jueves, 31 de marzo de 2022

Las consecuencias de la pandemia en el aprendizaje: primeros datos disponibles (en Euskadi)

"Una pérdida de aprendizaje de un 25% respecto a un año académico sin pandemia podría reducir el PIB per cápita a largo plazo en un 1.9%"

Por Andreu Arenas y Lucas Gortazar. Nada es Gratis blog .- Desde que empezó la pandemia, una de las mayores preocupaciones acerca de sus efectos a largo plazo ha sido comprender cuál ha sido el efecto del cierre de las escuelas en 2020 sobre el aprendizaje de los alumnos y la desigualdad. En el momento en que empezó la pandemia existía un gran desconocimiento acerca de la efectividad de la enseñanza online (que en casi todos los casos, fue parcial y en formato de “emergencia”), sobre todo en circunstancias tan excepcionales. Sin embargo, si la pérdida de aprendizaje generalizada fuera tal, sus consecuencias sociales y económicas serían potencialmente muy significativas. Por ejemplo, Hanushek y Woessman estiman que una pérdida de aprendizaje de un 25% respecto a un año académico sin pandemia podría reducir el PIB per cápita a largo plazo en un 1.9%.

Estimar la pérdida de aprendizaje causada por la pandemia e identificar los grupos que se han visto afectados con mayor intensidad es un primer paso fundamental para el diseño de políticas que traten de paliar estos efectos. Cuantificar la pérdida de aprendizaje, sin embargo, no es trivial. Requiere comparar el aprendizaje de los alumnos que han sufrido el cierre de escuelas con un contrafactual que aproxime el aprendizaje que habría tenido lugar en su ausencia. Este ejercicio es complicado porque cada generación de alumnos es distinta de la anterior, y la pandemia ha afectado a todos los alumnos a la vez: no hay un mundo contrafactual donde no hubo pandemia ni cierre de escuelas. Hasta la fecha, han sido muchos los estudios que han tratado de responder a esta cuestión en varios países (ver HolandaBélgicaAlemania, o Italia, por ejemplo), centrándose la mayoría en el periodo de confinamiento de marzo a junio de 2020: todos estos estudios muestran una pérdida de aprendizaje relevante, aun mayor en países en desarrollo. Algunos estudios han ampliado el foco e incorporan también el periodo de reapertura escolar, encontrando efectos más limitados en la pérdida de aprendizaje, algo que sugiere que la reapertura podría haber paliado parte del impacto del confinamiento (ver por ejemplo, BrasilReino Unido o Dinamarca).

En un documento de trabajo reciente, presentamos las primeras estimaciones de pérdida de aprendizaje por la pandemia en España con datos de evaluaciones externas del Instituto Vasco de Evaluación e Investigación Educativa (ISEI-IVEI). Estimamos la pérdida de aprendizaje en marzo de 2021, un año después del cierre escolar, y después de seis meses de la reapertura de los centros educativos (que en España fue una de las más exitosas). También disponemos de información acerca del empeoramiento del bienestar socioemocional del alumnado durante la pandemia, lo que nos permite entender hasta que punto ambos fenómenos se solapan. Hasta la fecha, ninguna investigación había podido considerar ambos efectos de forma conjunta.

Nuestro ejercicio empírico sigue una estrategia de Diferencias en Diferencias y se basa en medir las competencias de un mismo alumno antes (4º de Primaria, en 2017) y después de la pandemia (2º de ESO, en 2021), y comparar esa evolución con la que solía tener lugar para un alumno semejante (mismas características, mismo centro) entre ambos cursos antes de la pandemia (4º de primaria en 2015 y 2º de ESO en 2019). De esta forma, nuestras estimaciones ajustan por las diferencias en competencias que existen entre alumnos, y por las diferencias en competencias entre distintos cursos y centros educativos. En otras palabras, estimamos la pérdida de aprendizaje con modelos con efectos fijos de alumno y de curso por escuela.

Además de permitirnos observar el mismo alumno antes y después de la pandemia, los datos del ISEI-IVEI son especialmente interesantes para medir la pérdida de aprendizaje causada por la pandemia porque utilizan la metodología de Teoría de Respuesta al Item (TRI), porque cada ola dispone de ítems comunes (que permiten comparación entre años distintos) y porque son llevadas a cabo por evaluadores externos: esta combinación de factores no se da en ninguna otra CCAA. Por otra parte, una limitación de nuestro estudio es que la participación de las escuelas en las evaluaciones en 2011 fue voluntaria: sin embargo, a partir de los datos de resultados de aprendizaje de competencias pre-pandemia, observamos que el nivel medio de competencias en 4º de Primaria de los participantes en marzo de 2021 es muy parecido al de la cohorte de control (con participación universal, pre-pandemia). En otras palabras, los alumnos que participaron en las evaluaciones en 2021 tenían un nivel medio de competencias pre-pandemia muy parecido al de otros años. En cualquier caso, nuestras estimaciones ajustan estadísticamente por diferencias entre escuelas mediante efectos fijos de escuela-curso, y presentamos otras comprobaciones que sugieren que la participación voluntaria no sesga nuestras estimaciones.

Las estimaciones muestran una pérdida de aprendizaje estadísticamente significativa, especialmente pronunciada en matemáticas (alrededor de 0.075 desviaciones estándar), también significativa en euskera (0.05 desviaciones estándar) e inexistente en castellano. La pérdida media de las tres competencias es de 0.045 desviaciones estándar de aprendizaje, un efecto que aun siendo cuantitativamente importante, es menor que los observados en otros países. Sin saberlo a ciencia cierta, contemplamos dos hipótesis que pueden explicar este resultado. La primera es que el cierre de escuelas en España fue relativamente corto y la reapertura, eficiente. La segunda es que capturamos la pérdida de aprendizaje más tarde en el tiempo en que se produce: por ejemplo, la literatura que estudia la pérdida de aprendizaje durante las vacaciones de verano ha documentado recientemente cómo el momento en que se mide esta pérdida puede afectar los resultados significativamente.

Además del efecto medio, estudiamos si la pérdida de aprendizaje ha sido muy distinta entre alumnos y centros. En general, encontramos que la pérdida de aprendizaje es más heterogénea en función de las características de los centros que de características individuales del alumnado. En concreto, encontramos que la escuela pública es la red que ha sufrido especialmente los efectos de la pandemia. También observamos cómo se amplía la brecha entre escuelas que suelen tener niveles altos y bajos de competencias previos a la pandemia (incluyendo diferencias entre las escuelas concertadas). Sin embargo, dentro de cada escuela, se produce una convergencia o regresión a la media entre los alumnos con mejores y peores notas pre-pandemia, quizás auspiciada por las medidas de compresión curricular durante la pandemia. En general, no observamos diferencias por nivel socioeconómico del alumno ni de la escuela: y si estas se dan, se diluyen por completo cuando incorporamos las variables de escuela. Nuestros datos nos permiten estimar quién se ve más afectado por la pandemia, pero entender las causas de esa heterogeneidad es más complicado. Tres hipótesis para explicar las diferencias de resultados entre centros de distinta titularidad (en línea con resultados de otros estudios) podrían ser la mayor autonomía, preparación para enseñanza online y dependencia de recursos de las familias en la escuela concertada.

Figura: Pérdida de aprendizaje por características del centro y del alumno, media matemáticas-euskera-castellano (en desviaciones estándar)

Finalmente, mostramos que la pandemia ha tenido, según las percepciones de los propios alumnos, un efecto negativo importante sobre su bienestar socioemocional. Este impacto es especialmente pronunciado entre el alumnado socialmente más desfavorecido, aquel con un menor nivel de aprendizaje previo, y los alumnos varones. Además, observamos que existe una correlación importante entre la pérdida de aprendizaje y el deterioro socioemocional de los alumnos. Este resultado es interesante porque sugiere que los alumnos con mayores pérdidas de aprendizaje son conscientes de ello, e indica que la respuesta a la pandemia debe pasar por políticas públicas con un enfoque integral, que combinen aprendizaje y aspectos socioemocionales.

