viernes, 31 de julio de 2015

Acuerdo Marco de colaboración entre el Ministerio de HYAP y la FEMP para potenciar los portales de transparencia

 
Pae.- El pasado día 24 de julio, se constituyó la Comisión de Seguimiento del Acuerdo Marco de colaboración firmado por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y la Federación Española de Municipios y Provincias para promover y facilitar el desarrollo de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de la transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno en las Entidades Locales.
La Dirección de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, como prestador del servicio del Portal de la Transparencia en la nube, que se ofrece de forma gratuita a las Entidades Locales adheridas, ha publicado en el área de descargas de la solución Transparencia Cloud el detalle de los acuerdos alcanzados.
 
Entre ellos, cabe destacar los adoptados en respuesta a las distintas solicitudes, que exponen que la constitución de los ayuntamientos durante el pasado mes de junio, ha imposibilitado tomar los acuerdos preceptivos para la adhesión al servicio del Portal de la Transparencia en la nube. Por lo tanto se ha acordado:
 
Prórroga para  la adhesión
- Adoptar como punto de cierre de la Plataforma de Adhesiones las 12.00 horas del día 15 de septiembre de 2015, asumiendo la DTIC la prestación del servicio a todas las Entidades adheridas hasta ese momento, que cumplan con las directrices y condiciones establecidas al efecto.
 
- Considerar que dicho cierre podría ser de carácter transitorio, si las condiciones del servicio, las eventuales renuncias a la adhesión u otras condiciones de índole diversa, permitieran reabrir la oferta de la DTIC a nuevas adhesiones, lo que en cualquier caso, requeriría la adopción del correspondiente acuerdo por esta Comisión de Seguimiento.

jueves, 30 de julio de 2015

El gobierno hace un balance triunfal de dos años sobre la reforma de las Administraciones Públicas (CORA)

El Consejo de Ministros del pasado viernes 24 de julio  recibió de la vicepresidenta del Gobierno y ministra de la Presidencia el balance del segundo trimestre de 2015 sobre  la ejecución del Informe de la Comisión para la Reforma de las AA.PP (CORA)

El informe presentado recoge que se encuentran totalmente implantadas 172 medidas de las 222 previstas en el Informe CORA, lo que supone el 77,4 % total, y otras 37 notablemente avanzadas. En el último trimestre se han terminado 25 medidas, muchas de ellas vinculadas a las Leyes de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
 
Entre las medidas aprobadas en este trimestre pueden destacarse la simplificación de trabas administrativas en materia de gestión de residuos, ayudas al despliegue de infraestructuras de banda ancha, especialmente en lo que afecta a colegios, gestión integral de determinados servicios de distintos organismos de la Administración General del Estado para ahorrar en la contratación administrativa o fórmulas más fáciles para liquidar deudas ante la Administración.
 
Balance de dos años de la CORA
En los casi dos años de funcionamiento del Informe para la Reforma de las Administraciones Públicas se han suprimido 2.297 entes públicos, es decir, 103 más que las que se habían suprimido hasta el trimestre anterior: 107 por parte del Estado, 754 por las Comunidades Autónomas y 1.436 por las Entidades Locales.
 
En cuanto a los ahorros, superan los quinientos millones de euros sólo en la centralización de contratos de los ministerios y organismos públicos estatales, mientras que la cifra total de ahorro entre todas las Administraciones asciende a 22.300 millones de euros, a los que hay que añadir 2.300 millones de ahorro para ciudadanos y empresas.
 
A todo ello hay que sumar 5.000 millones de euros de ingresos por ventas de participaciones empresariales. En total, 29.600 millones de euros de ahorro por la aplicación, hasta el momento, de las medidas contenidas en el Informe para la Reforma de las Administraciones Públicas.

miércoles, 29 de julio de 2015

La potestad reglamentaria de los Ayuntamientos

La Junta de Gobierno Local,  también participa o puede participar puntualmente del ejercicio de esta potestad, de forma más frecuente en los municipios de gran población


Víctor Almonacid.- Blog NosoloAytos. Vaya por delante, por si hubiera dudas, que los Ayuntamientos pueden (y deben) dictar normas: las ordenanzas (como las ordenanzas fiscales), los reglamentos (como el reglamento orgánico), las cartas de participación ciudadana, el plan general, el presupuesto, las bases de ejecución del presupuesto, las bases de subvenciones o de oposiciones, los pliegos de contratos, los convenios laborales y pactos de funcionarios, etc…

Estas normas o cuasinormas, tienen una vocación reguladora, eficacia erga omnes, y en definitiva naturaleza reglamentaria. Los reglamentos son un tipo de norma y como tales forman parte del ordenamiento jurídico. Dicho esto la pregunta que surge es: ¿tiene sentido (y utilidad) la potestad reglamentaria en los Ayuntamientos?


La respuesta a esta pregunta podría tener interés en cualquier instante, pero quizá más en el presente, en un momento no solo de cambio de gobernantes, sino de crisis del principio de división de poderes, de dispersión del mismo poder legislativo, y, consecuentemente, de proliferación de normas de distinto rango y origen: Tratados Internacionales, Tratados Constitutivos, Constitución, Estatutos de Autonomía, Directivas y Reglamentos de la UE, Leyes del Estado (algunas de ellas orgánicas), Leyes de las CCAA, Reales Decretos Ley, Reales Decretos legislativos, Reales Decretos del Consejo de Ministros, Órdenes Ministeriales, Decretos autonómicos, Reglamentos de las Cámaras… Todo un lío del que dimos buena cuenta en 50 sombras de Ley.

Por todo ello consideramos interesante que Nosoloaytos dedique una entrada a la potestad normativa de los Aytos, una de las principales de entre todas las que ostentan.

Hipertrofia normativa

Podría argumentarse en contra de esta potestad reglamentaria. ¿Acaso no hay ya suficientes normas? Desde luego que sí: una locura de normas. No negamos la mayor. El sistema continental fomenta la hipertrofia normativa, y España, donde se calcula que coexisten unas 200.000 normas en vigor, no es en absoluto una excepción. Evidentemente se dice con razón que la ignorancia de ley no exime de su cumplimiento, porque de lo contrario ni el gran García de Enterría, que desde luego tampoco se las sabía todas, debería haberlas cumplido.

