sábado, 31 de agosto de 2019

¿Debe regularse la vestimenta del funcionario?

"Las Administraciones pueden exigir a determinados empleados públicos el uso de un uniforme en su jornada laboral"

Por Antonio Arias. Fiscalizacion.es.- Esta semana estoy participando en el IV Congreso sobre régimen jurídico de la Hacienda Pública, en San José de Costa Rica, invitado por la Contraloría General de la República. Como continuación del anterior artículo (Lecciones que aprendí en Costa Rica“) planteo una reflexión sobre un aspecto nuclear del servicio público,  que en España encontramos delicado debatir.

Una de las cosas que me sorprendió en esta entrañable visita (digo por adelantado que gratamente) fue encontrar desarrollado con cierto detalle la obligación de los funcionarios de la Contraloría costarricense de Asistir a laborar con una adecuada presentación personal. Desde el año 2007 , se exige durante todos los días de la semana una presentación personal de acuerdo con una normativa que fue discutida internamente en distintos grupos de trabajo, funcionarios y gerentes así como con las distintas organizaciones sindicales.

Algunas directrices son claramente internacionales como “portar de forma visible el carné de identificación”. Otras, aunque lógicas son menos habituales, como el buen estado de todas las prendas de vestir (“limpias y planchadas”), la buena presentación en su apariencia personal (“incluyendo cabello, uñas y calzado”) por supuesto sin publicidad en la ropa ni sudaderas, ni prendas deportivas o similares, ni piercing ni calzado deportivo. El traje formal solo se requerirá en actividades oficiales, presentación de informes y audiencias. Para el personal masculino esto implica el uso de chaqueta y corbata.

La Contralora no ha tenido reparo en acometer el delicado tema de la ropa femenina en la oficina, sin eufemismos: “sin escotes pronunciados, espaldas descubiertas, transparencias, ni tirantes. Su confección debe de ser de corte formal. El largo mínimo debe ser a la rodilla”. Por supuesto, las bermudas no están permitidas.

En la vieja Europa tenemos bastantes reparos para regular este tema. Confiamos en que se resuelva con sentido común si no ha desaparecido tras el esfuerzo llevado a cabo durante las oposiciones. También es verdad que no es un tema que haya estado en discusión durante los últimos años. Merece , sin embargo, una reflexión.

Los límites
¿Se puede acudir al trabajo con el velo islámico? ¿Con burka o niqab? El prestigioso administrativista Leopoldo Tolivar nos recuerda que las Administraciones pueden exigir a determinados empleados públicos el uso de un uniforme en su jornada laboral.

No todos los sectores son iguales. En la vida judicial observamos desde hace siglos el cuidado de la vestimenta del personal juzgador y sus colaboradores, incluidos los representantes legales. Algunos auditores privados (los “Arturos”) se hicieron populares por su vestimenta muy formal. Por el contrario, nadie espera que un profesor universitario mantenga ese standard tan conservador y estamos habituados a ver a los académicos algo informales y pensamos que forma parte del escenario crítico que cultivan.

En definitiva ¿los servicios públicos deberían tener esa exigencia?

viernes, 30 de agosto de 2019

Estatuto ético para la implantación de la inteligencia artificial y la robótica en la administración pública

Por Carles Ramió. EsPúblico blog.- Vamos a atrevernos a proponer un posible modelo de protoestatuto de ética en el sector público para la implantación de la inteligencia artificial y la robótica en el sector público. La idea es presentar este modesto borrador para incentivar la discusión e ir refinando con el tiempo un futuro estatuto público sobre valores y ética en la aplicación de la inteligencia artificial y de la robótica:

1.- Los algoritmos públicos deben ser aprobados por una comisión multidiciplinar que valore si responden a la ética y los valores públicos (igualdad, equidad por razón de raza, religión, género, etc.).

2.- Los procesos y el tipo de información con los que se entrenan los dispositivos de inteligencia artificial deberían ser también aprobados por una comisión multidisciplinar que valoren si responden a la ética y a los valores públicos.

3.- Los algoritmos y los dispositivos robóticos tienen que superar una prueba de estrés de ética pública en una fase piloto y conseguir la acreditación de una agencia pública independiente (europea, supraestatal o estatal).

4.- Los algoritmos, sus procesos de entrenamiento y los dispositivos robóticos deben ser evaluados cada cierto período de tiempo por una agencia pública independiente.

5.- Los cuatro puntos anteriores no deben generar una suerte de neoburocracia sino que, deben seguir procedimientos sólidos pero sencillos y fluidos.

6.- Los diseños de los algoritmos y los procesos de entrenamiento en el sector público deben ser transparentes y no blindados con patentes. Ciudadanos y organizaciones no gubernamentales deben tener la capacidad de evaluar externamente ambos procesos.

7.- Los dispositivos robóticos públicos que interaccionen con personas deberían ser fácilmente reconocibles como robots. Es un derecho ciudadano reconocer con facilidad si interacción con un servidor público humano o artificial. Hay que cuidar, en especial, a las personas más vulnerables (ancianos, niños, personas con discapacidades, etc.). Un robot debería tener un diseño agradable, pero evitando que puedan ser confundidos con las personas.

8.-Los dispositivos robóticos públicos que interaccionen con personas deben evitar, en su dimensión estética, discriminaciones por razón de género, raza, etc.

9.- Sería necesario una catalogación internacional de los distintos tipos de robots: robots sanitarios, de servicios sociales, educativos, policiales, de defensa, etc. La población debería poder reconocer con facilidad la especialización y los objetivos de cada dispositivo robótico.

10.-Asegurar la igualdad de acceso a todos los sectores sociales de los beneficios de la inteligencia artificial y de la robótica.

11.-Las fuerzas de seguridad del Estado deben implantar sistemas robóticos de vigilancia, de prevención y de lucha contra el delito que no vulneren la libertad de las personas. Los robots deberían limitarse a un uso de la fuerza coercitiva no agresiva (retener al presunto delincuente, pero no utilizar otro modo de violencia).

12.- Las fuerzas armadas deberían prohibir las máquinas que puedan matar de manera autónoma. Pero esto puede ser en la práctica una quimera. En todo caso es evidente, que los controles sobre los algoritmos y los sistemas de entrenamiento deberían ser muy estrictos.

13.- Impulsar con la máxima rapidez la implantación de la inteligencia artificial en los diagnósticos y prescripciones médicas. Los algoritmos sanitarios van a salvar millones de vidas y no hay que demorar este proceso para que se beneficien al máximo los contemporáneos.

14.-Respetar el rechazo a ser cuidado por un robot. Este principio va a quedar rápidamente obsoleto ya que si se diseñan buenos robots de cuidados sociales nadie los va a rechazar y habrá que evitar justo lo contrario: impedir que algunos ciudadanos caprichosos se nieguen a ser cuidados por robots que podrían ser más eficaces y eficientes para el sistema público. En este ámbito hay que avanzar lo más rápido posible (igual que en el caso de la sanidad) para que los ciudadanos actuales puedan beneficiarse de las ventajas de esta robotización.

15.-Cada vez que la Administración pública robotice un servicio público o una parte del mismo debería definir un conjunto de acciones complementarias para evitar la pérdida de lazos sociales.  La presencia de servidores públicos humanos en algunas partes del servicio deberá ser preservada o estimulada para que existan contrapesos emocionales.

16.- Los que favorezcan la interacción entre humanos en aquellos círculos o ámbitos sociales que sean más dependientes (por obligación o por devoción) de los dispositivos inteligentes y robóticos.

17.-Promover la investigación pública (universidades y centros de investigación) sobre inteligencia artificial y robótica. No puede ser que toda la innovación aplicada sobre la materia surja solo del sector privado y serían necesarios algunos contrapesos de carácter público.