Los resultados del estudio son relevantes por varios motivos. Este es el primer estudio que aborda la pérdida de aprendizaje en España; debería generalizarse esta iniciativa a otras CCAA, dada la importancia de la cuestión. Para ello es necesario seguir apostando por una agenda de evaluación educativa sostenida en el tiempo, nacional y autonómica con apoyo político y basado en el rigor científico. Segundo, el hecho de que el “factor escuela” sea el mediador de lo ocurrido durante la pandemia tiene serias implicaciones sobre la política educativa en general, e invita a investigar el papel de la gobernanza de los centros educativos, especialmente los públicos. Tercero, las diferencias en pérdida de aprendizaje por competencias son importantes, y señalan a las matemáticas, junto con el bienestar socioemocional de los alumnos, como las dos dimensiones a las que las políticas educativas deben prestar atención en el futuro.

martes, 29 de marzo de 2022

Zonas de bajas emisiones y congestión del tráfico: evidencia de Madrid Central

"El resultado más importante del estudio es el efecto de desplazamiento hacia áreas no restringidas, una consecuencia relevante y no deseada de la implementación"

Por Filippo Tassinari (Universitat de Barcelona & IEB). Nada es Gratis blog.  Premiado en el IV Premio Nada es Gratis a Job Market PapersLa congestión del tráfico y la contaminación representan dos de los costes urbanos más graves. Además de las consecuencias directas sobre la contaminación atmosférica (se estima que el tráfico rodado produce el 74,4% del total de las emisiones locales de Madrid), el tráfico es el responsable de accidentes y muertes (ver aquí y aquí), retrasos, estrés e ira al volante, además de pérdidas económicas. 

Recientemente, hemos observado un aumento de las políticas destinadas a dejar menos espacio para los coches en las ciudades, con dos ideas en mente: devolver el espacio de las calles a las personas y hacer que las áreas urbanas sean más habitables y agradables. Superilles, carriles bici, peatonalizaciones y urbanismo táctico son algunos ejemplos de estas políticas. Además de algunas soluciones innovadoras recientes, en las últimas décadas los gobiernos locales han adoptado políticas de moderación del tráfico (es decir, zonas de bajas emisiones y peajes por congestión) para hacer frente a los problemas urbanos relacionados con el tráfico y la contaminación. Las zonas de bajas emisiones (ZBE) están pensadas para reducir la contaminación al restringir el acceso a un área específica a los vehículos más contaminantes. A diferencia de los peajes de congestión, algunos conductores no se ven afectados por la medida, mientras que otros no podrán acceder a la zona restringida ni siquiera pagando un peaje. Se ha descubierto que las ZBE son eficaces para reducir la contaminación (ver aquí y aquí), mientras que su efecto sobre el tráfico y el uso del automóvil aún no ha sido evaluado por completo.

En mi job market paper, analizo el efecto de las zonas de bajas emisiones en el tráfico y el uso del automóvil mediante la evaluación de Madrid Central. Se trata de una zona de bajas emisiones de unos 5km2 implementada en el distrito centro de Madrid el 30 de noviembre de 2018. Restringe el acceso a los vehículos más contaminantes, mediante un sistema de reconocimiento de matrículas basado en cámaras activas las 24 horas del día. Además de su intención principal de combatir la contaminación, esta política también supuso una señal hacia una movilidad urbana más sostenible. Ha sido concebida en línea con una nueva idea de movilidad urbana que intenta eliminar los coches de la calle y promover el uso del transporte público, la movilidad compartida, la bicicleta y las rutas a pie. En concreto, me interesa comprobar si Madrid Central fue eficaz en la reducción del tráfico dentro de la zona restringida y si éste se desplazó a otras zonas no restringidas. Para ello, utilizo datos abiertos granulares y geolocalizados relacionados con el tráfico, extraídos de unos 4.000 sensores bajo tierra dentro de la ciudad de Madrid. Para cada punto de medición observo la intensidad, ocupación y carga de tráfico con una frecuencia de 15 minutos, lo que significa que puedo trabajar con más de 280 millones de observaciones para cada variable.

Otro articulo, utilizando observaciones de tráfico anual a nivel de la ciudad para un panel de ciudades europeas, no encuentra ningún efecto de las ZBE en la congestión. Para extender este resultado me baso en el análisis del impacto de la política en un análisis granular dentro de la ciudad. De hecho, un resultado medio para toda la ciudad podría ocultar redistribuciones del espacio entre distintas áreas. Evaluar de manera causal el efecto del interés es una tarea difícil debido a las respuestas de comportamiento por parte de los conductores (es decir, algunos podrían conducir fuera de los límites para evitar así el área restringida). De hecho, estudios anteriores sugieren que los conductores cambian a carreteras/horas sin peaje debido a los cambios en la red de carreteras (ver aquí y aquí), así como a vehículos no prohibidos (ver aquí). La principal estrategia que utilizo para identificar el efecto explota la exogeneidad del tiempo de implementación a la dinámica del tráfico, y compara la situación antes y después la implementación de la política. Específicamente, llevo a cabo un modelo de panel de efectos fijos basado en el tiempo, en el que, gracias a muchos efectos fijos espaciales, temporales y estacionales, junto a controles y tendencias de tiempo flexibles y específicos del área, puedo aislar el efecto del interés de otros factores de confusión.

Mis resultados sugieren que la implementación de Madrid Central condujo a un aumento general del tráfico (+4%) para toda la ciudad de Madrid. Sin embargo, este resultado medio esconde importantes patrones espaciales. De hecho, la implantación sí redujo el tráfico en la zona restringida: -8,1% en el número de vehículos por sensor/hora. Sin embargo, este alivio de tráfico para el distrito central está más que compensado por un aumento del tránsito en las otras áreas, lo que interpreto como un efecto de desplazamiento. En concreto, a través de un análisis heterogéneo de series de tiempo específicas del sensor, encuentro que las calles en los distritos del sudoeste son las que experimentan el mayor aumento de tráfico (puntos rojos en la Figura 1). Además, observo las variaciones en los modos de desplazamiento, y encuentro que el cambio al transporte público para los desplazamientos dirigidos a la zona restringida y el desvío de los viajes a destinos fuera de Madrid Central, son algunos de los mecanismos potenciales que explican esos resultados.

Figura 1 - Resultados de regresión a nivel de sensor para registrar la intensidad del tráfico

Además, mis resultados muestran que la reducción en el tránsito por el área restringida varía con el tiempo (Figura 2). El gráfico muestra una reducción estadísticamente no significativa del 6 % en diciembre de 2018 (en comparación a el mismo mes el año anterior). Después, los coeficientes son negativos y de magnitud alta (-23 % en enero de 2019) y disminuyen lentamente mes a mes hasta julio, cuando los coeficientes se vuelven nulos. Hay diferentes elementos que podrían explicar esos resultados. En el primer mes (hasta el 1 de enero de 2019) las multas solo eran proporcionadas por la policía que detenía a vehículos al azar en el área restringida. La fuerte reducción del tráfico en enero podría explicarse por la instalación física de cámaras. La posibilidad de que la gente comprara vehículos sin restricciones podría justificar la reducción gradual de los coeficientes durante meses. De hecho, de manera consistente con las pruebas anteriores (ver aquí y aquí), encuentro que la política indujo una renovación de la flota de vehículos hacia coches más limpios y sin restricciones. Junto a la renovación del parque automovilístico, otro motivo que podría explicar la desaparición del efecto a partir de julio de 2019 es la elección de José Luis Martínez-Almeida como alcalde de Madrid (15/06/2019). Una vez elegido, anunció públicamente la suspensión de multas a partir del 1 de julio de 2019 y parece que la gente le creyó.

Figura 2 - Efecto por meses dentro del área restringida. Variable: número de vehículos pasando por un sensor por hora.

