Cómo el gobierno electrónico puede ayudar a modernizar y renovar un ayuntamiento

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Por Carles Ramió. Blog EsPúblico.- Es evidente que hay (o debería haber) una vinculación entre la E-gobierno y la mejora y la modernización de los modelos de gestión de las administraciones públicas. Ahora bien, si atendemos a los análisis y reflexiones realizadas por algunos especialistas, se detectan dos visiones absolutamente contradictorias que generan mucha incertidumbre en los directivos y gestores públicos que tienen como objetivo la renovación organizativa y que contemplan la posibilidad de utilizar las TIC como su principal instrumento:

a) Se considera que hay una vinculación directa entre E-administración y modernización de la gestión: Por una parte existe la posición de aquellos que defienden sin fisuras la vinculación directa entre E-administración y mejora y renovación del modelo de gestión. El argumento es sencillo: si nos encontramos con una Administración pública o un ámbito de gestión anticuado, con un defectuoso funcionamiento organizativo, la mejor estrategia para su modernización es la inversión en e-Administración, que ejerce como catalizador de un proceso de reforma y mejora del modelo de gestión.

b) Se parte de la base de que no hay una vinculación entre E-administración y mejora de la gestión. El argumento es que si nos encontramos con una Administración pública o un ámbito de gestión anticuado y poco refinado la peor estrategia en este caso es invertir en E-administración, ya que sólo se lograría digitalizar el desastre del mal modelo de organización y de sus procesos administrativos excesivamente burocratizados (y esto, literalmente, implicaría tirar el dinero).

Dos escenarios y tres islas de la excelencia

¿Cuál de los dos argumentos tiene razón? La respuesta es que aplicando el sentido común aparentemente es mucho más acertado el segundo que el primero. En cambio, desde nuestro punto de vista, basado en diversas experiencias empíricas, ambas posiciones tienen razón en función de las características específicas sobre el tipo de organización pública o ámbito de gestión sobre el que se desee intervenir. Y aquí hay que contemplar dos escenarios diferentes en relación a diferentes tipos y características organizativas:

Organización unisectorial con unos objetivos muy claros: en este caso la e-Administración tiene la capacidad de ejercer como catalizador de la renovación y mejora global del modelo de gestión. Si aquí se invierte en E-administración se va a lograr la ansiada modernización. Pero hay que tener presente que los requisitos son dos: por una parte tiene que ser una organización que gestione o implemente una única política pública y que, además, tenga unos objetivos muy evidentes y diáfanos que sean muy fáciles de cuantificar. Pongamos unos ejemplos: en la Administración del Estado Español hay unos pocos ámbitos de gestión que son considerados como las “joyas de la corona” en el sentido de ser paradigmas de una gestión moderna (es lo que la literatura denomina “islas de excelencia”) al que el resto de la Administración admira y desea copiar o emular (lo que la literatura denomina “lógicas positivas de isomorfismo institucional”). Pues bien hay un consenso generalizado que “las joyas de la corona institucional” de la Administración del Estado español son: la Agencia Tributaria (ente recaudador de los principales impuestos directos e indirectos del Estado), la Tesorería General de la Seguridad Social (ente recaudador de los impuestos asociados al mercado laboral destinados a la jubilación y el subsidio por desempleo) y la Dirección General de Tráfico (ente que regula el tráfico de vehículos). 

Los tres casos son claramente unisectoriales ya que atienden a un único ámbito de gestión y de políticas públicas y, además, los tres casos tienen unos objetivos muy claros, sencillos y fácilmente cuantificables: en los dos primeros entes su objetivo es recaudar lo máximo posible y en el caso del tercero (la Dirección General de Tráfico) reducir el número de accidentes, muertos y heridos derivados del tráfico viario. ¿Cuál es el motivo que desde hace más de una década estos tres ámbitos de gestión sean considerados como exitosos a nivel de su modernidad en la gestión y su elevada eficacia y eficiencia? La mayoría de expertos coinciden en que su éxito actual reside en que hace ya tres décadas invirtieron de forma masiva y radical en informática, en bases de datos y en lo que serían unas incipientes tecnologías de la información. Es decir en estos casos la E-administración ha ejercido como catalizador evidente para la renovación y modernización de estos ámbitos públicos de gestión. Pongamos ahora otro ejemplo del sector privado español: las entidades financieras. Las entidades financieras españolas, a pesar de las actuales turbulencias económicas, son consideradas como las más eficaces y eficientes del mundo.