18.-Definir de forma proactiva políticas de empleo y sociales que atenúen el impacto en el mundo laboral de la implantación de la inteligencia artificial y de la robótica.

19.- La Administración pública no se va a demorar en la implantación interna de la inteligencia artificial y de la robótica para mantener el empleo público. En todo caso ningún empleado público va a perder su puesto de trabajo público debido a esta dinámica. La robótica debe ser absorbida por el proceso natural de las jubilaciones y, en los casos que no se produzcan, apostar por la flexibilidad de las plantillas y por su movilidad para que los empleados públicos objeto de robotización puedan ser destinados a otras tareas.

20.-Las administraciones públicas deberían regular y aprobar con unos estándares muy rigurosos en los dispositivos de inteligencia artificial y robótica del sector privado que presta servicios universales de interés general (energía, telefonía, agua, transportes, servicios financieros básicos, etc.) y que, por tanto, no interaccionan con clientes sino con ciudadanos.

21.-Las administraciones públicas deberían regular y aprobar, con unos estándares de valores básicos, para que los dispositivos de inteligencia artificial y robótica del sector privado no atenten contra la dignidad humana.

22.- Los poderes públicos deberían vigilar y sancionar todas las plataformas sociales que mediante algoritmos manipulen a los ciudadanos y alteren la convivencia política. Hay que perseguir las fake news y los operadores que ofrecen de manera manifiesta una información sesgada. Es un tema delicado pero los sistemas democráticos deben poder defenderse de las agresiones interesadas o espurias que ponen en riesgo los cimientos de la democracia. 

23.- ¿Diseñar un marco regulativo para la inteligencia artificial y la robótica sexual?

24.- Es obvio que para poder preparar e implementar todas estas propuestas un país serio debería poseer con carácter inmediato de un ministerio para la inteligencia artificial. Diseñar un entramado institucional coordinado y complementario con las administraciones autonómicas y las grandes administraciones locales. Los pequeños municipios deberían en estos temas estar bajo la protección y auxilio de las diputaciones provinciales o de las comunidades autónomas.

lunes, 26 de agosto de 2019

Vacaciones publicas: Una mirada heterodoxa

“Todo el mudo está de acuerdo en que la Administración está al servicio de los intereses generales, pero a partir de aquí ya no se puede afirmar nada con certeza” (Alejandro Nieto, El desgobierno de lo público, Ariel, 2008, p. 232)

Por Rafael Jiménez Asensio.- La Mirada Institucional blog.- España cierra en agosto. Las instituciones principales del Estado constitucional vacan también. Ya lo decía Emerson, las instituciones son la sombra alargada del hombre. Y, en esas fechas, apenas algunos responsables o empleados públicos están en su sitio. Quien más quien menos, salvo excepciones singulares, se toma un período de vacaciones durante ese mes, al margen de las responsabilidades públicas que tenga, aunque siempre se queda alguien de guardia, “por si pasa algo”.

El problema es cuando pasa. Si hay un incendio, problemas de seguridad, una crisis alimentaria o cualquier otro problema de cierta gravedad, a cruzar los dedos. Responsables quedan pocos en el ejercicio de sus funciones y funcionarios menos. Nadie en este país se ha parado a pensar seriamente qué consecuencias tiene sobre el funcionamiento de los servicios públicos durante el mes de agosto o en períodos vacacionales el hecho de que buena parte del personal que desempeña funciones públicas esté tirado en la playa con una cerveza, a la sombra en el monte o lejos física y mentalmente, en cualquier caso, de su puesto de trabajo y de las responsabilidades inherentes a éste. Las personas vacan, las funciones no. La duda es quién desempeña las tareas en esos momentos críticos.

Nada que objetar, se me dirá. Merecidas vacaciones tras un intenso año de trabajo. La única objeción que se puede apuntar, por cierto nada menor, es que (casi) todos se vayan a la vez. Y allí no quede prácticamente nadie, salvo alguna persona que debe asumir la ausencia de los demás, quien implora a todos los santos para que nada ocurra durante esos días o semanas de fiesta generalizada, pues el marrón que le puede caer es de envergadura, dado que tendrá que asumir responsabilidades o tareas para las que en no pocas ocasiones no está preparado y, en el peor de los casos, meter la pata de forma clamorosa. Y esos casos se han dado, aunque nunca se reconocerán. Hay cosas tan evidentes, que lo mejor es taparlas. Siempre ha sido así.

Circunstancias excepcionales
Agosto o los meses de verano suelen ser prolijos en circunstancias excepcionales. No este año, sino cualquier otro. Repase mentalmente qué cosas graves han pasado durante los últimos años en los meses de agosto en cualquier ámbito de gobierno y valore si las respuestas dadas por los poderes públicos han sido tan eficientes o menos que en otros momentos del año. Ya les anticipo que, por razones obvias, las respuestas, por lo general, han sido manifiestamente mejorables, sea en temas de orden público, seguridad alimentaria, huelgas salvajes, incendios o en cualquier otro supuesto o incidencia excepcional. Y ello es normal, pues falta capital humano, dado que éste disfruta –nunca mejor dicho- de unas semanas de asueto. Insisto, (casi) todos a la vez. Y a nadie parece importarle. Tampoco a los responsables, que también vacan.

Tal vez algún día alguien se ponga a pensar sobre estas cosas. ¿Pueden funcionar cabalmente los servicios públicos con un porcentaje tan reducido de plantilla efectiva cuando se debe afrontar una crisis puntual sea esta del tipo que fuere?, ¿cómo cubrir la ausencia de responsables, técnicos, funcionarios u operarios, cuando surge un problema y buena parte de esos efectivos se encuentran de vacaciones? No en todos los servicios es así, ciertamente, pero sí en muchos de ellos.

Dicho de otro modo: ¿Por qué en el mes de agosto repuntan determinados hechos o no se tiene una respuesta adecuada por parte de los poderes públicos para hacer frente a determinadas circunstancias extraordinarias de notable gravedad que surgen puntualmente? Se hace todo lo que está en la mano, el problema es si en la mano está todo lo necesario. Tal vez no.

Pero no son solo las circunstancias extraordinarias o excepcionales lo que hace saltar la luz de alarma. Menos nos fijamos en que las vacaciones generalizadas implican que las instituciones públicas duerman el sueño de los justos, al margen de que los ciudadanos requieran o no sus servicios. Tampoco se toma en cuenta que parar la máquina administrativa durante largos períodos de tiempo tiene efectos importantes. ¿Funcionan realmente los servicios de vigilancia e inspección del ámbito público (hoy en día tan en boga por algunos acontecimientos recientes)? La máquina se para, en muchos casos drásticamente, en otros se da la apariencia de que sigue activa, pero está dormitando bajo altas temperaturas ambientales. Ponerla de nuevo a pleno rendimiento, una vez detenida, lleva tiempo y energía. El transito de la holganza plena a la plena actividad no es un camino fácil.

Más mal que bien, durante el mes de agosto los problemas de tramitación administrativa ordinaria se aplazan: los plazos siguen corriendo, pero como si nada, tras el paréntesis veraniego los expedientes se retomarán poco a poco; el ciudadano que espere, las prisas son malas consejeras. La caducidad acecha, pero mientras no entre en escena la prescripción siempre hay remedio, salvo ese silencio estimatorio que, cual paradójica regla general, poco abunda. Si se da, nada sucede. Al menos nadie es responsable de nada. A pesar de lo que digan las leyes, que pueden decir lo que quieran. Planificar o programar se hizo antes o se hará después. No es urgente. Inspeccionar, a la vuelta; si es que cabe. Solicitar algo a la Administración implica esperar respuesta, como pronto, para mediados de septiembre, sino es más. Si es proveedor de la Administración y pretende cobrar, siéntese. Tenga paciencia. La administración electrónica queda pendiente de que alguien la active (firme), dado su automatismo debería padecer menos en período estival, pero aún así también en ocasiones vaca. No llame en agosto para preguntar nada, pues nadie sabe; quien está tira balones fuera. Además, tras el paréntesis estival, la Administración se despereza con calma pasmosa.