En general, mis hallazgos sugieren que Madrid Central logró reducir el número de vehículos en el centro de la ciudad. También ha sido un incentivo para renovar la flota de vehículos hacia vehículos más limpios, por lo que probablemente la política haya tenido éxito en su empeño por reducir la contaminación. Sin embargo, el resultado más importante del estudio es el efecto de desplazamiento hacia áreas no restringidas, una consecuencia relevante y no deseada de la implementación. Este elemento debe tenerse en cuenta al diseñar dichos esquemas, para que toda la ciudad se beneficie de la medida, y no solo el área restringida en sí. En el caso específico de Madrid, es probable que el efecto colateral negativo del espacio se deba al tamaño del área restringida. Madrid Central ocupa menos del 1% de la superficie total de Madrid, por lo que a la gente no le cuesta mucho tiempo desviar sus desplazamientos hacia rutas no restringidas. Si este es el caso, también es menor el incentivo para que cambien su modo de transporte o compren automóviles menos contaminantes, a menos que sus viajes no se dirijan a la zona restringida. Se necesita más investigación para comprobar si las ZBE más amplias provocan un menor desplazamiento del tráfico (o ninguno). Un caso de estudio interesante para hacer una comparación es la ciudad de Barcelona, donde el gobierno local implementó recientemente una zona de bajas emisiones extendida a todo el término municipal (95 km2). Esto agregará más evidencia acerca de si las ZBE pueden diseñarse para evitar impactos regresivos en el bienestar.

viernes, 25 de marzo de 2022

El momento «venirse arriba» en grupo: pautas para su gestión correcta

Jesús Martínez.- Trabajo y Aprendizaje colaborativo blog. En estas dos últimas semanas, cuando la presencialidad se va recuperando, he tenido la oportunidad de participar en diferentes grupos de trabajo. En dos de ellos (algo sorprendente) he encontrado repetida la misma expresión: '¡cuidado con venirse arriba¡ -  Esta coincidencia me ha hecho pensar.

Los dos grupos eran diferentes, pero hubo entre ellos, en un momento determinado, una conexión que los unía.  Después de una secuencia de interacción continuada se generaba  (llamémoslo así) euforia grupal. 

Ante esto, l@s dos dinamizador@s expert@s se vieron en la obligación de rebajar expectativas e interrumpir la magia.

A mi juicio, en una situación se acertó; pero, en la otra, no.

Y, en los dos casos, las dos personas que conducían los grupos eran experimentadas. Con lo cual, quizás, la disfunción no sea tanto por la calidad de la conducción si no por una inadecuada contextualización del efecto venirse arriba.

 Creo, y es la tesis de este post, que este efecto tiene ventajas inexploradas que permitirían mayor eficiencia en los momentos en los que los grupos se reúnen para crear.

Leía hace una semana, en uno de sus magníficos posts de Julen Iturbe, el reconocimiento del efecto calidad de la interacción presencial, ahora recobrada. Pese a las numerosas ventajas que nos ha comportado el uso intensivo de las plataformas online, el espacio premium que supone reunirnos presencialmente, es un ingrediente ganador. Por ello, no podemos dilapidarlo.  

Así lo recogía Julen:

El otro día, en una reunión con el decano de la facultad, él me comentaba que, sobre todo durante el confinamiento, había echado de menos las «casualidades» positivas que se derivan de los encuentros fortuitos por pasillos, en la cafetería o en el parking.  Esos espacios informales son fuente de estimulación. Ahí emergen conexiones que disparan posibilidades. En ese sentido, son imposibles de prever, pero sabemos que existen y que, a veces, son poderosas.

Y, volviendo a los grupos que mencionaba al principio, las preguntas que me planteé, eran de  este tipo:

    - ¿Está justificada interrumpir y descafeinar un momentum creativo?

    - ¿Es acaso posible (o deseable) poner puertas a la intensidad creativa generada por la interacción?

    - ¿Hemos de dejar solo para los espacios reglados y acotados (espacios  de innovación), la euforia creativa?

    - ¿Podemos aislar (deconstruir) los componentes del efecto venirse arriba y dosificarlos (replicarlos) a voluntad?

    - ¿Puede extenderse (gestionarse) el efecto venirse arriba a todos los grupos que se juntan para hacer cosas?

    Con lo cual, para responderlas, puede ser interesante, situar al momento venirse arriba, en una categoría mas noble. Lo intento.

    Pautas para gestionar el momento venirse arriba

    • Todo ámbito grupal de creación o aportación es susceptible del momento venirse arriba.

    Estoy convencido que uno de los ingredientes principales que han hecho sostenible tanto las comunidades de práctica, como los diferentes grupos de trabajo que han proliferado en los últimos años, bajo el paraguas de la gestión del conocimiento, es el   elemento adictivo de la interacción creativa.

    Hemos observado (y preguntado) en diversas ocasiones qué es aquello que hace a una persona asociarse a una CoP (o a un grupo de trabajo), y muchas de las respuestas tienen que ver con la felicidad /bienestar que proporciona un espacio de estas características.

     Con lo cual, puede ser reduccionista vincular solo a momentos muy acotados esta energizante atmósfera de creación intensa.

    • Mejor si las personas convocadas tienen conocimientos parejos.

    También hemos observado que esos momentos euforizantes se producen con mayor facilidad cuando hay conocimientos diversos, diferentes, pero parejos. No hay gran desnivel en las diferentes aportaciones. Son expertos (buenos conocedores) de la materia que tratan.

    • Contexto favorecedor.

    Es, como no, uno de los elementos imprescindibles En ámbitos en los que la gestión de personas está muy tensionada la magia no aparece.

    A parte de la conducción experta del grupo, se ha de dar en un contexto organizativo favorecedor del crecimiento de las personas. (Por cierto, próximamente Manuel Muntada reflexionará sobre  El rol directo

    Los caminos del deseo o senda deseada (conocidos también como desire lines o desire paths por su designación en inglés) son caminos que suelen aparecer sobre el césped creados por la erosión causada por pasos humanos o de animales. Estos caminos usualmente representan el camino más corto o de más fácil acceso entre un origen y un destino determinados. El ancho de uno de estos caminos representa la cantidad de demanda del mismo.

    Estos caminos aparecen normalmente también como atajos en lugares donde los caminos construidos tienen una ruta menos práctica. Suelen aparecer muy frecuentemente en parques.

    Muchas calles de las ciudades antiguas empezaron de esta forma y evolucionaron con las décadas y el paso continuo en las calles modernas de hoy día.

    No había pensado en ellos como inteligencia colectiva.  Creo que la gestión del momento venirse arriba, que implica favorecer su aparición, está  muy relacionado con el fomento de la inteligencia colectiva en la organización.


miércoles, 23 de marzo de 2022

¿Pueden las organizaciones públicas trabajar en red?

 "La implantación del trabajo colaborativo no es un proceso automatizado ni despersonalizado. Muy por el contrario. La calidad de las relaciones personales es clave para una buena “puesta en escena”.

Por Marcelo Lasagna esPúblico blog.-  El trabajo colaborativo – o en red- se está convirtiendo en un objetivo cada vez más apreciado para mejorar el rendimiento de las organizaciones públicas. Y, como sea, se busca, se incentiva y se recurre a muchas pócimas, metodologías y consultorías. Me ha tocado ver, escuchar y debatir cómo se va instalando la práctica del trabajo colaborativo en diversas administraciones.

Generalmente, según mi experiencia, no es mucho lo que se avanza en cambiar las inercias no colaborativas que duermen en la historia de las organizaciones públicas. Pareciera que a quienes se les invita a colaborar, lo hacen más por facilitar el sueño de una jefatura que por propia motivación. Con ello, y muy dispuestos, se someten a sesudas charlas sobre las ventajas del trabajo en equipo, o bien a prácticas deportivas que representan, en un contexto muy diferente, el ideal de la colaboración. Pero las cosas siguen más o menos igual. La verticalidad persiste sin tregua. A lo más se acaba consiguiendo un bonito sueño de una noche de verano.

