar a director de un banco era empezar como botones. La razón es evidente la adquisición del conocimiento de la organización y su funcionamiento y la experiencia en la gestión, lo que facilita las decisiones y su eficacia. De otro modo hay que establecer un sistema de formación y prácticas que supla a la experiencia personal y directa y, posiblemente,  surge la necesidad de que en el nivel directivo se incluyan puestos de gestión superior que faciliten la experiencia respecto de organización y gestión, como nivel primero desde el que ascender a los puestos de más responsabilidad.

Bueno, todo esto ha salido hoy y espero que lo haya sido bien y con claridad, aunque sea reiteración de otras entradas.

miércoles, 22 de noviembre de 2017

Comienza la negociación de la futura ley que regulará el empleo público en todas las administraciones de Euskadi

El Anteproyecto de Ley de Empleo Público Vasco es una revisión completa de la normativa de función pública vigente desde hace 25 años y permitirá modernizar el régimen y funcionamiento de las 110.000 personas que actualmente trabajan en los ayuntamientos, diputaciones, Gobierno Vasco y UPV-EHU

Nota del gobierno Vasco.- El Gobierno Vasco  presentó el pasado lunes a las centrales sindicales el primer borrador del Anteproyecto de Ley de Empleo Público Vasco que se encuentra, en estos momentos, en fase inicial de tramitación. El texto, propone una actualización del sistema de empleo público, regulado hace 25 años en la Ley de Función Pública, vigente desde el año 1989. Su ámbito de aplicación se extiende a las 110.000 personas que, trabajan en los tres niveles institucionales:

• La Administración General de la Comunidad Autónoma de Euskadi, su Administración Institucional y los demás entes instrumentales con personalidad jurídica propia, dependientes de aquella.

• Las Administraciones Forales de los Territorios Históricos, su respectiva Administración Institucional y los demás entes instrumentales con personalidad jurídica propia, dependientes de cualquiera de las Administraciones públicas antes citadas.

• Las Administraciones Locales, su respectiva Administración Institucional y los demás entes instrumentales con personalidad jurídica propia, dependientes de cualquiera de las administraciones públicas antes citadas.

• La Universidad del País Vasco, en relación exclusivamente con su personal de administración y servicios.

• La Comisión Jurídica Asesora de Euskadi, el Consejo Económico y Social Vasco, el Consejo de Relaciones Laborales, el Tribunal Vasco de Cuentas Públicas, el Consejo Superior de Cooperativas de Euskadi, la Agencia Vasca de Protección de Datos y el Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi, así como cualquier otro órgano de naturaleza participativa, consultiva, de asesoramiento o de control dependiente de las anteriores Administraciones y dotado de independencia en el desarrollo de sus funciones por su ley de creación.

El texto, presentado a las centrales sindicales entronca, directamente, con el ambicioso proceso de racionalización y modernización de la Administración Pública Vasca. Tal y como ha señalado el Viceconsejero de Función Pública, Andrés Zearreta, tiene el objetivo de “introducir aquellos elementos básicos de innovación que hagan del empleo público una institución con alto grado de profesionalización, imparcial y responsable por la gestión de sus resultados”. El Gobierno Vasco considera necesario aprobar un nuevo marco normativo para “crear una administración pública más eficiente, eficaz y próxima a la ciudadanía, que demanda un trato acorde a los nuevos y exigentes criterios de Gobernanza Pública”.

La futura Ley de Empleo Público Vasco ordena, define el régimen jurídico y desarrolla los instrumentos de gestión del empleo público vasco. “Es un proyecto ambicioso con el que revalidamos nuestro compromiso con el empleo público estable y de calidad” ha señalado Andrés Zearreta.

Objetivos
Tal y como ha señalado Andrés Zearreta, la futura Ley de Empleo Público, es una norma integral que regulará todos los aspectos del itinerario profesional del personal público, desde que decide presentarse a una oferta de empleo público, hasta su jubilación. Así, la ley abordará:

• la selección y formación del personal empleado público
• la adquisición y pérdida de la condición de funcionario
• la provisión de puestos de trabajo y movilidad
• el sistema retributivo y derechos y deberes
• el código de conducta e incompatibilidades
• el régimen disciplinario
• la negociación colectiva
• la normalización lingüística del personal empleado público vasco y de las situaciones administrativas del personal funcionario

Uno de los principales retos que aborda esta nueva ley, es la reducción de la elevada tasa de interinidad de ciertos colectivos. El Gobierno propone abordar procesos especiales de consolidación de empleo para aprovechar el conocimiento adquirido durante años de trabajo y formación de las personas que ya trabajan en las administraciones públicas. Ha dicho Andrés Zearreta que “queremos buscar la fórmula que nos permita afianzar el empleo temporal de naturaleza estructural, y con ello, aprovechar el talento de estas personas profesionales”.