Hay tres momentos críticos en el funcionamiento de nuestras Administraciones Públicas: en primer lugar, el verano (julio-agosto y parte de septiembre); en segundo, las prolongadas vacaciones navideñas y de semana santa; y, por último, los múltiples puentes o acueductos que se conceden graciosamente o se construyen de forma sagaz, que no son pocos. Durante esos largos períodos temporales, la Administración funciona, por tanto, a ritmo de espasmos, duerme unos días, despierta otros, aunque la vida siga su curso ordinario, que a aquélla poco le importa. Una cosa es lo que dicen las leyes y otra la realidad cotidiana. Lo que se cumple siempre es lo último: manda el pragmatismo burocrático.

Pero el resto de las instituciones públicas no le van a la zaga. Todo el espacio institucional público se ha contaminado de ese generoso calendario de actividad discontinua e intermitente. El poder judicial cierra, con excepciones, a cal y canto. Por regla general, agosto es inhábil judicialmente. Regla más clara, en todo caso. Aquí se van de vacaciones jueces y abogados, mientras que el ciudadano pacientemente espera la resolución judicial que se aplaza, aunque papel judicial se suelta a finales de julio a espuertas, para que algunos jueces y magistrados dormiten hasta mediados de septiembre. El Legislativo está de holganza absoluta, aunque sus señorías (legisladores que no legislan) sigan cobrando sus magras retribuciones. Y el Ejecutivo a medio gas, que es como decir completamente parado. Además, este año el Gobierno central está “en funciones” y los legisladores esperando a que el cielo escampe. Todas esas instituciones ponen sus reglas: más que servir al país, es éste quien debe adecuarse a sus ritmos vacacionales o de largos períodos de paréntesis funcional tácticamente diseñados por gurús de la estrategia electoral.

Los empleados públicos, por su parte, disfrutan de derechos generosamente otorgados por las condiciones de trabajo que los acuerdos y convenios colectivos del sector público les otorgan. Los empleadores públicos (responsables políticos) son magnánimos con los sufridos trabajadores públicos. Y para recordárselo ya están los sindicatos, que aprovechan la menor oportunidad (o debilidad) para llenar el morral de los servidores públicos, entre otras cosas materiales, de vacaciones, días de asuntos propios o premios de fidelidad por seguir yendo a trabajar todos los días. Esas condiciones han terminado empapando o trasladándose mecánicamente al sector público en su conjunto y a todo el entramado institucional o para-institucional, así como contaminando en mayor o menor medida las “condiciones de trabajo” de no pocos responsables públicos, sean o no parlamentarios. Y no hablemos de la educación o de las universidades. La generosidad vacacional en estos casos es secular, con su manida justificación del calendario escolar. Se salva la sanidad, pues en este caso la máquina asistencial no puede parar ninguno de los 365 días del año, pero también aquí durante la época estival quienes están al pie del cañón son principalmente personal eventual e interino, aunque también algunos estatutarios. Los servicios de urgencia se mantienen abiertos, como no podía ser menos. Policías y bomberos deben estar siempre disponibles. No sé si con el número adecuado de efectivos necesarios en cada caso. Pero mejor no abramos la caja de Pandora.

Cerrado por vacaciones
En fin, quienes desarrollamos una actividad profesional cercana al sector público sabemos que el mundo se acaba el mes de julio y la primera quincena de diciembre, pues inmediatamente el grueso de los responsables públicos y de la burocracia ha de salir pitando de vacaciones y el papel debe salir (o entrar) sí o sí.

Llegados a este punto tal vez sería recomendable recordar algo muy básico: las responsabilidades públicas son por esencia actividades funcionalmente continuas, su ejercicio debe estar plenamente garantizado en todo momento y en cualquier tipo de circunstancias o avatar. Este es el fin principal de toda actividad pública, cualquiera que sea su ámbito. Los derechos de quienes prestan servicios en tales instituciones, sean aquellos del tipo que fueren y gocen de cualquier condición (sean representantes o responsables políticos, directivos o empleados públicos), deberían cohonestarse en todo caso con esa finalidad principal: la salvaguarda de los intereses públicos de la ciudadanía nunca está de vacaciones. Y, por consiguiente, se debe garantizar eficaz y eficientemente la permanencia de cualquier tipo de actividad pública, sea esta directiva, ejecutiva, de planificación, fiscalización o inspección, evaluación o rendición de cuentas durante la vida activa de la institución correspondiente.

En fin, produce sonrojo recordar estas cosas. No es razonable que tales instituciones, particularmente la Administración Pública, funcionen espasmódicamente condicionadas a las vacaciones estivales de los empleados públicos y de sus familias o a las de sus responsables y directivos. Las Administraciones Públicas no están creadas para dormitar durante espacios tan amplios de tiempo, realmente la permanencia es su regla, por mucho que siempre incumplida. La brecha entre una Administración digital abierta las 24 horas de los 365 días del año y un empleo público que trabaja períodos discontinuos, con espacios de vacaciones generalizadas cada vez más amplios, no se debería sostener durante mucho tiempo. Pero pretender cambiar esto, me temo, es darse de bruces contra un muro. Casi tres millones de personas dispuestas a defender unas ventajas que consideran irrenunciables son, como también expuso Alejandro Nieto, una barrera que ningún Gobierno se atreve a franquear (La “nueva” organización del desgobierno, Ariel,, 1996, p. 173). Pues tal “tradición vacacional” es algo muy arraigado y que, por lo común, a nadie importa. Salvo cuando se requiere una atención pública, un trámite necesario o pasa algo realmente grave, que siempre pasa. Y ni siquiera en este último caso nadie se hace estas preguntas. Curioso.

Por darle una retorcida vuelta a un reciente acontecimiento: ¿En las injustificables respuestas administrativas tan tardías (más de cinco días) al brote de listeriosis nadie ha pensado que, a lo peor, las personas que cubren las estructuras políticas, directivas y funcionariales ordinarias que debían actuar inmediatamente estaban tal vez en buena medida vacando? Podríamos seguir con ejemplos nada edificantes. que desafortunadamente los hay muchos, algunos vinculados con el orden público y la seguridad o con catástrofes naturales. Pero, mejor, dejar estas cosas en paz. No dejan de ser más que especulaciones …

sábado, 24 de agosto de 2019

Nacionalismo, federalismo y autonomía. Una aproximación taxonómica al concepto constitucional de nación (PARTE III)

   Por Marcos Peña. EsPúblico blog -                                   Vistos en las   partes  primera segunda de este artículo los conceptos de nación y pueblo, procede, ahora, en esta tercera y última parte, abordar el paso de la nación cultural a la nación política y la fórmula del federalismo

III.- DE LA NACIÓN CULTURAL A LA NACIÓN POLÍTICA. UN CONCEPTO CONSTITUCIONAL EXCLUSIVO Y EXCLUYENTE. LA FEDERACIÓN COMO FORMA DE ORGANIZACIÓN DEL PODER PÚBLICO O COMO FÓRMULA DEL EJERCICIO DEL PODER PÚBLICO.
Fue la Revolución Francesa quien nos trajo la realidad de la nación política, a través de Enmanuel-Joseph Sieyés quien, en su celebérrima obra «Qu ‘estoce que le Tiers état?, tras interrogarse sobre qué es una nación, respondía: “«Un corps d’associés vivant sous une loi commune et représentés par la meme législature («Un cuerpo de asociados que viven bajo una ley común y representados por la misma legislatura”).