Para muchas las organizaciones públicas el trabajo en red se ha convertido en el santo grial. Hay mucho activismo tras este objetivo. “Mientras mejores equipos tengamos, mejor nos irá,” pareciera leerse tras cada una de estas iniciativas. Se invoca como la solución a los problemas de gestión. Sin que se depare que a veces -y no pocas- con ello vayamos dando paso a una nueva enfermedad organizacional: la teamdinitis. La verdad es que este objetivo no es malo en sí, sino cómo se llega a él. Tal como nos recuerda Punset hablando de la felicidad, el viaje es más importante que alcanzar el objetivo. Lo que, por cierto, podemos tomar prestado para aplicarlo a las organizaciones que quieren re-inventarse a través del trabajo en red o colaborativo.

Qué cuestiones, desde mi punto de vista, son clave en el momento que una organización pública se plantea introducir el trabajo colaborativo en forma exitosa y no morir en el intento. Aquí dejo algunas ideas que nacen desde mi experiencia profesional:

1.-  Aunque parezca obvio, la realidad demuestra que no lo es tanto: hemos de preguntarnos, ¿para qué queremos fomentar el trabajo colaborativo? ¿Qué propósito tenemos?, ¿Qué queremos conseguir con él, que hoy no tenemos? Desde la perspectiva que me interesa exponer aquí, lo ideal sería que la necesidad del trabajo colaborativo estuviera vinculada a una estrategia de gestión de la innovación y del conocimiento en la organización. Esto es, un modelo estratégico para optimizar el uso conocimiento y dar excelencia a la organización, o para mejorar la innovación. La colaboración se trasforma, entonces, en un componente que facilita el flujo, difusión y explotación del conocimiento, habilita la creatividad e impulsa la innovación.

2.- ¿En qué parte de la organización queremos incorporar la práctica colaborativa? Dónde queremos introducirla. Ello nos lleva a una exigencia. Tenemos que saber cuál es el conocimiento que tiene la organización.  Este es el “valor” que queremos movilizar a través de la colaboración. La identificación del conocimiento que queremos movilizar nos permite explorar y conocer qué habilidades y requerimientos se plantea a las personas que deberán hacerlo fluir en su ámbito de trabajo.

 3.-   Debemos conocer qué tipo de estructura tiene la organización y, en particular, allí donde queremos introducir el trabajo colaborativo. La estructura organizacional es un sistema de incentivos y desincentivos para instalar patrones de acción o de trabajo. Un diseño organizacional no es aséptico. Hay los que fomentan un tipo de prácticas, por ejemplo, la creatividad, la perspectiva de usuario, etc. Y los hay, muchos, que desincentivan el trabajo en red. En consecuencia, el trabajo colaborativo debe ir acompañado de un marco organizacional que lo estimule y, muy especialmente, que lo vaya constantemente rehaciendo, como un bucle dinámico y recursivo.

4.- ¿Quiénes son las personas que necesitan colaborar?, o que la organización lo requiere. Un buen diagnóstico de las prácticas de trabajo preexistentes permite identificar dónde están los atractores u obstáculos para generar el cambio de patrón de relación. Normalmente no se tiene en consideración ese rasgo en el grupo objetivo, lo que dificulta, en caso de haber resistencias, la instalación de la práctica. Por tanto, una buena radiografía del grupo en cuestión es necesaria para introducir el trabajo colaborativo. Saber cómo trabajan, qué actividades desarrollan entre ellos, si las hay, de qué manera hacen fluir el conocimiento, qué prácticas informales existen, etc.

5.- No basta con todo lo anterior. No es suficiente, hemos de diseñar la forma cómo vamos a construir el equipo de trabajo colaborativo. Desmontar unas prácticas e instalar otras requiere de un plan de trabajo que aborde las dimensiones de hábitos, creencias y valores de las personas involucradas. El cambio no obedece instrucciones desde arriba, requiere empoderamiento y auto-organización desde abajo. Se requerirá, por tanto, de un plan de acompañamiento que debe tener en cuenta los rasgos referidos en el punto anterior como objetivo a mitigar. No hay, por otro lado, un plan predeterminado, sino que hay que construirlo. Este tipo de acompañamiento es muy idiosincrático, contextual y personal, por lo que no admite aplicar en forma mimética planes que han funcionado en otros contextos u organizaciones, aunque si, por cierto, aprender de ello.

6.-  El trabajo en equipo requiere una motivación que lo impulse. Sin pasión no hay acción.  Esto significa que la gente debe experimentarlo e interiorizarlo, esto es, pasarlo por el cuerpo. La motivación no solo debe basarse en estímulos intrínsecos:  aquel valor que cada uno da a la nueva práctica, en tanto nos entrega un aporte a lo que hacemos. Ciertamente que es fundamental este tipo de estímulo, pues es el más duradero. Sin embargo, desde la observación que he realizado en las organizaciones, la incorporación del trabajo colaborativo requiere de un incentivo externo adicional. La organización debe “premiarlo”, o bien reconocerlo, de manera que quienes lo practican se sientan incentivados a hacerlo. En no pocos casos, las personas creen que colaborar significa trabajo adicional, que serán controlados por los compañeros y que se expondrán más. Y por tanto se hacen más vulnerables. Aquello que antes hacían solos en forma más rápida, ahora tendrán que compartirlo y el proceso será -presumiblemente- mas lento. No es lejana a la realidad esta apreciación. Pero tiene un matiz: es una situación momentánea y se revierte si tenemos un buen sistema de incentivos.

 7.-  Peter Drucker decía que lo que no se puede medir no se puede gestionar. Tener evidencia de qué significa para la organización el trabajo colaborativo en términos de resultados es un asunto que debemos abordar. El trabajo colaborativo se tiene que medir. Tenemos que transparentar los impactos y resultados que con él queremos alcanzar. Ello implica que hay que definir y formular unos indicadores que hagan posible la medición. Me refiero fundamentalmente a conocer la actividad de las redes de trabajo colaborativo, los resultados alcanzados, el impacto de este en la organización y a la calidad de los anteriores.

 8.- La implantación del trabajo colaborativo no es un proceso automatizado ni despersonalizado. Muy por el contrario. La calidad de las relaciones personales es clave para una buena “puesta en escena”. Por tanto, para hacer fluir las dinámicas personales, establecer confianzas y reciprocidades, es importante que “descubramos” los liderazgos naturales que hay entre las personas involucradas. Identificar los/as líderes nos permite tener aliados en los grupos impactados y con ello hacer que el cambio sea menos ajeno a las personas. Quien lidera además es quien debe ir recordando en forma permanente la visión que ha animado la introducción del trabajo colaborativo. El cambio no se promueve para amenazar a nadie, sino para hacer las cosas mejor. Los líderes deben retroalimentar sobre el estado del grupo para ir haciendo los ajustes necesarios al proceso, ellos deberán leer más allá de las palabras y saber/intuir en qué está la gente. Introducir el trabajo colaborativo es un proceso de aprendizaje adaptativo que requiere de flujos de información dinámicos y de ajustes constantes al proceso mismo.

 9.-  Los procesos de cambio toman su tiempo. Normalmente los costos aparecen tempranamente, mientras que los éxitos (o resultados esperados) lo hacen en el mediano o largo plazo. Es importante, en consecuencia, planificar metas a corto plazo para producir éxitos tempranos. El trabajo colaborativo demanda un esfuerzo a las personas: dejar las rutinas establecidas por unas nuevas, por ello es importante mostrarles que lo que están haciendo está generando resultados. Todo proceso adaptativo –como es el trabajo colaborativo en entornos donde no existía- requiere que identifiquemos metas alcanzables y “mostrables” en el corto plazo.