Participación y negociación
El Viceconsjero de Función Pública, Andrés Zearreta, ha tendido la mano a las centrales sindicales para, a partir de hoy, abordar la negociación de este documento “lo que toca ahora es llegar a acuerdos entre todos. Tenemos mucho trabajo por delante y por eso, hoy, quiero hacer un llamamiento a las centrales sindicales para abordar juntos esta importante tarea”.

Además, el texto se ha abierto a participación ciudadana. Está disponible para que, quien lo desee, pueda realizar sus aportaciones en el portal de Irekia.

Con todas las propuestas, el Gobierno elaborará el borrador final y convocará al “Consejo Vasco de la Función Pública”, el órgano consultivo que coordina todas las medidas en materia de función pública de todas las administraciones vascas. En él están representadas el Gobierno, las tres diputaciones forales, EUDEL, y las centrales sindicales mayoritarias en las administraciones públicas vascas.

Otro post de interés. Blog Hay Derecho: Las “recolocaciones” de Cifuentes: unas prácticas poco regeneradoras. 

martes, 21 de noviembre de 2017

Ampliación del plazo de ejecución de los contratos

Otro post de interés. Julio González en Blog Global Politics and Law 
Los contratos menores en la nueva Ley de Contratos del Sector Público 

Por Santiago González-Vara Ibáñez en Blog EsPúblico.-  En el contexto de la crisis económica pueden producirse necesidades de ampliar el plazo de la ejecución de los contratos, así de obras. Además de informar del régimen jurídico de la nueva Ley de contratos del Sector Público, de noviembre de 2017 (LCSP), planteamos el problema de si se pueden otorgar las ampliaciones cuando se solicitan tardíamente por el contratista.

En principio, la regulación en la LCSP se contempla en el artículo 195, junto a la resolución por demora: «si el retraso fuese producido por motivos no imputables al contratista y este ofreciera cumplir sus compromisos si se le amplía el plazo inicial de ejecución, el órgano de contratación se lo concederá dándosele un plazo que será, por lo menos, igual al tiempo perdido, a no ser que el contratista pidiese otro menor».

Con anterioridad a esta LCSP 2017, se venía hablando de “prórroga” al contratista en el marco de la ejecución de los contratos. Ahora se habla de ampliación del plazo de ejecución de los contratos, seguramente para distinguir el supuesto de aquel otro caso relativo a la “prórroga” que se regula en el marco de la duración de los contratos en el artículo 29 de la LCSP 2017.

Las condiciones para la operatividad de esta prórroga reglada se concretan en el artículo 100 del Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, estableciendo entre otras cosas que «la petición de prórroga por parte del contratista deberá tener lugar en un plazo máximo de quince días desde aquel en que se produzca la causa originaria del retraso, alegando las razones por las que estime no le es imputable y señalando el tiempo probable de su duración, a los efectos de que la Administración pueda oportunamente, y siempre antes de la terminación del plazo de ejecución del contrato, resolver sobre la prórroga del mismo, sin perjuicio de que una vez desaparecida la causa se reajuste el plazo prorrogado al tiempo realmente perdido» (…). En el caso de que el contratista no solicitase prórroga en el plazo anteriormente señalado, se entenderá que renuncia a su derecho, quedando facultada la Administración para conceder, dentro del mes último del plazo de ejecución, la prórroga que juzgue conveniente, con imposición, si procede, de las penalidades que establece el artículo 95.3 de la Ley o, en su caso, las que se señalen en el pliego de cláusulas administrativas particulares, salvo que considere más aconsejable esperar a la terminación del plazo para proceder a la resolución del contrato».