Algunos historiadores creen poder precisar cuándo fue la primera vez que el concepto de nación fue utilizado con esta idea-fuerza, en sentido político; y así, parece que tuvo lugar el 20 de septiembre de 1872, cuando los soldados de Kellermann, en lugar de gritar: “Viva el Rey”, gritaron: “Viva la nación”1.

La nación así entendida es un todo político que encuentra su sujeto jurídico en el Estado. De hecho, la unidad que se le exige a nuestro orden constitucional, lo toma de la única fuerza constituyente, la proveniente de la nación política española.

Si se ha de subrayar algún momento a partir del cual la nación española consciente de su unicidad y capacidad política, se constituye como sujeto constituyente sin fisuras, ese es en la Constitución de 1812, donde vino a reconocer que la Nación española era la reunión de todos los españoles de ambos hemisferios y  la única residente de la soberanía (arts. 1 y 3).

No cabían y no caben dos sujetos constituyentes con la misma potencia en un mismo territorio. La titularidad de un poder político exclusivo, excluyente y único expulsa cualquier centro de poder que le haga competencia. La soberanía es única, la autonomía no.

Esta diferenciación entre soberanía y autonomía que goza de efectos jurídicos y políticos pero no filosóficos, fue ya puesto de manifiesto por el Tribunal Constitucional español el 2 de febrero de 1981, al considerar que: “Ante todo, resulta claro que la autonomía hace referencia a un poder limitado. En efecto, autonomía no es soberanía -y aún este poder tiene sus límites-, y dado que cada organización territorial dotada de autonomía es una parte del todo, en ningún caso el principio de autonomía puede oponerse al de unidad, sino que es precisamente dentro de éste donde alcanza su verdadero sentido, como expresa el art. 2 de la Constitución.”.

Desde entonces, la unidad y unicidad de la nación política española ha encontrado una garantía institucional en el Tribunal Constitucional. Posiblemente, la sentencia que mayores efectos constitucionales provocó y que inició un claro movimiento secesionista de ruptura estatal, fue la sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Estatuto de Cataluña de 2006, publicada en el BOE el 28 de junio de 2010.

En esta extensa sentencia, el Alto Tribunal de garantías constitucionales centrándose en la expresión “realidad nacional catalana” admitía «la defensa de concepciones ideológicas que, basadas en un determinado entendimiento de la realidad social, cultural y política, pretendan para una determinada colectividad la condición de comunidad nacional, incluso como principio desde el que procurar la conformación de una voluntad constitucionalmente legitimada para, mediando la oportuna e inexcusable reforma de la Constitución, traducir ese entendimiento en una realidad jurídica”. Así pues, «esa mención, por lo demás, en cuanto tiene de expresión de una circunstancia histórica, es en sí misma jurídicamente intrascendente, sin perjuicio de que, en cualquier contexto que no sea jurídico-constitucional, la autorrepresentación de una colectividad como una realidad nacional en el sentido ideológico, histórico o cultural, tenga plena cabida en el ordenamiento democrático como expresión de una idea perfectamente legítima».

En el Fundamento Jurídico número doce el Tribunal Constitucional concluía: «la nación que aquí importa es única y exclusivamente la nación en sentido jurídico-constitucional. Y en ese específico sentido la Constitución no conoce otra que la Nación española, con cuya mención arranca su preámbulo, en la que la Constitución se fundamenta (art. 2 CE) y con la que se cualifica expresamente la soberanía que, ejercida por el pueblo español como su único titular reconocido (art. 1.2), se ha manifestado como voluntad constituyente en los preceptos positivos de la Constitución Español”.

Lo que el juzgador constitucional vino a decir es que solo la nación española, como nación política y sujeto constituyente, es la relevante a efectos del orden constitucional. Sin embargo, el Alto Tribunal permitió la posibilidad de reconocer la nación política catalana mediante la oportuna reforma constitucional. No obstante y atendiendo a que la Constitución española se fundamenta en la indisoluble unidad de la nación española, (art. 2 de CE) como única poseedora del derecho público a la soberanía, la alteración radical de ese basamento constitucional fundamental, exigiría un proceso agravado de revisión constitucional potenciado por nueva fuerza constituyente, de la que resultaría otro orden constitucional.

El orden constitucional, único y univoco, deriva de un solo sujeto constituyente. La unidad constitucional deviene de la unidad de la potestad constituyente; y ese poder único lo es porque deriva de un solo sujeto reconocido como soberano: la nación. Unidad social-Unidad política-Unidad Constituyente (pueblo, nación, Estado). El acto constituyente decide la forma y modo de la vida política cuya existencia es la unidad política del pueblo2. Por ello, si se reconociera otro sujeto político dentro del Estado, éste estaría fuera del orden constitucional pues, por una parte, la nación política es siempre sujeto constituyente y no objeto constituido, y por otra, al no partir de ella la acción positiva constituyente, el orden constitucional constituido le sería ajeno. Ninguna nación política está sometida a Constitución ajena.

Leon Duguit, padre del Derecho Público y creador de la doctrina privatista sobre “la función social de la propiedad”, vino a decir que: “siendo la soberanía una e indivisible, como la persona de la nación que de ella es titular, los mismos hombres y el mismo territorio no pueden estar sometidos más que a un solo poder público. Siendo la nación una persona y siendo su voluntad el poder político soberano, concentra en sí todo el poder, y no puede haber en el territorio nacional otros grupos que tengan parte alguna de la soberanía3.

Este concepto de poder político soberano propio de Bodino y caracterizado por Rosseau fue incorporado al texto constitucional francés de 1791, como único, indivisible, inalienable, e imprescriptible. Consagrándose que pertenece a la nación y que ninguna parte del pueblo ni ningún individuo puede atribuirse su ejercicio.

Por ello, advertirá Duguit, que es importante subrayar que el federalismo es la negación misma de la soberanía política del Estado. Esta forma de organización territorial se haya constituida esencialmente por el hecho de que en un territorio determinado no existe más que una sola nación, y sin embargo, en ese mismo territorio existen muchos Estados investidos, como tales, del poder público político soberano: un Estado central o federal, que es la nación misma hecha Estado, y los Estados miembros de la federación constituidos por colectividades locales.

Para salvar esta antinomia, algunos autores como Laband o Jellinek utilizaron el argumentario de los Estados no soberanos, indicando que en una federación de Estados el único Estado realmente soberano es el Estado central4.

Otros autores, como Carl Schmitt intentaron resolver el problema recurriendo a lo que denominó pacto constitucional5 mediante el cual las naciones políticas convenían en sujetarse al Estado central. Sin embargo, desde esta perspectiva quedaba sin resolverse qué nación constituía el sustrato básico del Estado federal central.

Carl Schmitt contempló dicha posibilidad desde la categoría del Derecho Internacional Público, como si de acuerdos internacionales entre Estados se tratara.

Sin embargo habría que decir, que parecen olvidar quienes defienden esta organización territorial estatal para España, que esta forma de Estado se produce necesariamente por una asociación previa de varios Estados que ya existen, los cuales se sujetan, ahora, al Estado central o Federal. Es decir, sin previos Estados no puede haber Estado Federal.

El Estado federal requiere un pactum unionis por parte de los Estados federados  y unpactum subjetionis al nuevo Estado federal central.

En este sentido, es importante resaltar que los movimientos nacionalistas españoles no son federalistas sino estatalistas. Pelean por un Estado nuevo, autónomo, separado del Estado español. No quieren estar sujetos a un Estado central-federal español. Su voluntad es estatalista, es decir, de creación de un nuevo sujeto político-administrativo. Por ello, sería conveniente corregir la terminología que se utiliza, pues no es nacionalismo sino estatalismo.