 10.-  Este tipo de proceso debe generar aprendizajes. La forma de hacerlo es sistematizar la práctica. No puede dejarse al albur de la improvisación, aunque de ella pueda haber también mucho. Con todo, debe articularse un proceso que vaya levantando, sistematizando y concluyendo lo realizado. En otras palabras, debemos gestionar el conocimiento de la instalación de las prácticas de trabajo colaborativo. Este es un conocimiento imprescindible para lo que viene. Las organizaciones que aprenden de sí mismas parten en peldaños más altos de la evolución organizacional en entornos complejos.

Estas ideas no pretenden formar un corpus dogmático, son simplemente fruto de la experiencia que me ha tocado vivenciar como consultor organizacional. Seguramente hay más y mejores ideas que compartir. Una interacción en torno a ellas podría resultar en un nuevo documento, más completo, que nos ayude a enfrentar este gran desafío que tienen las organizaciones públicas cuando quieren establecer el trabajo colaborativo como remedio a sus problemas de gestión y resultados. Quizás así les ayudemos a superar eventuales teamdinitis.

lunes, 21 de marzo de 2022

«Muerte civil» para los emisores de facturas falsas

 "En la actualidad no existen instrumentos legales para luchar y poder evitar estas conductas fraudulentas, por lo que proponemos como medida efectiva la “muerte civil” del administrador de la sociedad"

Por María Teresa Benito Sánchez*. No solo impuestos blog. La Asociación de Inspectores de Hacienda del Estado acaba de hacer público, hace apenas unos días, una batería de propuestas para reducir el fraude fiscal en España en un documento denominado Propuestas contra el fraude fiscal y de reforma de las Administraciones Públicas, cuyo primer adelanto tuvo lugar en nuestro último Congreso, celebrado el pasado noviembre en Vigo. Entre las 124 medidas planteadas, me gustaría centrarme en una de ellas, en la llamada muerte civil para grandes defraudadores fiscales.

Es ésta una propuesta novedosa, de gran calado y de enorme trascendencia que, de llevarse a cabo- tal como los inspectores de Hacienda proponemos – evitaría que los defraudadores fiscales puedan acceder incluso a subvenciones o a la contratación pública. Esta medida debería aplicarse a los casos más graves de contribuyentes, de creación de sociedades pantalla, testaferros o condenados por infracciones a partir de una determinada cantidad que debería ser marcada por la ley.

Se trataría de una medida que no solo es defendida y compartida por los inspectores de Hacienda, sino que otros colectivos, como buena parte de los asesores fiscales, se unen a la tesis de que con esta medida se podría luchar de forma más eficaz para erradicar el fraude de los emisores de facturas falsas.

Como inspectores de Hacienda, cuyo principal cometido es luchar contra el fraude fiscal, es frustrante y crea una enorme impotencia ver que carecemos de unas herramientas normativas eficaces y proporcionadas para luchar de forma adecuada y eficaz contra estas prácticas, mucho más frecuentes de lo que se podría imaginar. Es una obviedad que las que tenemos hasta el momento no surten ningún efecto.

¿Qué hace una persona física que decide dedicarse a emitir facturas falsas?

El primer paso es crear una sociedad, de la que la persona física es socio y administrador único, que emite facturas falsas para venderlas a todos aquellos que estén interesados a un módico precio. En el ámbito mercantil, estas sociedades son denominadas factureras y llegan a ingresar importantes cantidades de dinero con la venta de estas facturas falsas. Algunas de estas, que incluso se anuncian abiertamente por internet, cobran hasta el 10 % del importe total de la factura.

En este tipo de prácticas en la emisión de facturas falsas es muy importante – y la práctica es la habitual – que el administrador esté en una situación de insolvencia total; es decir, sin bienes a su nombre ni dinero en sus cuentas bancarias, porque sabe que una de las actuaciones típicas de la Administración es declararle como responsable de las posibles sanciones que se le impongan a la sociedad emisora de las facturas. La empresa no realiza ninguna actividad real, el domicilio suele ser falso y en las cuentas corrientes, si entra dinero, es retirado en efectivo inmediatamente por el administrador. Cada dos años, la persona física deja inactiva las empresas anteriores y va creando otras, con las mismas características, para seguir haciendo lo mismo con su cartera de clientes.

Estas empresas emisoras de facturas falsas, por supuesto, no ingresan un euro en las arcas públicas, pero los receptores de las facturas se deducen su importe como gasto en el Impuesto de Sociedades, ahorrándose el 25 %, y reflejando la cuota de IVA, al 21 % como soportado en las declaraciones del Impuesto. Así, por ejemplo, si alguien compra facturas por un millón de euros, deja de pagar a Hacienda 460.000 euros en los dos impuestos. El resultado, como se puede ver, es catastrófico para la Hacienda Pública, porque el emisor de las facturas no ingresa nada y el receptor ingresa menos de lo que debería. A su vez, el emisor percibe la correspondiente comisión.

En el momento actual, la Inspección de Hacienda no tiene instrumentos legales para erradicar esta conducta. ¿Por qué? Porque cuando se cita a la empresa para el inicio del procedimiento inspector, no comparece nadie, ni el administrador, ni ningún representante, porque obviamente saben para qué se les llama. En este sentido, hemos propuesto muchas veces y desde hace muchos años que debería existir un procedimiento especial para estos fraudes organizados.

Las actuaciones inspectoras terminan demostrando que la entidad se dedica a emitir facturas falsas, porque, en la mayoría de los casos, carece de los medios humanos y materiales necesarios para poder hacer las operaciones que figuran en las facturas falsas emitidas.

Hasta el momento, la única medida legal que puede aplicar la Inspección, aún sabiendo que no es eficaz, es el régimen sancionador que impone la sanción prevista en el artículo 201 de la Ley General Tributaria, que regula la infracción tributaria por incumplir obligaciones de facturación o documentación. La infracción se califica como muy grave cuando el incumplimiento consiste en la expedición de facturas o documentos sustitutivos con datos falsos o falseados, y la sanción consistirá en multa pecuniaria proporcional del 75 % del importe del conjunto de las operaciones que hayan originado la infracción.

El resultado final de todo este procedimiento es la imposición de unas elevadas sanciones, sabiendo que no se van a cobrar, porque, como hemos mencionado anteriormente, el emisor de las facturas falsas ya tiene preparada la insolvencia.

Otra medida a adoptar en la lucha contra estas prácticas fraudulentas es la revocación del NIF, pero a la empresa emisora de las facturas falsas esta medida le resulta indiferente, porque su administrador seguirá creando otras empresas para continuar haciendo lo mismo.

En la actualidad no existen instrumentos legales para luchar y poder evitar estas conductas fraudulentas, por lo que los Inspectores de Hacienda del Estado proponemos como medida efectiva la “muerte civil” del administrador de la sociedad. Ello supondría no poder actuar en el tráfico mercantil y tener muchas limitaciones en su vida civil, como no poder ser titular de cuentas bancarias, o no tener acceso al registro de la propiedad.

La emisión de facturas falsas es un daño que aquellos que la practican infringen a toda la sociedad, fingiendo operaciones que no han provocado intercambio de bienes o de productos que realmente se han producido. El Tribunal Constitucional ha reiterado en multitud de ocasiones en distintas sentencias que la lucha contra el fraude fiscal es “un objetivo y un mandato que la Constitución impone a todos los poderes públicos” ya que, de todos es sabido que lo que unos no paguen lo tendrán que pagar otros con más espíritu cívico o con menos posibilidades de defraudar.

*María Teresa Benito Sánchez, Vicepresidenta de la Asociación de Inspectores de Hacienda del Estado

sábado, 19 de marzo de 2022

La ausencia de Administraciones Metropolitanas en España

"Las áreas metropolitanas van a ser los motores de crecimiento e innovación de los países y su misión va a ser tanto competir a nivel global como irradiar su dinamismo y competitividad a todo el territorio nacional"

Por Carles Ramió. esPúblico.es blog.- En el mundo globalizado es una evidencia que los actores emergentes que competirán globalmente a nivel económico, por el conocimiento e innovación y por el bienestar son las áreas metropolitanas. Hay cierta unanimidad entre los especialistas que los Estados-nación y las regiones van a perder protagonismo a favor de asociaciones estatales de carácter regional (tipo la Unión Europea) y de las grandes áreas metropolitanas. Las áreas metropolitanas van a ser los motores de crecimiento e innovación de los países y su misión va a ser tanto competir a nivel global como irradiar su dinamismo y competitividad a todo el territorio nacional.