El legislador (los distintos legisladores en realidad), es muy prolífico. Pero esto lejos de ayudar confunde, sobre todo en un régimen burocrático en el que los juristas, y los puristas, suelen realizar estudios legales y adoptar criterios interpretativos desde la óptica de que lo que no está regulado no se puede hacer. Es cierto que hay tantas normas que de inicio uno tiene esta sensación, pero en nuestra opinión esta manera de entender el Derecho parte de un error de concepto. En efecto, hay tantas normas que si un día a uno le surge un tema que, tras indagar primero en el hipocampo cerebral y después en las bases de datos no aparece en ninguna fuente conocida del Derecho (ley, costumbre, doctrina/jurisprudencia), lo consideramos ilegal en lugar de alegal. Lástima de no haber aplicado por ejemplo esa otra fuente, tan ignorada, que se llama “principios generales del Derecho”. Pero esos temas jurídicamente inéditos surgen, valga Internet como botón de muestra, y no podemos quedarnos estupefactos sin respuesta jurídica alguna mientras esperamos que el legislador nos salve el trasero y reaccione con la norma 200.001. No es necesaria. Debemos innovar nosotros mismos y la innovación no se hace con las leyes en la mano, sino más bien “a pesar de las leyes” -como decíamos en Innovando (también) en el marco normativo-.

 Jurídicamente hablando se puede innovar de muchas formas: con un informe jurídico, con un reglamento de administración electrónica, con un pliego de cláusulas administrativas generales, impugnando un acto administrativo concreto para generar jurisprudencia… Alguna de estas fórmulas presuponen el ejercicio creativo del Derecho, esto es legislar, lo cual evidentemente puede hacer un Ayuntamiento con absoluto respeto del principio de jerarquía normativa. Pero una vez respetado el mismo, encontrará sin duda mucho espacio de alegalidad donde desplegar este ejercicio de creatividad.

Decía Peter Drucker que “la innovación es la imitación inteligente”. Personalmente también hemos hablado en numerosas ocasiones de benchmarking, como aquí y sobre todo aquí. Quizá esta “copia inteligente” sea precisamente una buena técnica normativa para el ejercicio de la potestad reglamentaria local.

Una potestad que, después de todo, resulta necesario desarrollar para adaptar esos miles de normas a la organización, funcionamiento, servicios y características de los municipios, porque hay 8.122 y cada uno presenta sus propias peculiaridades (turístico, de montaña, área metropolitana, capital de provincia, rural, insular, muy grande, muy pequeño, con mucha población extranjera…). Esta adaptación es necesaria, además de por la citadas especialidades propias del lugar, por la notable falta de empatía del legislador estatal, e incluso del autonómico, con la problemática local. Y con el “tamaño”.

Como también decíamos en “50 sombras de Ley” (por cierto, nuestra mejor entrada), según la Ley de Contratos un Ayuntamiento pequeño puede adjudicar prácticamente todos sus contratos a dedo, salvo que alguna de las facturas supere los 18.000 euros más IVA (50.000 si es de obras), de conformidad con la propia Ley de contratos, una ley, evidentemente, hecha pensando en los contratazos de construcción de autopistas del Ministerio de Fomento, no en el suministro de lápices a una administración que tiene una oficina, tres despachos y cinco mesas. No siempre es culpa de la ley, evidentemente, esta falta de cobertura, y es que por muchas leyes que haya y por muchos artículos que estas tengan nunca abarcarán ni remotamente todos los supuestos de hecho y la casuística que puede presentar la realidad. Pero los técnicos y los responsables municipales sí conocen parte de esta casuística y por lo tanto pueden tenerla en cuenta y hasta cierto punto preverla (¿cuántas veces se han arrepentido de no haber previsto determinada vicisitud relativa a la ejecución del contrato en el pliego de cláusulas administrativas?).

Y una potestad, por cierto, que corresponde al Pleno corporativo, y en contadas excepciones al Alcalde, órgano ab initio desprovisto de esta potestad reglamentaria, pero que sin embargo aprueba algunos pliegos, bases de convocatorias, y dicta Bandos (estos últimos no son propiamente un reglamento, sino un simple recordatorio del cumplimiento de las normas de convivencia). La Junta de Gobierno Local, el otro órgano municipal por antonomasia, también participa o puede participar puntualmente del ejercicio de esta potestad, de forma más frecuente en los municipios de gran población.

Comenzábamos diciendo que los Ayuntamientos deben dictar normas, no muchas para no sobrecargar el abarrotado ordenamiento jurídico, pero sí las suficientes para regular adecuadamente sus relaciones jurídicas y la vida de su comunidad vecinal. Se trataría de normas que, para variar, no crearían más burocracia ni más problemas, sino que (incluso!) los solucionarían. Como en todo en la vida, la calidad por encima de la cantidad. Ver video




martes, 28 de julio de 2015

Códigos de conducta e integridad institucional. Un eje central de la política futura

La corrupción sitúa en peligro los valores mismos del sistema: la democracia es golpeada en el corazón” (D. Della Porta, Y. Mény, “Démocratie et corrupción en Europe”, La Découverte, 1995, p. 13)


“Nadie está obligado a ocupar puestos directivos o a hacer carrera política. Cabe presumir que quien accede a alguno de estos cargos lo hace por propia voluntad y acepta implícitamente unos determinados estándares de diligencia. Ello explicaría por qué a los políticos se les suele demandar una conducta, pública y privada, más escrupulosa que a los ciudadanos comunes”  (L. M. Díez-Picazo, “La criminalidad de los gobernantes”, Crítica, 1996, p. 28)

RafaeL Jiménez Asensio. La Mirada Institucional.- Conforme la política y el ámbito de lo público se han visto sumidos en una cadena de escándalos de corrupción, la revalorización de la conducta de los gobernantes, directivos y funcionarios ha pasado a ocupar un lugar estelar en las estrategias de las estructuras gubernamentales que apuestan por la Buena Gobernanza. Sin embargo, esa estrategia por la renovación moral de lo público dista mucho entre nosotros aún de ser general y, más todavía, de ser sincera; esto es, de interiorizarse como un elemento central del funcionamiento cotidiano de la política y de la propia función pública.

En la mayor parte de los países de la OCDE que se han implicado seriamente en la construcción de Sistemas de Integridad Institucional, el proceso siempre se ha iniciado por lo común de forma reactiva (es decir, como respuesta a una cadena de casos de corrupción que han erosionado la confianza de los ciudadanos en sus instituciones) y, asimismo, a través de la construcción de Sistemas o Marcos de integridad Institucional (Villoria, 2012).

En los distintos niveles de gobierno que pueblan este país, a pesar de la fuerte presión externa que supone la multiplicación de casos de corrupción y la caída en picado de la legitimidad de las instituciones por parte de la ciudadanía, apenas se ha conseguido impulsar ese eje central de la política de Buena Gobernanza como es la Integridad Institucional. Es verdad que hay algunas excepciones singulares, que se sitúan en el ámbito del Gobierno Vasco y en alguna diputación foral y de régimen común o en unos pocos ayuntamientos. Pero se trata de casos singulares.

La regla general que ofrece la clase gobernante frente a este fenómeno es la incomprensión frente a la necesidad de impulsar tales sistemas de integridad institucional. No perciben, cosa insólita, “el coste moral”, por emplear la expresión de Pizzorno, que tiene la corrupción sobre la propia política. Eso se llama no ver la “viga” en el ojo propio.