Efectivamente, de la legislación contractual se deduce que, para que la Administración tenga la obligación de conceder ampliación del plazo de ejecución, han de reunirse dos requisitos cumulativamente: a) Que la causa de la demora no sea imputable al contratista. b) Que el contratista formule la solicitud dentro del plazo de quince días desde que se produzca la causa originaria del retraso, señalando el tiempo probable de duración y ofreciendo cumplir sus compromisos con la prórroga que se solicita. Este artículo continúa la línea del artículo 140 del RCE 3410/1975 anterior, con dos únicas salvedades: por una parte se ha reducido ese plazo para solicitar la prórroga por el contratista de un mes a quince días; y, por otra parte, se ha introducido como supuesto con un tratamiento excepcional el de la concesión de la prórroga cuando la solicitud haya tenido lugar dentro del último mes de ejecución del contrato.

1.- Por tanto, primera incidencia: en el caso de que se cumplan ambos requisitos, la Administración viene obligada a conceder la prórroga solicitada, por ser ésta reglada. En este contexto de la ampliación de plazo reglada, resulta ilustrativa la STSJ de Cataluña de 19 de junio de 1990, que a su vez se basa en la jurisprudencia del Tribunal Supremo y donde se declara que «ha de estimarse incumplido el plazo antes referido, que constituye, como vimos, uno de los requisitos precisos para la viabilidad de la solicitud de prórroga» (nos remitimos a su lectura).

2.- Segunda incidencia: entendemos que si la ampliación de plazo se solicita tardíamente, la Administración “puede” denegar dicha ampliación (será en un contexto en que interese la resolución). Lo pone en evidencia el dictamen del Consejo Consultivo de Castilla y León 727/2013 de 21 de noviembre de 2013, que justifica la denegación de la prórroga solicitada por el contratista porque se solicitó fuera de plazo, en tal contexto de fundamentar una resolución contractual.

3.- Por tanto, tercera incidencia: si la ampliación de plazo se solicita tardíamente, la Administración “podrá” no denegar dicha ampliación. Y ello porque esta potestad que estamos comentando ha de entenderse en el contexto de las demás potestades relacionadas con la situación de demora de los plazos por el contratista (imposición de penalidades o resolución) de modo que la Administración podrá, en el caso concreto, optar por la conservación del contrato y por tanto por su no resolución, accediendo a la prórroga solicitada tardíamente por el contratista. Desde luego, esta interpretación supone, primero, relativizar el carácter esencial del plazo del citado artículo 100 (en este contexto, artículo 73 de la LPAC 39/2015; SAN de 20 de septiembre de 2006, FJ 3º), pero parece lo más conveniente para el interés público, a fin de que la Administración pueda valorar la posibilidad de prorrogarlo en todo caso en atención a las circunstancias del caso concreto. Esta interpretación, segundo, es acorde al hecho de que se admitan incluso prórrogas tácitas en el contexto de las ejecuciones contractuales (F. CASTRO ABELLA, director, Contratación del sector público local, 2ª ed. Madrid 2010 p.1019; STS de 20 de junio de 1994 RJ 1994\4993). O a los fallos por los que se afirma que, pese a presentarse fuera de plazo la prórroga, esta ha de otorgarse al no ser un plazo esencial (STS de 15 de abril de 2014 recurso 5552/2011, si bien en materia no contractual).

Más allá del incumplimiento del tema formal del plazo considérese que el artículo 195 de la nueva LCSP habla de que, se concederá la ampliación del plazo «si el retraso fuese producido por motivos no imputables al contratista», planteándose el debate en general de si se puede también otorgar tal ampliación del plazo cuando sea esta la mejor solución para los intereses públicos aun cuando en puridad pudiera imputarse al contratista el retraso. Cierto que las cuestiones de interpretación como esta, siempre se pueden resolver con pluma municipal hábil, razonando que el contratista no es culpable de la situación, pero así todo se plantea la cuestión cuando sea el caso.

4.- Y finalmente, una cosa diferente es que un tercero ajeno a la relación contractual pretenda atribuirse el derecho a exigir a la Administración que no prorrogue el contrato por el hecho de haberse solicitado tardíamente la prórroga por el contratista. Piénsese que este articulado se aplica también a las obras de urbanización donde puede haber propietarios contrarios a la ejecución de tales obras. La regla general será la falta de legitimación en tales casos. En general todas estas potestades tienen generalmente difícil fiscalización, considerando que no será fácil que alguien ajeno a la relación contractual quiera imponer consecuencias negativas para el contratista, que la propia Administración no quiere disponer.

*Santiago González-Vara Ibáñez es Catedrático de Derecho administrativo en la Universidad de Alicante (2002). Realiza habitualmente labores de asesoramiento a Ayuntamientos, así como contencioso-administrativo. Ver todos sus artículos en Blog EsPúblico