Un país, por tanto, debe tener una gran área metropolitana para competir a nivel global. Los denominados modelos unicéntricos (París, Londres, etc.). En cambio, otros países operan con modelos policéntricos (Alemania, Italia, etc.). También un país necesita áreas metropolitanas intermedias bien distribuidas por el territorio. Finalmente, se requieren pequeñas áreas metropolitanas que conecten las grandes e intermedias con la mayor parte del territorio nacional.

53 áreas metropolitanas

En España poseemos dos grandes áreas metropolitanas que ejercen de tractores globales del país: Madrid y Barcelona. Por población son por poco la tercera y cuarta área metropolitana de mayores dimensiones de Europa (por detrás de Londres y París). Por tanto, España responde a un modelo policéntrico. Luego existen un buen número de áreas metropolitanas intermedias: Valencia, Sevilla, Málaga, Bilbao, Oviedo-Gijón, Zaragoza, Alicante-Elche, Murcia, Bahía de Cádiz-Jerez, Vigo-Pontevedra, Palma de Mallorca, Las Palmas y Granada. No está mal poseer 13 áreas metropolitanas con más de medio millón de habitantes. Y le siguen cinco más que podrían incluirse en este grupo y que poseen alrededor de cuatrocientos mil habitantes o algo más: Santa Cruz de Tenerife-La Laguna, La Coruña, San Sebastián, Valladolid y Reus-Tarragona. Estas 18 áreas metropolitanas las podríamos considerar como intermedias. El resto serían pequeñas áreas metropolitanas que oscilan entre unos trescientos cincuenta mil y ciento cincuenta mil: hay 23 desde, por tamaño, Pamplona hasta Badajoz. Todas estas 53 áreas metropolitanas cubren la mayor parte del territorio español de manera relativamente equilibrada salvo el caso de Castilla-La Mancha que representa un extenso territorio subrepresentado (solo Albacete) y Extremadura (solo Badajoz).

Por tanto, la buena noticia es que España es un país bien equilibrado a nivel de áreas metropolitanas que poseen la función desde competir a nivel global y también para irradiar las externalidades positivas de este potencial dinamismo hasta el último rincón del país (la famosa España Vacía).

La mala noticia es que muy pocas de estas áreas metropolitanas poseen instituciones metropolitanas: Barcelona, Valencia (2), Vigo, Bahía de Cádiz-Jerez y los proyectos en desarrollo, pero todavía non natos de La Coruña y de Oviedo-Gijón. Esta ausencia de entidades metropolitanas es un enorme desatino ya que no hay manera de impulsar políticas públicas serias en materia de transportes (aunque es el ámbito más desarrollado), de vivienda, de medioambiente, etc. En este país tenemos un exceso de núcleos homogéneos en población y territorio que carecen de una visión transversal y holística y se intentan resolver los problemas comunes de manera fragmentada y localista.

Pero la peor noticia es que las escasas administraciones metropolitanas que tenemos no responden a la lógica de gestión metropolitana tal y como se entiende en las áreas metropolitanas más dinámicas del mundo. Nuestras administraciones metropolitanas de limitan a gestionar algunas escasas competencias de manera común pero no alcanzan el nivel de integración necesario para poder ejercer de motores globales (Madrid y Barcelona) y motores intermedios (el resto) a nivel económico, social y de competencia por el conocimiento e innovación. Algunas incluso no alcanzan ni a cubrir lo que es su área metropolitana real (caso de Barcelona). En España domina una lógica parroquial que impide el desarrollo de auténticas políticas metropolitanas.

Solo hay un caso que se salva y, además, por pura casualidad. Madrid sin saberlo posee su institución metropolitana (la Comunidad de Madrid) que más que una identidad y una lógica autonomista debería asumir una identidad y una dinámica propia de una institución metropolitana. En este sentido, la competencia entre Madrid y Barcelona sale beneficiada por casualidad Madrid y damnificada Barcelona por una falta de visión unitaria e integrada tanto a nivel local como global.

Considero que se trata de un tema crucial que deberíamos reflexionar como país tanto a nivel global como local. El Estado debería alentar la creación de áreas metropolitanas reales que operen con una lógica integral. Los estímulos podrían ser variados: financiación extraordinaria por proyectos y políticas, reconocimiento de las áreas metropolitanas como un nuevo nivel de Administración exento de las perversas rigideces asociadas a la tutela Estatal y autonómica sobre la Administración local. La vía de las Cartas Municipales que otorgan a una entidad local competencias extraordinarias (caso de los ayuntamientos de Madrid y Barcelona) debería extenderse a estas nuevas áreas metropolitanas en el caso de que sean serias y ambiciosas.

viernes, 18 de marzo de 2022

Ideas para la reforma del sistema de acceso a la función pública

Nos preocupa que en la reforma que prepara el Gobierno no se tenga en cuenta la estrecha vinculación entre el nivel de los servicios públicos y la calidad de la función pública

Por María Jesús Esteban, Federico Pastor y María Jesús Sáez. El Confidencial.  El Gobierno prepara desde hace meses una reforma en profundidad del sistema de acceso a los Cuerpos Superiores de la Administración del Estado. Se trata de la práctica totalidad de los funcionarios del grupo A1: inspectores de Hacienda, de Trabajo, técnicos comerciales y economistas del Estado, interventores y auditores del Estado y Seguridad Social, ingenieros del Estado, abogados del Estado... El objetivo, según explicó Miquel Iceta en su etapa como ministro de Política Territorial y Función Pública, es potenciar la valoración de las aptitudes y reducir el peso de la memorización.

Desde aquellas explicaciones, pocas noticias más hemos tenido sobre las intenciones del Gobierno. Es un sigilo que no acabamos de compartir, puesto que se trata de una cuestión esencial, y no solo para los que ya formamos parte de esos cuerpos o para los que aspiran a hacerlo, sino para el conjunto de la sociedad española.

Los funcionarios públicos estamos acostumbrados a no disfrutar de la simpatía del ciudadano medio. En el caso de los que pertenecemos, tras mucho esfuerzo, a los cuerpos superiores, esa carga es aún mayor. Somos, según algunos discursos, parte de un estamento social socialmente elitista y prácticamente estanco.

Tan arraigadas están esas visiones peyorativas de la función pública que resulta casi revolucionario explicar lo obvio: los funcionarios públicos estamos al servicio de la sociedad. Trabajamos para los ciudadanos. Y la labor de nuestros cuerpos es muy importante: un inspector de Hacienda combate el fraude; el de Trabajo impide abusos y vela por el cumplimiento de la legislación; un técnico comercial y economista del Estado ayuda a las empresas a ampliar mercados y diseña políticas y reformas para impulsar el desarrollo económico y la creación de empleo; un diplomático defiende los intereses de España —y de los españoles— en el exterior; un abogado del Estado garantiza la seguridad jurídica y defiende los derechos de la Administración Pública, que representa al conjunto de la sociedad; los cuerpos técnicos, de letrados e interventores de la Seguridad Social gestionan y controlan el futuro de nuestras pensiones; un interventor vela para que la Administración se ajuste al ordenamiento jurídico y a los principios de la buena gestión financiera… Imaginen un país en el que nada de esto funcionara. Tendrían una descripción certera de lo que es un Estado fallido.

En definitiva, los funcionarios A1 somos los garantes de que la Administración Pública funcione, en sus aspectos más complejos, con los estándares de un país moderno, jurídicamente seguro y confiable. Por eso, los procesos de selección de estos cuerpos son tan importantes; por eso, nos preocupa que en la reforma que prepara el Gobierno no se tenga en cuenta la estrecha vinculación entre el nivel de los servicios públicos y la calidad de la función pública.