En la función pública, por ejemplo, el EBEP fue pionero en la apuesta por introducir un Código Ético en el empleo público, pero se equivocó de instrumento, pues la Ley (por su rigidez formal) no es el medio adecuado para tal empeño. En todo caso, tras más de ocho años de “vigencia”, sus mandatos han pasado sin pena ni gloria; esto es, sin efecto alguno. Tampoco las Comunidades Autónomas han avanzado un ápice en esa larga tarea de ejemplificar la función pública y reforzar sus valores. Es algo que ni se comprende ni al parecer interesa realmente a quienes con más ceguera que mirada institucional nos gobiernan en estos días. Se equivocan. Tiempo tendrán de comprobarlo.

La alta administración (cargos públicos directivos) ofreció una ventana de esperanza cuando en 2005 el entonces Ministerio de Administraciones Públicas, liderado a la sazón por Jordi Sevilla, se sumó a la corriente de vanguardia de la OCDE y aprobó un Código de Buen Gobierno para altos cargos. Han pasado diez años desde esa fecha y el Código se quedó desde sus inicios en letra muerta (no se aplicó de forma efectiva). Hace unos meses, la Ley 3/2015, del estatuto del alto cargo, lo remató por completo, al establecer (con una miopía política innegable) su derogación plena. La confianza que muestra el gobierno central en la Ley es un ejemplo de lo poco que entienden los altos funcionarios metidos a políticos sobre la evolución actual de este problema. Bastaba una mera ojeada al exterior para observar lo que hacen otras democracias avanzadas (valga como ejemplo el caso francés y el Informe Nadal de enero de 2015 entregado al Presidente de la República).

Y la política (partidos y estructuras similares) se ha visto invadida de Códigos éticos y de conducta con la finalidad espuria de “salvar” su (pésima) imagen a ojos de la ciudadanía. Todos los partidos o movimientos políticos sin excepción se han dotado de Códigos de conducta que airean tales declaraciones de valores y principios como ejemplo de su cambio de actitud ante el manejo de la cosa pública. Pero, en verdad, no son sino un síntoma más de una impostura. Apenas hay internalización de valores y mucho menos asunción plena de las normas de conducta en su quehacer cotidiano. Nada de sistemas de seguimiento y, en su caso, sanción. Se trata de mera coreografía, que todo lo más limita mandatos, sueldos o bastardea aún más la ya zarandeada clase política. Suscrito el código algunos no tienen empacho de nombrar cargos o asesores a sus propios familiares o amigos. No han entendido nada o nada han querido entender.

En el ámbito local de gobierno, la FEMP aprobó recientemente (marzo 2015) un nuevo Código de Conducta y Buen gobierno. Mejora sustancialmente el anterior, pero sigue sin dar el paso al establecimiento de un auténtico Sistema de Integridad Institucional, puesto que orilla la configuración de un modelo de difusión de los Valores, Principios y normas de conducta, así como prescinde de crear un auténtico marco de seguimiento, evaluación y control a través de una Comisión de Ética, que dirima los dilemas deontológicos, siente criterio, depure responsabilidades y mejore día a día la aplicación de ese Código. También en el espacio local de gobierno Euskadi, a través de EUDEL, fue pionera de la puesta en marcha de sistemas de integridad institucional, aún no completados. Cataluña, por su parte, ha aprobado recientemente una Ley de Transparencia que obliga a que todos los entes locales se doten de un Código de Conducta, pero solo aplicables a “altos cargos”. Una buena oportunidad para avanzar en la implantación de ese Marco de integridad institucional antes expuesto.

Algunos otros municipios y diputaciones si que han aprobado Códigos de conducta, pero solo -al igual que el de la FEMP- para “políticos” o “directivos”. Parece como si la integridad institucional estuviera garantizada en el resto de la administración pública, lo que está muy lejos de ser realidad, aunque no pocos lo pretendan.

En el ámbito autonómico son de resaltar hasta ahora las soluciones institucionales propuestas primero por el Gobierno Vasco y más tarde por la Xunta de Galicia. La primera es, con mucho, la más desarrollada, como hemos señalado en otras ocasiones. El modelo Xunta es más imperfecto desde la perspectiva de su diseño institucional de seguimiento, aún así contiene aspectos de interés (su detalle y ámbito de aplicación). La Generalitat de Cataluña, por su parte, debería aprobar en breve un Código de Conducta por exigencia de la ya citada Ley de transparencia (ley 19/2914). Ya dispone de un Código de Buenas prácticas de altos cargos, pero meramente retórico. El resto de Comunidades Autónomas deberán mover ficha, si no lo han hecho ya. Pero no basta con aprobar Códigos si estos no vienen acompañados de sistemas de integridad institucional.

Y de la Administración General del Estado mejor no hablar. El aireado estatuto del alto cargo de 2015 es un paso atrás en un proceso iniciado (y nunca desarrollado) en los años 2005 y 2007. Los altos cuerpos del Estado (abogacía del Estado, principalmente) han impuesto su limitado criterio de que la Ley tiene también efectos taumatúrgicos sobre la conducta de los gobernantes y de sus funcionarios. Algo que las democracias avanzadas, inclusive las de tradición francófona, hace tiempo que han descartado. A pesar de todas las exigencias legales (declaración de idoneidad, registro de bienes e intereses, etc.), no se ha dado ni un solo paso en la buena dirección de configurar ese necesario Sistema de Integridad Institucional con una autoridad independiente ( o, al menos, “no dependiente”) que garantice la plena aplicabilidad de un Código de Conducta, que sencillamente en el Estado ni existe ya, pues el de 2005 ha sido derogado y no se prevé su sustitución por ningún otro.

En un sistema institucional en el que los valores se convierten en retórica fácil, en el que los controles institucionales son formales, inadecuados, tardíos y sin exigencias reales de responsabilidad (o muy esporádicas), la imperiosa necesidad de construir Sistemas de Integridad Institucional debería ser una prioridad política que, desgraciadamente, solo unos pocos gobernantes han conseguido ver como reto efectivo de los próximos años. No se dan cuenta que, como señaló Innerarity, los votantes cada vez confían más en la integridad personal de los candidatos que en sus ampulosos y siempre incumplidos programas electorales de los partidos que los promueven.

Algo está cambiando profundamente en el panorama institucional y todavía hay un sinfín de políticos que no se entera de nada. La inercia es el peor enemigo de la innovación o de la mejora continua, también en las instituciones. Al menos cabe constatar que hay algunos gobernantes que sí se han percatado de esa necesidad. Algo es algo. Una señal de esperanza, en un panorama hasta ahora ciertamente sombrío.


lunes, 27 de julio de 2015

Medinyà y el deseado adelgazamiento del sector público local

 España es el tercer país de la Unión Europea en entes locales, sólo por detrás de Francia, con 36.682, y Alemania, con unos 14.000 
 
"A mayor fragmentación del territorio, mayor control político, y de ahí la resistencia de los políticos locales a la unión de municipios"


Por  Jaime Mairata Laviña .Blog ¿Hay Derecho?.-          Es lugar común que la multiplicación arbitraria de organismos públicos provoca una situación de  despilfarro y de desmesura organizativa que hay que corregir.
 