El ayuntamiento de Barcelona

Organización plurisectorial con unos objetivos difusos: en este caso la E-administración no posee la capacidad para contribuir a la mejora y modernización del modelo de gestión, y sólo logra cristalizar cibernéticamente procesos y diseños institucionales anticuados sin aportar valor añadido; más bien al contrario, fosiliza la precariedad organizativa. Implica malbaratar recursos, ya que nada aporta en positivo e incluso genera externalidades negativas (en la medida que genera todavía más burocracia negativa). En este sentido, por ejemplo, si encontramos una administración local o municipal que opera de forma precaria y premoderna, carece de sentido impulsar su mejora por la vía de la E-administración ya que no se va a lograr su renovación institucional. Se ha puesto como ejemplo una administración local porque es multisectorial (opera en un gran número de ámbitos de gestión y de políticas públicas) y tiene unos objetivos muy difusos y difícilmente cuantificables (por ejemplo en políticas sociales, educativas, culturales, de promoción económica, etc.). En estos casos (que son la mayoría de las administraciones o ámbitos de gestión) primero hay que actualizar y modernizar sus modelos de gestión y luego invertir en E-administración. Pongamos un ejemplo: el Ayuntamiento de Barcelona ha sido durante mucho tiempo un modelo o paradigma mundial de impulso del E-gobierno y de la E-administración.

 Este éxito en el mundo del diseño e implantación de las tecnologías no ha ido acompañado, en cambio, de un modelo moderno de gestión a nivel institucional y organizativo. Es decir, la implantación de la E-administración no ha impulsado una renovación de la institución y de sus mecanismos de gestión. Y por doloroso que sea hay que reconocer que la elevada inversión en E-administración ha implicado en la práctica tirar a un pozo sin fondo cantidades ingentes de recursos económicos. El Ayuntamiento de Barcelona sigue siendo paradigma mundial en la aplicación del E-gobierno y de la E-administración pero esto no tiene apenas ninguna utilidad ya que equivale a que posee un oasis esplendoroso, un vergel tecnológico en medio de un enorme desierto que es su modelo institucional y de gestión. Hay que decir que el objetivo de la E-administración no es crear unos pocos oasis que cuestan un potosí sino que el objetivo es fertilizar (modernizar) el desierto institucional y de gestión y esto no se ha logrado en absoluto. Lo que se debería haber hecho es primero mejorar el modelo institucional y de gestión y posteriormente invertir en tecnologías de la información. 

Pero, en cambio, el Ayuntamiento de Barcelona acredita algún caso de éxito como el de la renovación de su policía local (Guardia Urbana) por la vía de la implantación de la E-administración. En su momento se decidió invertir en tecnologías de la información en la policía local como parte de un protocolo tecnológico global. Las expectativas eran muy bajas ya que si no se había logrado modernizar la gestión en otros ámbitos organizativos más punteros difícilmente se conseguiría con la policía local con unos atributos mucho más anticuados y burocráticos que la media. La sorpresa fue mayúscula cuando el modelo de gestión de la policía local se renovó y modernizó. ¿Cómo era esto posible? La respuesta es fácil: se trata de un ámbito unisectorial que posee unos objetivos claros y sencillos de cuantificar (por ejemplo reducción del número de delitos). Este ejemplo se encuentra en el primer escenario en el que la E-administración sí que ejerce de catalizador para la modernización de la gestión.