Existe un punto de partida que todos, con mayor o menor intensidad, compartimos: la necesidad de adaptar el sistema de oposición a una sociedad, a una administración, que está cambiando rápidamente. Son varios los fenómenos que apuntan a esa necesidad de mejoras, pero probablemente la digitalización de la sociedad, los cambios profundos que se están produciendo en la economía y la geopolítica y la garantía de acceso a la función pública con igualdad de oportunidades sean los más relevantes.

Para esta adaptación, el Gobierno parece confiar en un modelo mixto de oposición, que combine los conocimientos, adquiridos mediante la memorización, con pruebas que evalúen las aptitudes. Esa evaluación de las aptitudes supone abrir una puerta peligrosa, la de la subjetividad.

Respecto al actual sistema, que no se basa solo en la memorización, sino que también exige otras capacidades, tiene aspectos mejorables, que nadie niega. Pero no olvidemos que garantiza la imparcialidad y la especialización, y premia el mérito y el esfuerzo.

Pero si nos fijamos solo en la necesidad de modernizar el sistema de acceso a los altos cuerpos de la Administración, no estamos analizando la situación en su totalidad.

Como Estado, tenemos un problema de personal, y en los puestos más sensibles y especializados. Utilizando datos del propio Ministerio de Hacienda y Función Pública, la plantilla de la Administración tiene una media de edad de 52 años frente a los 42,5 años del sector privado. Más datos preocupantes: en menos de diez años se jubilará el 56% de la plantilla de empleados públicos, donde solo el 12% tiene menos de 40 años. Esta situación es especialmente crítica en departamentos de la Administración como la Seguridad Social, donde la media de edad es de 55 años y se jubilará a corto plazo el 10% de los efectivos.

Este problema no nace de la nada. Venimos de una década, 2010-2020, donde la situación macroeconómica, sobre todo en el primer lustro, llevó a los sucesivos gobiernos a reducir drásticamente la oferta de plazas en los cuerpos A1 de la Administración: en esos años se redujo el número de empleados públicos un 22%. Entendiendo los condicionantes económicos, desde muchos ámbitos se advirtió —advertimos— del problema que iba a surgir. Ha ido creciendo y creciendo, y ahora el Gobierno tiene prisa por resolverlo.

Estamos a tiempo, pero el remedio puede resultar mucho peor que la enfermedad: la pérdida de calidad en puestos clave de la Administración General del Estado (AGE) y, en consecuencia, un peor servicio público. Eso sucederá si, como se intuye, en las oposiciones se rebaja el nivel, se da más peso a la subjetividad y se introducen baremos poco rigurosos, como el fomento de la diversidad social y territorial. Es un objetivo loable, pero primar a opositores de la España vaciada, por poner un ejemplo, atentaría contra los principios superiores de igualdad, mérito y capacidad. Se debe fomentar la diversidad social y territorial con medidas que no menoscaben el grado de exigencia y búsqueda de la excelencia, como permisos remunerados para el estudio de las oposiciones, becas, y créditos blandos. Hablamos de una decisión vital que supone dedicación plena durante años. Necesitamos a los mejores, y los mejores pueden quedarse por el camino sin este tipo de medidas.

Es precisa una adaptación del sistema, sí, pero con más prudencia. Necesitamos, como país, que la AGE sea más atractiva, que capte talento y sea capaz de retenerlo. Para eso, necesitamos ‘vender’ nuestra labor, en las universidades: los nuestros no son solo puestos de prestigio, sino también un servicio a nuestro país, a nuestra democracia. Y necesitamos también reducir el riesgo de opositar, generando certidumbre sobre los puestos a cubrir en el medio plazo y favoreciendo el reconocimiento de los años de preparación, con el posible otorgamiento de algún tipo de certificación oficial que acredite haber superado pruebas durante la oposición. Así, la ausencia de éxito final no se traducirá en un espacio en blanco en el currículo.

Pero lo que no necesitamos son precipitaciones, tablas rasas que no tengan en cuenta las peculiaridades de los diferentes cuerpos, errores que paguemos durante años. Lo sucedido hace una década nos pasa la cuenta en la actualidad; si reducimos la calidad de nuestra administración pública, es decir, el nivel de especialización e independencia de sus funcionarios, los efectos permanecerán durante décadas. Y lo pagaremos entre todos.

*María Jesús Esteban, técnica superior de la Administración de la Seguridad Social; Federico Pastor, abogado del Estado, y María Jesús Sáez, interventora y auditora de la Administración de la Seguridad Social, miembros del Grupo de Trabajo de Fedeca sobre el Acceso a la Función Pública.

miércoles, 16 de marzo de 2022

Última jurisprudencia que impone luz y rigor a la promoción interna

"Las plazas sometidas a promoción interna deben formar parte de la Oferta de Empleo público, como presupuesto de validez de la convocatoria"

 Por JR. Chaves. delaJustica.com.- En tiempos en que el ruido burocrático procede de las estabilizaciones y consolidaciones, o de la incertidumbre de las plazas y condiciones que se ofertarán en acceso libre, se dictan dos importantísimos pronunciamientos judiciales del máximo nivel que afectan a la promoción interna, tal y como la habíamos conocido.

I.- En efecto, por un lado, tradicionalmente las plazas de promoción interna no se incluían en la Oferta de empleo público, pues, al fin y al cabo, ningún sentido tenía anunciar a terceros algo que no les afecta. Sin embargo, la reciente STS de 3 de marzo de 2022 (rec.7731/2019) establece doctrina casacional sobre la interpretación del art.79.1 EBEP y precisa que el contenido de la oferta de empleo público debe extenderse a las plazas de promoción interna.

"Esta conclusión viene a coincidir con una interpretación amplia del concepto de oferta de empleo público, como comprensiva de todas las plazas vacantes y dotadas presupuestariamente que vayan a ofertarse a la incorporación de nuevo personal, que entendemos conveniente para llegar a precisar el alcance del transcrito inciso inicial del artículo 70.1 del EBEP y que, ante todo, consideramos adecuada a los principios esenciales de buena regulación que consagra el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, particularmente el de transparencia. Este principio contribuye a garantizar la clara delimitación y concreción de los objetivos de la oferta de empleo y, además, posibilita que los potenciales destinatarios de la oferta tengan un conocimiento más exacto de las plazas que deban proveerse mediante la incorporación de personal de nuevo ingreso.

Aunque la promoción interna es una modalidad de carrera profesional y no un sistema para el acceso (nuevo ingreso) al empleo público y, por ello, pudiera efectuarse una primera y negativa aproximación a la respuesta que demos a la cuestión de interés casacional planteada, afirmando que el artículo 70.1 del EBEP no se estaría refiriendo directamente a la promoción interna cuando habla de necesidades de recursos humanos que deban proveerse mediante la «incorporación de personal de nuevo ingreso», la conclusión ha de ser otra de signo contrario.

En consecuencia, fija la siguiente doctrina, urbi et orbe : "respondemos a la cuestión de interés casacional objetivo afirmando que la expresión que el artículo 70.1 del Texto Refundido del Estatuto Básico del Empleado Público -EBEP- debe ser interpretada en el sentido de que la previsión de inclusión de plazas en la oferta de empleo público alcanza a las plazas que deban ser ofertadas a procesos selectivos de promoción interna.