 
El libro del catedrático
Santiago Muñoz Machado es
un referente para analizar
la crisis institucional que
padece ahora nuestro país-
Según el registro de entidades locales Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, en España existen 8.122 Ayuntamientos, de los cuales sólo 145 cuentan con más de 50.000 habitantes, 93 si se excluyen las capitales de provincia (1,15 % del total); 4.874 (60 %) tienen menos de 1.000 habitantes y, de estos, 1.040 (13 %) tienen menos de 100 y 3.787 (47 %) no llegan a 500. Lo municipios con menos de 5.000 vecinos representan solo el 13% de la población, lo que significa que el 87% de la misma se concentra en núcleos urbanos.
 
Con ese número, España es el tercer país de la Unión Europea en entes locales, sólo por detrás de Francia, con 36.682, y Alemania, con unos 14.000.  Algunos países europeos han promovido reformas para reducir sus municipios: según un informe del Consejo de Europa, hasta Grecia ha pasado de tener 1.034 ayuntamientos a 325; Islandia, de 7.200 a 76; Letonia, de 500 a 118; y Dinamarca, de 271 a 98.
 
 En Italia el Gobierno aprobó en el año 2011 la supresión de 36 provincias. El propio Consejo ha elaborado un estudio sobre el volumen mínimo de población de un municipio para que sus prestaciones no sean gravosas para sus residentes y para que alcancen un nivel óptimo de calidad, considerando que a partir de 10.400 vecinos las finanzas municipales podrían estar saneadas; a partir de 11.600 podría haber una correcta planificación urbana; y a partir de 8.200 podrían garantizarse los servicios sociales, límite mínimo que no alcanzan más del 89 % de los ayuntamientos que hay en España. Por eso recomienda la fusión de municipios de menos de 10.000 habitantes, como vía rápida para la reducción de costes, agrupando bajo un mismo ayuntamiento a todos aquellos que se encuentren a 20 minutos aproximadamente de la capitalidad resultante -nada con los modernos sistemas de transporte y la administración electrónica-, más por los recursos que quedarían disponibles para aumentar el número y calidad de servicios públicos a prestar que por el ahorro que ello pueda conllevar.
 
El debate en España
 En España el  debate de la fusión de municipios -dispersión de los núcleos rurales, situación geográfica y endeudamiento municipal- se reabrió tras el anuncio de su fusión por municipios coruñeses, Cesuras y Oza dos Ríos,  para lograr subvenciones y poner en marcha proyectos comunes.
 
En su Informe sobre España. Repensar el Estado o destruirlo” (Crítica, Barcelona, 2012), el profesor Santiago MUÑOZ MACHADO alertaba ya de la necesidad de un debate en profundidad sobre el manifiesto deterioro de las instituciones públicas en España, que a nivel electoral desemboca en un creciente desafecto del pueblo hacia la clase gobernante –así se ha comprobado en las últimas elecciones municipales y autonómicas- y en la convicción generalizada de que la necesidad de una profunda reforma del Estado y de algunas partes de la Constitución, entre ellas la relativa a la regulación de una organización territorial  generadora de unos gastos desorbitados y prescindibles que podrían reducirse con una rebaja de competencias de las comunidades autónomas y el adelgazamiento de la organización política y administrativa del Estado, que junto a la clase gobernante constituye uno de los más serios problemas que condicionan el futuro de España. El Estado no puede ser un problema en sí mismo, sino que está para resolver los problemas a los ciudadanos, lo que se traduce en el ámbito local en la necesidad de ayuntamientos que presten de forma eficiente los servicios públicos, respondan a las necesidades de los ciudadanos, y hagan sentirse a éstos representados y con acceso a las autoridades locales. Aunque el número de municipios de España es inasumible, el problema es, en opinión de los expertos, que a mayor fragmentación del territorio, mayor control político, y de ahí la resistencia de los políticos locales a la unión de municipios.
 
En España la norma general impide la constitución de municipios nuevos cuando no cumplen todos los requisitos legalmente establecidos; un paso más lo constituye la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, que pretende conformar la estructura organizativa de la Administración Local a los principios de eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera y, para ello, incluye  medidas tendentes a redefinir y reducir la dimensión del sector público local, como la modificación del régimen jurídico de la gestión directa de los servicios públicos de competencia local, la limitación de la constitución de consorcios como instrumentos de cooperación entre la Administración Local y las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas  y la limitación genérica tanto para crear directa o indirectamente nuevos organismos, entidades, sociedades, consorcios, fundaciones, unidades y entes similares, como para realizar aportaciones patrimoniales o suscribir ampliaciones de capital de entidades empresariales o de sociedades mercantiles locales con necesidades de financiación.
 
Pero la dispersión facilita el control político y cualquier excusa es buena para hacerse con él, aunque para ello se requiera una ley singular que habilite la excepcionalidad sobre la base del llamado ‘principio de diferenciación’, como la reciente Ley 8/2015, de 10 de junio, de la Comunidad Autónoma de Cataluña, de creación del municipio de Medinyà, publicada en el BOE de 3.07.2015.
 
Medinyà es un pueblo situado al noreste de la ciudad de Girona que ocupa la parte oriental del valle bajo del Terri, un terreno llano de la orilla izquierda del Ter, por el transcurre la N-II y la autopista AP-7. Hasta ahora formaba parte del municipio de Sant Julià de Ramis, pero a juicio del Parlamento de Cataluña sus características justifican su conversión en municipio: lo fue hasta el año 1972, fecha en que se incorporó al municipio limítrofe de Sant Julià de Ramis por un acuerdo de los ayuntamientos de estos dos municipios, cuando –dice la ley- “no se trataba de un consistorio elegido democráticamente, ya que el país sufría la dictadura franquista, y  el mencionado decreto está firmado por el dictador Francisco Franco”. Y continúa:  “la población mantuvo, desde un primer momento, la voluntad de que Medinyà recuperase su carácter de municipio”, y de ahí que 23 años después, en “el año 1995 se constituyó el Col·lectiu pro Medinyà Independent”;  además, nos tranquiliza el legislador, “como consecuencia de haber sido municipio hasta el año 1972, Medinyà no ha perdido nunca su código postal e, incluso en la señalización de la carretera N-II, de la que se encarga el Ministerio de Fomento, figura el rótulo oficial de Medinyà”.
 