La federación que se ha presentado como alternativa mediante una acción descentralizadora no da respuesta al problema  de lo político, en términos schmittianos, expuesto con anterioridad. Pues las Comunidades Autónomas españolas ya gozan de poder político autonormativo, esto es, de poder de autoorganización institucional y de potestad legislativa, y sin embargo, no satisfacen las aspiraciones de los nacionalismos periféricos españoles.

Ahora bien, nada impide implementar formulas federativas que permitan una mayor coordinación, cooperación y solidaridad entre las entidades territoriales que integran el Estado. Pero no debe olvidarse lo expuesto con anterioridad, es decir, el necesario pacto de sujeción al Estado soberano único, que no es sino el Estado español. En caso contrario, se estaría haciendo una revisión constitucional encubierta, si no formal desde luego sí material.

Es necesario indicar a este respecto, que esta forma de estructurar el federalismo fue ya explicitada por uno de los Padres Fundadores de la patria norteamericana. James Medison en su escrito fundamental de 1787: Vices of the political system of United State6 vino a dejar claro las diferencias que existían entre un régimen federal y otro confederal, subrayando los problemas que esta forma de organización estatal conllevaba por el efecto centripeto de los Estados miembros. Partidario de un “Estado de Estados” expondría sus ideas frente a Hamilton dibujando un régimen federal equilibrado donde el gobierno central sería el competente no solo en aquellas materias al él atribuidas exclusivamente sino también a tenor de los principio de preferencia y supletoridad, en los casos de conflicto entre los Estados federales y el Estado central. Tales Principios han sido incorporados, más tarde, a textos constitucionales como el nuestro (Art. 149.3 de la CE).

El debate público en torno a si España es una nación de naciones, podría concluir si se preguntase, a qué clase de nación se refiere la pregunta, de acuerdo con la taxonomía indicada. Como se ha puesto de manifiesto, nada impide que distintas naciones étnicas, culturales e históricas convivan en un mismo territorio estatal. Este es el sentido material del término “nacionalidades” del artículo 2 de la Constitución de 19787, aunque el legislador constituyente lo utilizara junto al concepto de “región”, que como se sabe, es un término geográfico-administrativo.

Si a lo que se refiere la pregunta es a la nación política, ésta solo puede ser una, titular exclusivo y excluyente del derecho público soberano; sujeto constituyente, poseedor de la voluntad política colectiva cuya fuerza y autoridad es capaz de adoptar la concreta decisión del conjunto sobre el modo y forma de la existencia política del Estado, es decir, de la unidad política como un todo indivisible.

Notas: 
1.- Cfr: WEILL, G. La Europa del siglo XIX y las ideas de Nacionalidad.. Traducción española de José López Pérez. Ed. UTEA, Mexico. 1961. Pag:2
2 .- Vid: SCHMITT, C. Ob. Cit. Pag 42.
3 .- Cfr : DUGUIT, L. Ob, cit. pag. 13.
4 .-Cfr: LABAND, P. Droit public de l´empire allemand”, Ed. fr. 1900, Tomo I, pag 5  y ss, puede leerse aquí https://archive.org/details/ledroitpublicdel02laba/page/12; y  JELLINEK, G: Allgemeine Staalslehere. 2ª Ed. 1905.pags 470 y ss. Puede leerse aquí: https://archive.org/details/allgemeinestaats00jelliala/page/470
5 .- Cfr: SCHMITT, C. Ob. Cit. Pag 78
6 .-Vid: ALEXANDERE HAMILTON, JAMES MEDISON, JHON JAY, El Federalista. Edición de Ramón Máiz. Akal/Básica de Bolsillo. 2015. pag 9.
7 .- La doctrina constitucional española (por ejemplo, JAVIER PÉREZ ROYO) lo ha utilizado como sinónimo de autonomía.

jueves, 22 de agosto de 2019

Empleo Público: Flaqueza pública

La precariedad de los empleados de la Administración muestra cuán frágil es la recuperación

Editorial El País. 22.8.2019.- La precariedad del empleo ha quedado también instalada en el sector público. Más del 28% de los empleados públicos no dispone de estabilidad laboral, frente al 10% a comienzos de 2013. En el sector privado es actualmente del 25,9%. 

En los trabajadores con menos de 40 años esa tasa de temporalidad asciende al 55%, ampliándose a medida que se reduce la edad media, pero superan el 93% si no tienen más de 20 años. Son datos demoledores los que aporta la última encuesta de población activa del INE, que nublan cualquier valoración favorable que intente hacerse del comportamiento de la economía española, de su recuperación tras la crisis de 2008. Es cuando menos inquietante que servicios como la sanidad o la educación en un país moderno estén amparados en ese tipo de interinidad permanente.

De las consecuencias adversas de esa manifiesta dualidad del mercado laboral español ya tenemos evidencias suficientes. Es difícil que una sociedad avanzada pueda garantizar la mínima cohesión social con una inseguridad en las condiciones de vida como la que mantienen una proporción tan elevada de trabajadores. También es difícil hacerlo con la eficiencia necesaria en el desempeño de las tareas propias de esos empleados. Esos niveles de precariedad no se concilian con las necesidades de las propias organizaciones que los emplean, no facilitan la formación permanente de los trabajadores ni, en última instancia, la calidad de los servicios que desempeñan.

Esas consideraciones deberían ser suficientes para asumir como prioridad esencial para cualquier Gobierno la mejora de las condiciones de empleo, pero se entiende menos que sean las Administraciones públicas las que lideren ese empobrecimiento. En mayor medida cuando se verifica que esa precariedad ha sido paralela a la reducción del número de funcionarios estatales, hasta registrar el mínimo de la democracia.

Austeridad fiscal
Esta situación no ha sido tanto el resultado de reducciones de las tareas públicas o de mejoras en su racionalización o automatización, como las derivadas de la mal entendida austeridad fiscal que presidió la gestión de la crisis, recortando partidas de gasto público de forma indiscriminada. Las denominadas tasas de reposición, la sustitución de funcionarios que se iban jubilando, cayeron a cero, en posiciones laborales que seguían siendo necesarias, por eso se recurría al empleo de trabajadores con contratos temporales. Una situación difícil de sostener, no solo por las personas que asumen esa precariedad, suscribiendo contratos de forma continua, sino por la propia estabilidad y calidad de la función pública. En áreas particularmente sensibles, como la sanidad pública, dependiente de las comunidades autónomas, la situación es inquietante, con un 37% de temporalidad, pero también en la educación, donde se supera el 26%

Que no haya tenido apenas efectos el Pacto por la consolidación del empleo público firmado por el Gobierno de Mariano Rajoy y los sindicatos en 2017 no significa que deban desestimarse iniciativas tendentes a reducir la temporalidad. En mayor medida si se tiene en cuenta la edad relativamente elevada de los empleados públicos, determinantes de un ritmo elevado de jubilaciones en los próximos años. Además de revisar el ritmo de aplicación de ese acuerdo es necesaria su revisión y alcance. Tiene que ser una de las principales prioridades cuando se disponga de nuevos Presupuestos.

martes, 20 de agosto de 2019

Transparencia o postureo, claridad o tinieblas

Por José López Viña. EsPúblico Blog. Profundizar en la transparencia.-Hace ya muchos años, alguien dogmatizó -al menos para mí- la frase de que había que derribar esas ventanillas que actúan como muros entre la Administración y el ciudadano. Igualmente ha sido constante escuchar -como la crítica ácida de Mariano José de Larra en el Madrid de 1833- la frase del “vuelva usted mañana” como reproche a la experiencia que muchos tuvieron con la Administración.