Y en consecuencia, en el caso concreto, anula las bases de una convocatoria de promoción interna por considerar que vulnera el mandato de su previa inclusión en la Oferta de empleo. Para disipar las dudas de este impacto invalidante aclara que:  "El que las declaraciones de nulidad deban administrarse con moderación, no implica que no deban pronunciarse, cuando se da con claridad el supuesto legal que las determina, cual ocurre en el presente caso, en el que la convocatoria impugnada es contraria a un precepto legal inequívoco, lo que implica la infracción prevista en el Art. 48.1 de la L.P.A., (aplicable al caso por razón del tiempo, correlativo al Art. 63.1 de la Ley 30/92). Y en cuanto a las consideraciones acerca del elemento de indefensión, debe observarse que el supuesto legal en el que entra en juego, con arreglo a lo dispuesto en el Art. 48.2 L.P.A. (63.2 de la Ley 30/92), es el del defecto de forma, que no es aquí el caso, pues de lo que se trata es de la ausencia de un presupuesto legal necesario para la convocatoria"

II.- Por otro lado, las bases de las convocatorias de promoción interna admitían un abanico de relajación de las pruebas muy amplio, según el fruto de la negociación de las condiciones de superación, ofreciéndose un panorama de las promociones internas que iba desde supuestos de práctica identidad a las pruebas de acceso libre, a otras que se sustentaban solamente en méritos, pasando por las que aligeraban al turno de promoción interna de determinados ejercicios o de bloques de temas dentro de cada ejercicio.

Ello sin olvidar que normalmente la promoción interna se asentaba sobre el concurso-oposición con peso decisivo de la fase de concurso sobre una oposición a veces testimonial. Señalaré el dato estadísticamente curioso de que cuanto menor es el tamaño de la Administración menor es el rigor de las pruebas de promoción interna, siendo más rigurosa la administración del estado, menos las administraciones autonómicas y muchísimo menos en las administraciones locales, y no digamos en las institucionales.

 Pues bien, un toque de atención viene de la mano de la reciente Sentencia del Tribunal Constitucional, de 8 de febrero de 2022 (BOE 10 de marzo) que declara la nulidad de la ley autonómica madrileña al establecer un sistema de promoción interna basado exclusivamente en la posesión de titulación académica y prescindiendo de la superación de pruebas selectivas, pues resulta inexcusable establecer pruebas en la promoción interna. Así afirma tajantemente: "las bases en materia de función pública, que establecen un marco común de regulación aplicable a todos los funcionarios públicos del Estado, que puede ser desarrollado pero no desconocido por las comunidades autónomas, prohíben la integración automática de tales empleados públicos en los grupos de titulación superior, toda vez que exigen, para la promoción interna, no solo estar en posesión de la titulación requerida, sino también la superación de unas pruebas selectivas. Por tanto, una vía de promoción interna establecida por disposiciones legales autonómicas que prescindiera de alguno de estos dos elementos, titulación y proceso selectivo, implicaría el «desconocimiento de los principios de mérito y capacidad previstos para el acceso a la función pública”.

 Por tanto, tomemos buena nota. La administración y sus unidades de recursos humanos, y sindicatos del ámbito público, deben tener en cuenta: primero, que las plazas sometidas a promoción interna deben formar parte de la Oferta de Empleo público, como presupuesto de validez de la convocatoria; segundo, puede y debe suavizarse el procedimiento de promoción interna, pero sin excluir ni la titulación exigible ni la existencia de pruebas selectivas.

NOTA SOCIAL.- Estamos a las puertas de la celebración del XIV Seminario sobre Aspectos Jurídicos de la Gestión Universitaria a celebrar en Córdoba, los días 31 de marzo y 1 de abril, con un atractivo programa, y celebración tanto presencial como online. Una excelente ocasión, abierta a funcionarios y juristas de cualquier administración pública para asomarse a unos debates vivos con especial focalización en los procedimientos de consolidación y estabilización, y problemas de la temporalidad.

  Ahora estoy alejado del mundo universitario, pero me complace inmensamente haber sido cofundador de esta clásica y consolidada iniciativa, junto con mi colega de fatigas Antonio Arias Rodríguez, con la celebración allá por 1991 del primer seminario en Oviedo (se celebra cada dos años). Desde entonces el encuentro ha mejorado hacia cotas de excelencia y creo que tratándose de actividad presencial tras la pandemia, habrá mucho que hablar, debatir y aprender.

lunes, 14 de marzo de 2022

Derecho a la información de los concejales

 Por Francisco Sosa Wagner.  espúblico blog.- Derecho a la información de los concejales.  (Sentencia del TS 167/2022 de 10 de febrero de 2022. Ponente, Fonseca-Herrero Raimundo)

Una buena y contundente sentencia esta la del Tribunal Supremo que viene a desbaratar las que procedían del Juzgado y de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria. 

En el Ayuntamiento de C. un concejal solicita información acerca de facturas por obras y limpieza en el Pabellón Deportivo, asfaltado de un barrio, contrato de un técnico, así como el extracto de una cuenta bancaria.

El alcalde se opone a ofrecerla con el argumento de que el derecho fundamental al acceso a expedientes y documentos – artículos 23 CE, 77 de la Ley Básica de Régimen Local y  14 del Reglamento de Organización y Funcionamiento- está condicionado «a que se trate de asuntos a debatir por el Pleno municipal».

Interpuesto recurso por el desairado concejal contra la inactividad del Ayuntamiento a la hora de cumplir las peticiones de información, y en el marco del procedimiento para la protección de los derechos fundamentales, tanto el Juzgado inicialmente conocedor del mismo como la Sala en el recurso de apelación, respaldan a la autoridad municipal dando por bueno que, en efecto, el ejercicio de tal derecho se halla limitado a aquellos asuntos que han de ser considerados en una sesión plenaria.

En la sección cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo las cosas se suceden de manera bien distinta. Para empezar, el Ministerio público se opuso, en su escrito, a la línea argumental del juez y de los magistrados de Cantabria sosteniendo en consecuencia la procedencia de estimar el recurso cuyo interés casacional objetivo había sido admitido en el correspondiente Auto (20 de mayo de 2021).

Está en juego – razonan los magistrados del Alto Tribunal- un derecho fundamental reconocido y amparado por la Constitución: el de participación política contenido en su artículo 23. Referido al ejercicio del cargo de concejal, «está integrado por el derecho a obtener cuantos antecedentes, datos o informaciones obren en poder de los servicios de la Corporación y resulten precisos para el desarrollo de su función». Y hacerlo con eficacia para «satisfacer la confianza legítimamente otorgada por los ciudadanos».

Como el asunto no es nuevo, sino que ha sido ya resuelto en ocasiones anteriores, la Sala recuerda su propia jurisprudencia. Expresiva en tal sentido, entre otras muchas, es la  303/1989 de 19 de julio donde se sostiene que «el núcleo sustancial del derecho  … supone una facultad de acceder a la documentación e información existente, de forma que su actividad en el Ayuntamiento pueda desarrollarse con el debido conocimiento de causa, pero sin añadir ningún otro complemento que exceda del fin de poder estar plenamente informado de todo lo que conste en los diversos servicios municipales» (el subrayado es lógicamente mío).

Este es el busilis de la cuestión. El alcalde se “inventó” un requisito para el ejercicio del derecho a la información de un corporativo que carece de soporte legal. Un atrevimiento que, para desgracia del tal corporativo, fue respaldado – como estamos viendo- tanto por el Juzgado como por la Sala de Cantabria.

Para el Tribunal Supremo no existen dudas y por eso concluye que «a los efectos del derecho fundamental reconocido en el artículo 23 CE, el derecho de acceso a expedientes y documentos que materialmente reconocen los artículos 77 de la Ley Básica de Régimen Local y y 14 del ROF, no puede quedar condicionado a que se trate de asuntos a debatir por el Pleno municipal». Y menos aún «los que vayan a celebrarse en un determinado mes», invento sobre invento al que la sentencia apelada del Tribunal cántabro había otorgado su bendición.

Creo que el Tribunal Supremo establece la doctrina correcta. La función del concejal de la oposición está balizada por las dificultades que el grupo o grupos políticos en el poder van dispersando – a veces con malicia- con ocasión del tratamiento de los asuntos y la resolución de los expedientes.

No la compliquemos artificialmente y, si lo hacen alcaldes a quienes gusta “gobernar como un gerifalte”, como se dice en el Quijote, al menos que no encuentren el amparo de los Tribunales de justicia.