Razones todas ellas mas que suficientes para crear con 866 habitantes y una superficie de 7,66 kilómetros cuadrados -que incluye, además del pueblo de Medinyà, los caseríos de Santa Fe de la Serra, Tomet, Lladrers y Vall-llobera-, el municipio de Medinyà por segregación de una parte del término municipal de Sant Julià de Ramis, adscribiéndolo “a la comarca de El Gironès, a la veguería de Girona y a la provincia de Girona”. El número de vecinos no debe suponer ninguna intranquilidad, pues “Medinyà será el municipio número 123 en número de habitantes de los 222 que conformarán las comarcas de Girona”, habida cuenta además de que “la recuperación de la condición de municipio independiente permite reparar una decisión antidemocrática, corregir disfuncionalidades y atender a la voluntad de la mayoría de la población”.
 
La verdad es que no doy crédito.

domingo, 26 de julio de 2015

Contratación Pública Electrónica: Las claves para la transición a la contratación pública electrónica

 
Contratación Pública Electrónica.- . Se aproxima una ola de proyectos para realizar la transición a la contratación pública electrónica en todo el sector público. En cuanto se apruebe el nuevo anteproyecto de ley de contratos del sector público que traspone las directivas europeas de contratación pública, empezarán a iniciarse los proyectos y a redactarse los pliegos de prescripciones técnicas para esta transición.
 
En este punto, creo que es conveniente recordar lo que se resumía en un estudio de los Estados Unidos acerca de los proyectos que implican tecnología en las administraciones públicas:  Billions in the balance.
 
Porque muchas administraciones van a redactar pliegos de prescripciones técnicas y de cláusulas administrativas, y es bueno conocer porque fallan (más del 90 %) los proyectos de tecnología de la información en las administraciones públicas de los Estados Unidos.
  • Problemas de los pliegos técnicos en la compra de Tecnología
    • No existe alineamiento con el problema o los resultados esperados.
    • Una gobernanza y un liderazgo débil
    • La cultura de la lista de comprobación
    • Requisitos demasiado prescriptivos
    • Un proceso de compra lento y mercados cerrados
  • Soluciones (Recomendaciones del Gobierno Federal de los EEUU)
    • Establecer líneas claras de autoridad y responsabilidad
    • Desarrollar una lista sencilla de necesidades y resultados, en vez de un voluminoso pliego de prescripciones técnicas.
    • Comprometer y consultar al mercado desde el principio.
    • Desarrollar una estrategia de coste – beneficio con métricas claras.
    • Asumir una toma de riesgos inteligente.
    • Reducir las cargas administrativas y acelerar el procedimiento de contratación
En el caso que nos ocupa, la transición al formato electrónico de extremo a extremo en la contratación pública,  en mi opinión, el proyecto de cambio o de innovación es aún mayor y más complejo. Se requiere la colaboración activa de muchas personas. Tal y como Kotter, el experto en gestión del cambio nos comenta:
 
La verdadera colaboración es acerca de salirse de las estructuras institucionales tradicionales para centrarse en los resultados. De hecho, existe una correlación entre el 81% de la colaboración y la innovación”
 
Y el proyecto de la transición es un proyecto de innovación que va a requerir mucha colaboración de los agentes que gestionan el servicio. No se trata de conseguir el “tengo que hacerlo”. Se trata de conseguir el quiero hacerlo porque es bueno para mí y para mi organización”.
 
En resumen: nos enfrentamos a un tipo de proyectos que:
  • Involucran sistemas de información y sus riesgos asociados en la gestión de este tipo de proyectos,
  • Incorporan además mucha innovación, prácticamente hacer nuevo el servicio de contratación, y
  • Con una restricción de tiempo importante (plazos),
  • Que requieren nuevas habilidades y competencias en las personas que gestionan el servicio (promotores, gestores, interventores, políticos….) y
  • Que además afecta de lleno a los licitadores
Con todo esto la visión de conjunto no tiene pinta de que sean proyectos fáciles, de los de ir marcando el “recibido”.  Y no es solo por culpa o a causa de la tecnología.
 
Las claves del proyecto de transición
Por tanto, creo que las claves fundamentales de los proyectos de transición a la contratación pública electrónica, que además deberían de cuidarse en los pliegos de prescripciones técnicas son los siguientes:
  • Hacer proyectos de gestión del cambio y la comunicación donde se tengan en cuenta las personas que debe utilizar tecnología, no la tecnología solo. Involucrar y dar incentivos para la colaboración honesta y sincera.
  • Considerar dentro de la gestión del cambio el capítulo de formación y capacitación como el fundamental: las personas primero.
  • No olvidar la gestión de los afectados por la transición al formato electrónico, que los habrá, y hay que darles una solución adecuada
  • Aplicar las recomendaciones para los proyectos tecnológicos que nos ofrece el Gobierno Federal de los Estados Unidos, y hemos resumido al principio de la entrada. O al menos reflexionar sobre ellas.
Espero que estas reflexiones os sean de alguna forma útiles.
 
CONFERENCIA SOBRE INTEROPERABILIDAD EN LA CONTRATACIÓN PÚBLICA ELECTRONICA
Quiero recordaros que el próximo día 15 de septiembre en la Universidad de Alcalá se celebra una conferencia sobre la "Interoperabilidad en la contratación pública electrónica” y un seminario sobre los estándares CEN BII, OpenPeppol y el estado del arte en otros países europeos.
 
En este enlace podéis ver la agenda de mañana y tarde de ese día y además podéis apuntaros a la conferencia y al seminario. La entrada en gratis pero se requiere inscripción previa.

viernes, 24 de julio de 2015

El protocolo de agresiones prohibirá grabar vídeos a los funcionarios en su puesto de trabajo

Se habilitará un registro que centralizará todas las denuncias de casos de agresiones que se produzcan en las administraciones
 
Revista de prensa. El Confidencial Digital.- Desde hace meses los sindicatos de funcionarios y representantes del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas están elaborando un documento para que los distintos departamentos y organismos públicos tengan un plan para proteger a los empleados que trabajan allí.
 
En los últimos años las agresiones y amenazas hacia funcionarios por parte de ciudadanos que acuden a distintas oficinas públicas se han hecho cada vez más frecuentes. Según los datos de la administración, en el año 2014 hubo 357 agresiones de este tipo, aunque los sindicatos aseguran que son muchos más.
 
El último ocurrió hace unos días en el municipio valenciano de Catarroja: un parado que estaba en una oficina del Servicio Público de Empleo Estatal (SEPE, el antiguo INEM) comenzó a insultar a la persona que le estaba atendiendo y destrozó varios objetos, como el indicador de una mesa.
 
Un protocolo general para toda la administración
En las últimas semanas Gobierno y sindicatos han acercado posturas y se espera que la próxima semana, en los últimos días de julio, se consiga firmar el acuerdo para un protocolo contras las agresiones físicas y verbales en la Administración General del Estado.
 