Son otros tiempos, se dirá, han desaparecido  numerosas ventanillas físicas, en muchas ocasiones ya no es necesario “volver mañana» para un trámite ante la Administración. Además, nuestro ordenamiento jurídico ha ido incorporando, sobre todo desde el régimen constitucional de 1978, sucesivas leyes que mediante el incremento de los derechos de los ciudadanos  en sus relaciones con la Administración dificultan aquella vieja y trasnochada  cultura administrativa.

Especialmente la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, supone -o al menos eso expone en su preámbulo- un importante avance en la materia y establece unos estándares homologables al del resto de democracias consolidadas, a base de incrementar y reforzar la transparencia en la actividad pública, que se articula a través de obligaciones de publicidad activa para todas las Administraciones.

Sin embargo, cuatro años después de la plena aplicación a las Corporaciones Locales de las obligaciones de publicidad  activa impuestas por dicha Ley (según su disposición final novena), acabando de constituirse los nuevos Ayuntamientos, en muchos casos con cambios de gobierno, y finalmente, a la luz de la experiencia que me hace observar por un lado que muchas veces se confunde el conjunto de las obligaciones de publicidad activa de la respectiva Administración pública local con la “propaganda” sobre los logros del respectivo equipo de gobierno y por otro cómo ciudadanos de a pie entran en las Casas Consistoriales desconcertados, hasta asustados (creo que la misma situación de desconcierto e inseguridad les produce también  a usuarios de las nuevas tecnologías al entrar en el portal de transparencia o en la web municipal), me parece oportuno transmitir algunas reflexiones sobre mi percepción -y creo la de muchos ciudadanos- de deficiencias observadas en la aplicación efectiva de esta Ley.

Deficiencias
No estoy generalizando las situaciones. Soy consciente del enorme esfuerzo hecho en muchos Ayuntamientos y del gran trabajo, planificado, organizado y constante en la materia por muchos directivos y empleados públicos, en algunos casos dirigido por verdaderos profesionales y expertos de la transparencia (situaciones que deberían servir de modelo a seguir). Me estoy refiriendo a los casos -que haberlos, haylos– en que por motivos muy variados -cada Ayuntamiento “es un mundo»- no ha calado la cultura de la transparencia, la de las obligaciones de publicidad activa a que dedico  este artículo.

Si hacemos un recorrido por las sedes electrónicas, o portales de transparencia, ya que la Ley alude indistintamente a ambos sitios, ¿con qué  nos encontramos, o qué encontramos? Por cierto, aunque pueda resultar atrevido y por supuesto discutible, yo abogo por un único medio (un portal de transparencia de todas las Administraciones públicas), donde se pueda encontrar la información ordenada, clara, comprensible, de fácil localización para el ciudadano), y es que si no somos capaces de fijar unos criterios y compromisos (de cultura administrativa a que aludo en este artículo) en el conjunto de las administraciones públicas del Estado español ¿cómo vamos a ser capaces de lograr lo que parece pretender la Ley (véase la Exposición de motivos) en el futuro con el impulso y adhesión por parte del Estado tanto a iniciativas multilaterales en este ámbito como con la firma de los instrumentos internacionales ya existentes en esta materia.

¿Consta toda la información a que se refieren los artículos 6 a 8 de la Ley?
Aparece la información institucional, organizativa y de planificación?

Aparece  la Información de relevancia jurídica?

Aparece la información económica, presupuestaria y estadística?

Dicha información engloba todo el contenido que detallan los artículos citados?

Y sobre todo: el ciudadano de a pie puede ver la información:
-de una manera clara, estructurada y entendible?
– se encuentra en formatos reutilizables?
-están establecidos los mecanismos adecuados para facilitar la accesibilidad, la interoperabilidad, la calidad y la reutilización de la información publicada así como su identificación y localización?
-¿toda la información es comprensible, de acceso fácil y gratuito? ¿está a disposición de las personas con discapacidad en una modalidad suministrada por medios o en formatos adecuados de manera que resulten accesibles y comprensibles, conforme al principio de accesibilidad universal y diseño para todos?

El ciudadano de a pie demanda tener una información  inmediata, clara, estructurada, actualizada,  de toda la normativa municipal, dónde y cómo debe dirigirse para cualquier trámite (ya sea presencial o electrónicamente ) ante su Ayuntamiento y/o ante cualquier otra Administración, sí, digo o ante cualquier otra Administración porque no está reñido con la transparencia ni con las competencias municipales informar -ya sea presencial o digitalmente- a sus vecinos sobre el organismo competente para el trámite que precisa, la dirección física y electrónica de dicho organismo, la documentación necesaria, la normativa aplicable, etc. y teniendo en cuenta precisamente la facilidad hoy día, con las nuevas tecnologías existentes, para formar una base de datos destinada a tal fin.

Porque al ciudadano de a pie puede gustarle o no (como likes en las redes sociales) la información sobre la última actividad del correspondiente equipo de gobierno, esas noticias del día a día -que siempre sonarán a trabajo bien hecho, a logros, de ahí lo que denomino el “postureo»- pero de lo que no me cabe ninguna duda es que a todos los ciudadanos de a pie les gustará contar con la información mencionada en el párrafo anterior y la descrita detalladamente en los citados artículos 6 a 8 de la  Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno; pero de forma clara, objetiva, entendible, actualizada y estructurada, y no desordenada, parcial, partidista…. porque entonces el ciudadano percibirá tinieblas.

Es hora, pues, de profundizar en la transparencia en la Administración más cercana al ciudadano.

domingo, 18 de agosto de 2019

Nacionalismo, federalismo y autonomía. Una aproximación taxonómica al concepto constitucional de nación -PARTE II.-

Por Marcos Peña Molina - Blog EsPúblico.es.- Analizado en la parte primera de este artículo (Nacionalismo, federalismo y autonomía. Una aproximación taxonómica al concepto constitucional de nación -PARTE I-el concepto de nación, corresponde ahora ponerlo en relación con el de pueblo.

II. PUEBLO Y NACIÓN. UN ACERCAMIENTO TAXONÓMICO DEL CONCEPTO DE NACIÓN DESDE UNA PERSPECTIVA CONSTITUCIONAL

Lo expuesto en la primera parte del artículo no es más que una pequeña muestra del oscurantismo del concepto que manejamos, sobre todos si se hace desde categorías jurídico-públicas (Estado, federalismo, confederalismo, unidad, identidad, regionalismo, centrismo).

No obstante lo anterior, para abordar el concepto con el que vamos a operar, partiremos del análisis y la categorización que el constitucionalista alemán Gerhard Leibholz, Presidente del Tribunal Constitucional Alemán desde 1951 a 1972 y artífice de la ilegalización del Partido Nazi en 1952, expuso en su obra de 1973 “Politische Verfassung des Staates – Verfassungsgesetz1 sobre el nacimientos de los Estados.

Sus análisis nos servirán para poder diferencias dos conceptos que utilizados de forma sinonimia, sin embargo responden a realidades distintas. Estos son pueblo y nación. Al estudio de los mismos procedemos.

II.1 El Pueblo
II.1.a) El pueblo como elemento natural: Una entidad social reunida presencialmente.

Pueblo y nación son conceptos que responden a realidades distintas, aun cuando el lenguaje moderno no raras veces aplique hoy un sentido semántico semejante. Pueblo, en oposición a nación, es en realidad, algo que existe por naturaleza2.

Los pueblos, frente a las naciones, han existido tanto en la Antigüedad como en la Edad Media y en la llamada Edad Moderna. Pueblo, en sentido originario, tal como fue utilizado en la antigua Roma, populus, o en los Estados anglosajones, cuando emplean la palabra people, presupone siempre la presencia real de un número de personas que ha de ser de algún modo imaginable sensiblemente, ya sea de modo visual, retórico, acústico o corporal. En este sentido, se venía hablando, por ejemplo, del “pueblo bajo”3 al pretender distinguirlo de la clase dominante.

En el sentido expuesto, se utiliza el término pueblo para referirnos al pueblo reunido en una plaza, en una calle, o cuando nos referimos a los discurso que se emiten ante el pueblo.

Pueblo es, por tanto, una entidad social perceptible por su presenciabilidad. Pueblo es, en definitiva, el que está realmente reunido; es decir, aquel que puede manifestar su voluntad en forma de aclamaciones o votaciones ya sean estas electivas, plebiscitarias o refrendatarias.

Este populus, que está presente de forma real, no puede ser representado, a no ser que se falsee la idea de democracia directa, como ya lo había considerado con razón Rousseau, que rechazaba la representación política por considerar que el pueblo no podía ser representado por estar siempre presente4.

Desde este punto de vista, debemos decir que representar significa hacer de nuevo  presente algo que está ausente, o sea, posibilitar la existencia de alguna cosa que realmente no está presente; puede decirse que aquello que no está “aquí” y “ahora” resulta nuevamente “traído a la presencia”5.

Con estas palabras definió la representación Gerhard Leibholz, en su célebre ensayo de 1929, “La rappresentazione nella democrazia”, donde enmarcó lo que debía entenderse por «representación»: la representación es una estrategia contra una ausencia –por algún motivo– insuperable; representar es poner en escena, es crear una presencia evocativa o sustitutiva de una realidad que no se da (o no se da más) sino en una forma (discursivamente, simbólicamente, «escénicamente») mediata, pero no por esto evanescente o «irreal». La representación así entendida evoca en primer lugar un ser y, secundariamente, un actuar: podríamos hablar de la representación como de un «ser por» (o «en lugar de») un sujeto ausente y/o como de un «actuar por» (o «en lugar de») un sujeto inactivo.

En conclusión, desde esta perspectiva pueblo es la asociación de individuos que están presentes, por naturaleza, en un determinado territorio. Su representación, en la esfera pública, solo es posible en los casos de ausenciabilidad, donde la representabilidad hará traer al presenté lo que está ausente. Siendo ésta, por tanto, de existencia real aquella sobra.

II.1.b) El pueblo como elemento político. Una unidad política colectiva e ideológica.
La representación propia de un pueblo, por ejemplo, por un Jefe de Estado o de un Parlamento, supone, en cambio, otro concepto de pueblo. En este sentido, no pensamos en el pueblo en estrictos términos, sino que pensamos en esa entidad como un “todo”, como una “unidad” con fuerza o potencia política.

Al hablar de representación pensamos en el pueblo como una unidad con conciencia de lo político6, como una totalidad ideal cuya voluntad colectiva se exterioriza en una unidad total colectiva directa o representada.

Esta unidad colectiva, por cierto, carece de personalidad colectiva independiente de los individuos, pero en cambio, es a la vez algo más que la suma de los individuos que constituyen la comunidad popular, y al mismo tiempo, asume la herencia de las generaciones pretéritas, y encierra en sí siempre, como embrión, la vida de las futuras. Toda ella constituye una unidad por su carácter asociativo y colectivo. Pueblo, así entendido, no solo es el pueblo realmente existente de las democracias directas sino también el que conforma la unidad política fundida en un todo concreto individual desde el punto de vista de la formación de lo político. El pueblo actúa como un todo integrado en una firme persistencia de valores homogéneos, que le hacen manifestarse activamente como unidad ideal en la realidad política por medio de una representación actualizante. 

II.2  La Nación. Elementos constitutivos primarios. España como nación cultural e histórica.
Desde Ortega y Gasset, se ha considerado con acierto que el problema de España y sus nacionalismos es un problema filosófico, pues conceptos como “unidad”, “identidad”; “nacionalidad” o incluso “vertebración” son conceptos básicos y esenciales de éste saber de segundo grado que es la Filosofía.

Sin embargo, siendo ajustado lo citado, resulta imprescindible que aquel tenga una respuesta constitucional, esto es, una respuesta jurídicamente ordenada, pues no puede haber estabilidad estatal sin orden constitucional donde las distintas entidades territoriales en las que se distribuye un Estado compuesto puedan desarrollar sus competencias en un ámbito de seguridad jurídica y equilibrio político.

Si nos enfrentamos con un problema donde la Filosofía debe aportar su saber gnoseológico, no es menos cierto que el Derecho Constitucional debe participar, dotando de ordenación y estabilidad la respuesta jurídica que se presente.

Manifestaba el profesor Gustavo Bueno7, que el concepto de nación no había sido un concepto univoco y permanente a lo largo de la Historia sino diverso y evolutivo, en el que las distintas acepciones habían llegado a encontrarse en un punto integrador y unificador, que no era sino la nación política o constitucional, concepto envolvente de todas aquellas acepciones.

Entre éstas acepciones podrían diferenciarse las siguientes. La primera, haría referencia al término nación en su acepción biológica y se referiría a su concepción más prístina. Desde esta perspectiva, el término “nación”, que deriva de la voz latina nāscor, se circunscribiría al origen o nacimiento de algo. Cuando se utiliza con este significado podemos estar haciendo referencia al “nacimiento del pelo” o a la “nación de los dientes”, por ejemplo.

La segunda acepción del término “nación”, es la más utilizada y la que más literatura ha generado. Esta perspectiva refiere a la nación desde un punto de vista étnico o antropológico. Dentro de esta extensión se encontraría, igualmente, la nación histórica o cultural.

Siguiendo con esta perspectiva, existe prácticamente unanimidad en considerar que España se constituyó como una verdadera nación etnológica con la llegada de los Godos. Desmembrado el Imperio Romano, tanto los habitantes de las estirpes godas como los hispano romanos comenzaron a considerarse miembros de una nación independiente, con modos de vivir propios, a la que le dieron el viejo nombre romano de Hispania.

Esta conciencia de pertenencia a una casta, a una etnia residente en el territorio hispánico aparece de manera absolutamente irrefutable precisamente en el representante más cualificado de la cultura hispana: Isidoro de Sevilla (Siglo VI d.c.). Autor de la gran enciclopedia de la época, las Etimoligías, la primera enciclopedia de la Historia adelantándose en casi un milenio y medio a la francesa del S. XVIII. Puede verse también ese aspecto en la Estoria de Espanya de Alfonso X el Sabio, la Crónica de Espanya de Ribera de Perpejá e incluso en la Crónica de Bernat Desclot.

Nada impediría la existencia de varias naciones étnicas en un mismo territorio. De hecho, es normal que las mismas confluyan dando lugar al enriquecimiento de las resultantes. Ese fue el resultado de la nación española. La influencia romana, visigoda, árabe, germánica dejó una impronta en el carácter españolista, en las costumbres, en las raíces, en los hábitos, en la lengua, en los modos colectivos de vivir, en definitiva en la cultura, que individualiza y especifica los rasgos hispanos frente a otras naciones. Esta acepción es sociológica y no política.

Su unidad e identidad destacaron en dos momentos distintos pero de naturaleza semejante, a saber, con la caída del Imperio Romano y con la expulsión de los musulmanes; estos movimiento de unicidad social se reforzarán desde el S. XV hasta el S. XIX8, con la consecución de su unicidad política.

Las naciones se presentan así como la lenta sedimentación que se va acumulando como el arrastre de las fuerzas continuas de las olas del mar. Son producto y resultante de la Historia, de la convivencia, de hechos voluntarios e involuntarios en los que no interviene consciencia ni planificación humana. La Historia de las naciones está plagada de sincronicidades y hechos accidentales alejados de “proyectos sugestivos de vida en común”9, tal y como se referiría a ella Ortega y Gasset, influido decididamente por el pensamiento que sobre esta materia poseía Ernesto Renan, expuesto sintéticamente en una de sus conferencias en la Sorborna, y convertida en obra escrita en 1889, bajo el título: ¿Qué es una nación?.