Fuentes del sindicato CSIF aseguran a El Confidencial Digital que el acuerdo final está muy cerca, ya que en los últimos contactos desde el Gobierno se ha abierto la puerta a incluir a los funcionarios de prisiones en este protocolo, aunque de forma general y con un desarrollo específico posterior. Esta era una de las condiciones que habían puesto los sindicatos para firmar y apoyar el documento.
Más allá de este punto, los sindicatos celebran que por fin se vaya a aprobar un protocolo “paraguas” para proteger a los funcionarios del Estado en sus oficinas y lugares de trabajo. “Será un logro importante y lo aplaudimos: se han incluido muchas de nuestras propuestas”, señalan fuentes de CSIF participantes en las negociaciones con Administraciones Públicas sobre este tema.
 
El protocolo contra las agresiones se incluyen tanto medidas preventivas, para tratar de evitar incidentes y agresiones contra los funcionarios, como reactivas, para acompañar y ayudar a los empleados públicos que sean víctimas de este tipo de incidentes.
 
Grabaciones a funcionarios para amenazar
En un plazo de tres meses, cada ministerio, organismo y oficina tendrá que adaptar este texto general a las características específicas de cada uno. Los responsables de cada oficina, junto con los delegados de prevención de riesgos laborales, tendrán que elaborar un inventario de las medidas de seguridad existentes y a partir de ahí se reforzará la protección con nuevos elementos.
 
Según ha podido saber ECD, una de las novedades del nuevo protocolo contra agresiones será la prohibición de grabar a los funcionarios mientras atienden. En los últimos años han aumentado los casos de personas que deciden sacar sus teléfonos móviles para tomar vídeos de cómo les atienden los funcionarios cuando están descontentos con las respuestas que les dan.
 
Para evitar estos incidentes, con los que algunas personas tratan de amedrentar a los empleados públicos que les atienden en las ventanillas y mesas, por ejemplo, de las oficinas de empleo, se va a prohibir esta grabación de imágenes de funcionarios.
 
Además, en aplicación de este protocolo se van a reforzar las medidas de seguridad en oficinas y sedes de organismos públicos. “Desde 2011 se ha reducido el número de agentes de seguridad, otros han pasado a tener jornada reducida, Por eso ahora muchas oficinas del SEPE no tienen vigilante, ni detector de metales...”, explican fuentes sindicales. Ahora la Administración se compromete a colocar más vigilantes de seguridad allí donde sean necesarios, además de instalar arcos detectores de metales y escáneres en las entradas de las oficinas y cámaras de vigilancia dentro.
 
Ayuda jurídica y psicológica a los agredidos
Otro de los puntos que se contemplan en el protocolo contra las agresiones es, por ejemplo, que en las oficinas no haya puestos de atención en los que los funcionarios queden aislados, para no aumentar el riesgo de ser agredidos. También se harán simulacros y sesiones prácticas para que los funcionarios reciban formación sobre cómo reaccionar ante una situación de tensión y amenazas de un usuario.
 
Las amenazas telefónicas también se regulan, mediante la grabación de las llamadas a lugares oficiales que puedan ser objeto de estos incidentes: “Hay muchísimas llamadas con amenazas de gente que lo está pasando mal y se desahoga amenazando o insultando”.
 
En el documento que se aprobará también hay referencias a planes de sensibilización para insistir a los ciudadanos de la importancia de tratar con respeto a a los funcionarios y empleados que les atienden.
 
La otra gran “pata” de este protocolo es la que se refiere a las medidas de acompañamiento y ayuda a los funcionarios que sean víctimas de agresiones. Habrá programas para tratar las secuelas psicológicas que sufran los agredidos y también se compensará a los que sufran daños en sus bienes personales.
 
Por otro lado, la Administración General del Estado se compromete a facilitar apoyo jurídico a los funcionarios víctimas de agresiones: bien a través de los propios servicios jurídicos del organismo o institución en donde trabaje el funcionario, bien a través de la contratación de servicios externos, para que en todo caso no tenga que ser el agredido quien encima cargue con los costes.
 
Por último, se habilitará un registro que centralizará todas las denuncias de casos de agresiones que se produzcan en las administraciones.
 
Desde sindicatos como CSIF se muestran satisfechos por lo conseguido y aseguran que es muy importante que se ponga ya en marcha esta protocolo. “Hay oficinas de empleo muy desprotegidas; también hay agresiones en las consultas médicas del Instituto Nacional de la Seguridad Social, donde se deciden las incapacidades médicas y donde ha habido amenazas; también a inspectores de Empleo, al visitar empresas, y en oficinas de la Tesorería General de la Seguridad Social. No hay día en que no haya un caso de agresión”, aseguran fuentes sindicales.

Otras entradas de interés de la blogosfera pública. Andrés Morey. Tu Blog de la Administración Pública: Provisión de Puestos de Trabajo y el desplazamiento de interinos

jueves, 23 de julio de 2015

La menguante transparencia oficial: sobre el portal estatal de transparencia y el borrador de reglamento de la Ley de Transparencia

"La transparencia oficial lleva camino de convertirse en una historia más de lo que hemos  llamado  en este blog “legislar para la foto”.

Elisa de la Nuez. Blog ¿Hay Derecho?.- Transcurrido casi un año y medio desde la publicación de la publicitada Ley 19/2013 de 9 de diciembre, de Transparencia,  derecho de acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, así  parece un buen momento para evaluar cómo vamos de transparencia oficial y sobre todo de transparencia real, que es al fin y al cabo la que  importa. Porque conviene no olvidar que esta norma se anunció a bombo y platillo como una medida esencial de regeneración democrática, llegándose a decir –lo que sencillamente no es verdad- que era de las más avanzadas del mundo. 
 
Portada del libro de la autora del post
 Aunque el  debate público en España se caracteriza por la falta de rigor, no deja de sorprender la cantidad de veces que he oído repetir este “mantra” en todo tipo de eventos. En todo caso, mejor tener una Ley que no tenerla sobre todo en un país donde los problemas se intentan solucionar a golpe de BOE.  La Exposición de Motivos me parece particularmente acertada, quizá porque me recuerda mucho un documento que publiqué en el Foro de la Sociedad Civil allá por el 2011.
 
Los problemas se plantean, como siempre, a la hora de aplicarla. Pese a la generosa “vacatio legis” (un año para el Estado, dos para CCAA y Entidades Locales, aunque resulta que muchas CCAA han aprobado normas propias que ya están en vigor) este tipo de leyes siempre parece que pillan por sorpresa; de manera que los plazos previstos tanto para la constitución del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno como para el desarrollo reglamentario se sobrepasan tranquilamente. No hay sanciones claras para caso del incumplimiento de las obligaciones de transparencia impuestas en la Ley, mientras que lo que ocurre en el caso de proporcionar información pública de forma indebida todos los funcionarios lo tenemos muy claro.