Frente a dicha perspectiva subjetivista, dirá Gerhardt Leibholz, que la nación es producto de la Historia, que es lo que explica que la nación, en oposición a pueblo, no sea algo dado por la naturaleza sino algo que se origina históricamente. En este mismo sentido, Disraeli nos recordará que la nación es “a work of art and time”10.

Ahora bien, dejado claro lo anterior, y abordando la tercera acepción del término nación, si en un mismo territorio pueden convivir distintas nacionalidades étnicas, deviene imposible cuando hablamos de nación política. Y es esta acepción la que más problemas ha generado, pues cuando un nacionalismo estatal se refiere a nación a lo que se está refiriendo precisamente es a este tipo de nación política.

De lo que realmente se discute en el debate político es de nación-es políticas y no de naciones étnicas o históricas, todas ellas conviviendo en un nuevo “Estado Federal español”. Y, es aquí donde se encuentra un problema irresoluble, si lo analizamos desde la categoría de lo político, esto es, desde la perspectiva del titular de la soberanía, o del derecho público al imperium, como lo definiría el famoso jurista francés, Leon Duguit11.

La nación política, sujeto constituyente, poseedora de la acción positiva constituyente, solo puede ser una, pues una e indivisible es la soberanía que la hace sujeto exclusivo del poder político, es decir, que la hace nación política. La nación política engloba a todas las demás. Es un todo único sin perjuicio de las nacionalidades históricas o étnicas que subyagan en su interior.

La nación como unidad política colectiva con capacidad de obrar y consciencia de lo político12 cuya base descansa en su unidad e identidad social, se torna titular exclusivo y excluyente del ejercicio de su propia soberanía. Acción de un poder político, que mediante un proceso constituyente, dota al Estado de personalidad jurídica. Es por ello por lo que el jurista García Trevijano, desde una perspectiva kelseniana, dirá que aquel no es más que la personificación de la nación13.

Gerhard Leibholz se preguntaba qué convierte un pueblo en nación política. Y vino a decir que no lo hacía el nacer en una comunidad, ni tampoco un idioma común, sino la consciencia de su propio valor político cultural, afirmando su existencia como una totalidad independiente, concreta y única.

Esa idea de nación envolvente que incluye a todas las demás con un sustrato político-cultural, encuentra su base en el concepto de cultura utilizado por el filósofo alemán J. G. Fichte, aunque también aparece acentuado en Hegel. En este sentido, Gustavo Bueno subrayará que14: “la cultura (para Fichte y Hegel) es considerada como un conjunto de contenidos históricamente determinados, conformadores de los propios hombres, podrá ser percibida como cultura envolvente y organizadora de las generaciones sucesivas. Esta función conformadora y envolvente de una cultura históricamente dada no podría ejercerse sobre cada individuo, sino estuviese implantado en la sociedad política, en el Estado. Y así como la finalidad de cada individuo aislado es el goce egoísta de los bienes, así la finalidad de la especie es la cultura, pues solo a su través la especie puede desenvolverse en sus individuos. El Estado es la organización que los individuos constituyen para llevar a cabo la finalidad de la especie. Con esto Fichte puede creer que la finalidad del Estado es la cultura”.

“De este modo, Fichte está poniendo por primera vez la idea (el mito) del Estado de Cultura. Una idea que maduró también a través, sobre todo, de la filosofía política alemanda y antes de que Bismarck en 1871 levantase como bandera del Estado prusiano el KulturKumpf. Bluntschi (en su Allgemeines Staatsrechts de 1852) había establecido una célebre clasificación de los Estados, manifestado que junto con las Monarquías y las Repúblicas se hallan los Estados de Cultura, puesto que los intereses culturales pueden determinar de forma especial la vida de un pueblo”. (Continúa)

Notas:
1 .-Traducida al español como: Conceptos Fundamentales de la Política y de la Teoría de la Constitución. Ed. Instituto de Estudios Políticos. Madrid, 1984. En dicho tratado, así como en la Teoría del Estado publicada en 1921, LEIBHOLZ tuvo una clara influencia del famoso jurista de Plettenberg CARL SCHMITT a través de su “Teoría de la Constitución” de 1928 (Theorie der Verfassung) al tratar el Estado burgués de Derecho, como aquel en el que se formalizaban los principios de unidad, conformado a partir de la nación, como unidad política en la que encontraba su identidad en el Estado, y el principio liberal de la representación.
Igualmente, LEIBHOLZ tuvo una clara influencia de su profesor, el filósofo y jurista alemán HEINRICH TRIEPEL, a la hora de elaborar una teoría de la democracia, donde el parlamentarismo estaba encontrando graves problemas de articulación con los nuevos partidos de masas.
Por últimos, y sin ánimo de ser exhaustivos, el presidente del Tribunal Constitucional de Bonn, recogió las tesis y aportaciones de RUDOLF SMEND en su concepción sobre la “integración” de las masas para la construcción del Estado.


2 Vid: LEIZHOLB, G. Ob, cit, pag 210. Por su parte, Jellinek define al pueblo desde esta perspectiva, como pueblo en sentido subjetivo, por cuanto que supone el elemento materia de asociación estatista. Vid: Georg Jellinek: Teoría General del Estado, Fondo de Cultura Económica, 2005, Mexico, pag-378,


3 .- Vid:PEREZ MONTFORT, R.: “El Pueblo y la Cultura. Del Porfiriato a la Revolución” en La identidad nacional mexicana como problema político y cultural. Nuevas miradas, (Coord. RAÚL BÉJAR Y HECTOR ROSALES), Centro Nacional de Investigaciones Multidisciplinares, 2005, Mexico, pag 70.


4 Vid: PEÑA MOLINA, M. “De la representación política a la identificación orgánica” en Cuadernos de Derecho Local (QDL),  Fundación Democracia y Gobierno Local, Barcelona, junio de 2016, pag 186-200.
5 Vid: PEÑA MOLINA, M. “De la representación política a la identificación orgánica” en Cuadernos de Derecho Local (QDL),  Fundación Democracia y Gobierno Local, Barcelona, junio de 2016, pag 186-200.
6 .- Es decir, con conciencia de su potencialidad para constituirse en una sociedad política estatalizada.
7.-Vid: BUENO, G. España frente a Europa. Ed. Alba. Barcelona. 1999. pp-13,31 y 192. También en, España no es un mito. Claves para una defensa razonada, Ed. Temas de hoy, Madrid, 2005, pp-25 y ss.
8 .- Vid: NEGRO, D. Sobre el Estado en España. Ed. Martial Pons. 2007. pag 12, aunque este autor hablará de “nación moderna”.
9 .-  Cfr: ORTEGA Y GASSET, J. España invertebrada: bosquejo de algunos pensamientos históricos. Ed. Revista de Occidente. (1975). Pag 63.
10 Cfr: LEIBHOLZ, G. Ob, cit. Pag 213.
11 .- Vid: DUGUIT, L. Las transformaciones del Derecho Público y Privado. Ed. Comares. 2007. pag. 12
12 .-  Vid: SCHMITT, C. Teoría General de la Constitución. Ed. Alianza Editorial. 2011. Pag 75
13 .-  Vid: GARCIA TREVIJANO FORTE, A. Teoría pura de la República Constitucional. Ed. MCRC. 2012. pag 309
14 .-  Cfr: BUENO, G. El Mito de la Cultura. Ed. Pentalfa. 2008. Pags 108 y 109 C