El Portal
El Portal de Transparencia del Gobierno de España por lo que se refiere a la transparencia activa (es decir, a la información pública que debe proporcionar la Administración sin necesidad de que nadie se la solicite) resulta incomprensible para cualquiera que no sea un “insider”, es decir, para alguien que no conozca bien el funcionamiento interno de la Administración y hasta la jerga que se utiliza. Por lo que se refiere al derecho de acceso a la información pública el complejo sistema de autenticación establecido dificulta hasta extremos surrealistas el sencillo hecho de pedir datos o documentos a la Administración. Si lo dudan, prueben a hacer una solicitud y si no tienen tiempo ni ganas, pueden leer las instrucciones aquí  para que se hagan una idea de la complejidad.  Menos mal que hay instituciones  como el Consejo General del Poder Judicial y el Banco de España  que facilitan el derecho de acceso a la información pública, dado que solo exigen rellenar un formulario web y disponer de una dirección de correo electrónico para solicitarla, y lo mismo cabe decir de muchas webs autonómicas y locales, lo que pone en entredicho la rigorista interpretación del portal estatal.
 
Pero ante una idea tan peligrosa –casi revolucionaria, podríamos decir- como es la reinvindicación ciudadana del derecho a saber, y de paso a exigir rendición de cuentas e incluso responsabilidades jurídicas y políticas, más vale curarse en salud. Así que se ha publicado el borrador de Reglamento de desarrollo de la Ley de Transparencia para garantizar lo que podríamos llamar el principio “pro opacidad” en caso de duda. El reglamento (todavía un borrador) que puede consultarse aquí  viene a corroborar la impresión de que la transparencia oficial viene menguando. Algunos “retrocesos” concretos del texto reglamentario sobre el texto legal han sido ya puestos de manifiesto por algún autor como Miguel Angel Blanes en su interesante  blog sobre transparencia y gobierno abierto.
La sociedad civil especializada, como la organización Acces-Info Europe ha denunciado el retroceso que supondría el futuro Reglamento y ha realizado comentarios al borrador. También la Fundación Civio también ha puesto de relieve los problemas que presenta.
 
Las limitaciones son particularmente llamativas por lo que se refiere al apartado de las obligaciones de publicidad activa en materia económico-presupuestarias y a las facilidades para el derecho de acceso a la información pública, que son el verdadero “núcleo duro” o piedra de toque para determinar hasta donde llega la voluntad política de facilitar la rendición de cuentas. Y a juzgar por el borrador, no muy lejos. De entrada, parece que las retribuciones de los empleados públicos que no sean alto cargo o máximos responsables de un organismo seguirán siendo “top secret”. También son curiosas las limitaciones adicionales temporales, no previstas en la ley, en temas tan sensibles como la publicidad de las resoluciones que acuerdan la compatibilidad. Son ejemplos de dos cuestiones cruciales para que podamos hablar de la posibilidad real de exigir cuentas y de luchar contra los conflictos de interés. En ese sentido, resulta curioso constatar que los criterios interpretativos propuestos en materia de retribuciones públicas en el dictamen conjunto entre la AEPD y el propio Consejo de Transparencia y Buen Gobierno eran bastante más generosos.
 
En fin, la transparencia oficial lleva camino de convertirse en una historia más de lo que hemos  llamado  en este blog “legislar para la foto”. Se trata de normas que se utilizan -más o menos eficazmente- como instrumentos de propaganda política durante una temporada para luego ser aparcadas discretamente en un rincón, una vez que la gente ya se ha olvidado del tema.

En definitiva, hay que intentar no dispararse -al menos demasiado- en el pie.

Así que no hay mucho recorrido para normas que, por tímidas que sean,  pueden tener un enorme potencial para cuestionar una determinada forma de hacer política que es incompatible con las exigencias de una democracia de calidad.
 
Afortunadamente, la exigencia de transparencia y rendición de cuentas ha llegado para quedarse. Y para ser justos hay también unos cuantos organismos públicos, como el Consejo General del Poder Judicial, y algunos Ayuntamientos, como el de Torrelodones, que están haciendo una muy buena labor. Por eso creo que va a ser difícil poner coto a la demanda de transparencia real, por muchos reglamentos e instrucciones que se dicten y mucha autenticación que se exija en la web. Porque si algo está claro a estas alturas, es que conviene desconfiar del que prefiera refugiarse en la opacidad

miércoles, 22 de julio de 2015

El otro talón de Aquiles: La libre designación

"Las retribuciones de los puestos de libre designación deberían contar con predeterminación general, para evitar la frecuente manipulación del específico"
 
Ramón Chaves. Blog Contencioso.es.- Si García de Enterría consideraba el caballo de Troya del Derecho Administrativo a la “discrecionalidad” (y encontrándose la “discrecionalidad técnica en retroceso), me atrevería a sugerir que algunos lobos con piel de cordero en el rebaño de los funcionarios públicos se han infiltrado bajo el nombramiento por libre designación.
 
vigilanciaNo quiero decir ni mucho menos que todos los nombrados por libre designación sean “lobos” como tampoco son “corderos” los nombrados por concurso. Ni obtener puesto por concurso garantiza la imparcialidad ni obtenerlo por libre designación es prueba de lo contrario. Sencillamente señalo que el legislador hace mas de tres décadas implantó la vía de la libre designación para cubrir puestos de trabajo como un “cheque en blanco” para nombrar y cesar según la sintonía entre designante y designado, y se pasó del uso al abuso, sin que parezca interesar al legislador básico poner coto a los desafueros.
 
Viene al caso por el reciente artículo de Jorge Fondevila Antolín en Actualidad Administrativa, Nº7-8, de 1 de Julio a 31 de Agosto, Ed. La Ley, titulado Los procedimientos de provisión de puestos de trabajo: profesionalidad y objetividad versus clientelismo y corrupción”, donde con la energía y lucidez que le caracteriza, bien documentada con casos reales, analiza la figura de la libre designación (y sus hermanos menores el “concurso específico” a la carta, así como la “comisión de servicios”, cuando se desnaturalizan para “premiar lealtades”) y concluye proponiendo “cortar por lo sano”, o sea, suprimir tal figura por no tener cabida en un Estado de Derecho que merezca tal nombre, como medida para poner coto al clientelismo y corrupción.
 
Se impone una reflexión 
1. Personalmente creo que la libre designación es un mecanismo que cuenta con sentido y utilidad. De un lado, comprendo que la complejidad administrativa si todos los puestos se cubriesen por concurso de méritos podría conducir a situaciones de descoordinación entre la cabeza directiva y el equipo ejecutivo puesto que la exigencia capital para todo funcionario de alto rango, y en mayor medida para los llamados a actuar de “bisagra” entre directivos y funcionarios, o para emitir informes técnicos relevantes, o para ejercer de “contramaestres” en el buque público, es la posesión de dos dotes que ningún legislador ha sido capaz de fijar ni mucho menos de verificar su posesión. Se trata de algo tan escurridizo como el talante institucional y la empatía.
 
El talante institucional supone la posesión de una visión de la condición de funcionario que no presta servicio prioritario a sí mismo, que no alza el corporativismo como una meta, que no confunde medios con fines y que no se desentiende de la deriva del buque administrativo que le toca pilotar. En suma, talante o visión institucional es la virtud de creer en lo público y actuar en consecuencia. Y tal visión institucional se posee o no se posee, con independencia de que el puesto se ocupe por concurso o por libre designación. He conocido funcionarios parasitarios y rémoras con destino obtenido por concurso, como he conocido funcionarios enriquecedores y valientes defensores de la legalidad o eficacia con destino por libre designación. Sin embargo, sobre esa “visión o talante institucional” cabe decir lo que la Universidad de Salamanca nos enseñó: ” lo que natura non da, Salamanca, no presta”.
 
La empatía es una cualidad de la inteligencia, pues recordemos que la inteligencia no es solo superar test de medición de coeficiente intelectual, como tampoco es mas inteligente quien se ha memorizado el Reglamento Hipotecario o el Reglamento de Vías Pecuarias y lo “clava” en un examen. Esa empatía consiste en ponerse en lugar de los demás, y en el ámbito del empleo público, en comprender el punto de vista del político que manda y del funcionario que debe ejecutarlo; y solo esforzándose en escuchar y en explicar las cosas, sumando y no restando, es cuando el funcionario aporta a la organización.
Así he conocido funcionarios por concurso y por libre designación con cabezas muy bien amuebladas en formación técnica pero con nula empatía, de manera que al ocupar altos puestos burocráticos, bien por concurso o bien por libre designación, han sido como elefantes en una cacharrería. Un completo desastre pese a que la empatía es una habilidad excepcional y hay hábitos para mejorarla.
 
2. Y ya que la visión institucional o la empatía, ni se compran en píldoras ni las da la pertenencia a un determinado cuerpo o categoría, en el caso de los puestos de libre designación “con mando en plaza” se hace necesaria no su supresión, sino su reforma enérgica, clara y urgente.
 
Por un lado, el legislador básico debería sin rodeos ni zarandajas dejarse de la enumeración genérica de “puestos de confianza” que deja en manos de la Administración (o sus autoridades) la identificación en las Relaciones de Puestos de Trabajo de tales puestos de confianza. Debátase e identifíquense qué tipos de puestos deben ser cubiertos por libre designación y cuales no; y ese listado-tipo que sea básico, esto es, para todas las Administraciones Públicas (no tiene sentido que el Jefe de Servicio de contratación en un Ayuntamiento sea de libre designación y en el vecino municipio por concurso, por ejemplo).
 
De igual modo, las retribuciones de los puestos de libre designación deberían contar con predeterminación general, para evitar la frecuente manipulación del específico o complemento de destino para “dar la bienvenida” o servir de anzuelo al funcionario a designar, y que tras su cese, se quedarán ahí para gozo del que le suceda.
 
Por otro lado, debería fijarse un límite cuantitativo. No puede quedar a cargo de la decisión (“decisionismo”) de cada Administración el número de puestos de libre designación. Eso explica la frecuencia en que la catástrofe electoral del municipio vecino, por ejemplo, ha llevado al desembarco de algunos náufragos políticos en otras Administraciones que se habían apresurado a crear puestos de eventuales “al rescate” o si son funcionarios, a dotar puestos de libre designación (“salvad al soldado Ryan”). En esta línea la reciente reforma de la legislación de la función pública del Principado de Asturias creo que da un pasito adelante cuando señala – algo es algo- que el número de puestos de libre designación en toda la Administración autonómica no excederá del doble del número de Direcciones Generales.
 
– Asimismo, deberían fijarse unas garantías para el cese. Por ejemplo, si admitimos la libertad para designar, el cese cuando se ha superado “el período de prueba” de un trienio por ejemplo, debería ser motivado y supeditarse al informe favorable y vinculante de un órgano ajeno a la Administración concernida (Consejo Consultivo, por ejemplo).
 
– Por último, y esto es un clamor práctico. ¿Por qué no se incluye en las convocatorias de libre designación un “guiño” que indique que la autoridad convocante ya tiene “candidato” y así evitar el trasiego inútil de curriculum, de expectativas y sondeos por potenciales aspirantes?. No nos engañemos y seamos realistas, por favor.
 
3. En fin, finalizaré con un broche personal. De un lado, hace más de quince años desempeñé un puesto de libre designación (siendo joven, la espada de Damocles del cese se soporta mejor). De otro lado, por entonces tuve la osadía de impugnar una Relación de Puestos de Trabajo ante una Sala de un Tribunal Superior de Justicia aduciendo, por un lado, la falta de mínima motivación, informe o estudio económico o jurídico que explicase la razón de que un puesto de Adjunto al Jefe de Servicio Jurídico fuese adscrita a provisión por libre designación cuando todas las Jefaturas de Servicio de la Administración e incluso la propia Jefatura del Servicio Jurídico era… ¡por concurso!. La respuesta de la Sala fue, por un lado, que “la motivación de una RPT era implícita, por lo que no se precisaban informes previos”; por otro lado, que la decisión de atribuir un puesto como de cobertura “discrecional” era también “discrecional”. Y se desestimó.
 
Es un bonito ejemplo de como afortunadamente el Derecho Administrativo y la jurisprudencia “protectora” ha avanzado, puesto que sin duda hoy día la misma Sala u otra distinta habría estimado el recurso. Pero de todo se aprende.
 
En fin, recomiendo vivamente el artículo de Jorge Fondevila que tenéis aquí

martes, 21 de julio de 2015

Las dificultades para gobernar los nuevos ayuntamientos

 Estamos ante un nuevo tiempo en el que la gobernabilidad de los municipios vendrá condicionada por las nuevas formas que la sociedad demanda: transparencia,  nueva ética pública, nuevos valores, etc,
 
Blog ACAL.- Los ayuntamientos que han resultado de las últimas elecciones tienen una diversidad política que dan un colorido muy novedoso a las posibilidades y también a las limitaciones que tienen las corporaciones locales. Hay alcaldes que han resultado elegidos con pactos de gobierno; otros han contado con pactos para la investidura; y otros, simplemente lo son por haber encabezado la lista más votada.
 

Pedro Santisteve, nuevo alcalde de Zaragoza.
Es un nuevo tiempo para la política y el gobierno de las ciudades en el que las cosas no van a ser como hasta ahora. Ni siquiera en aquellos consistorios cuyo alcalde tiene el respaldo de la mayoría absoluta de sus concejales, las cosas van a ser como han venido siendo.
 
La gente -quienes no son actores de la contienda- entiende que ya basta de tanta mayoría absoluta, que no puede ser que quien “manda” haga “lo que le dé la gana” y que es bueno que tengan que “contar unos con otros” para decidir y hacer “aquello que más conviene a la ciudad”. A esta misma conclusión “de la calle” llegan los analistas y otros que intentan crear opinión. En los sistemas democráticos  las elecciones son un intento de someter la política al sistema métrico decimal, pero como resulta que la política tiene tanto de irracional, nada más pasar la contienda electoral, son muchos los que se pronuncian y aseveran al respecto como si hubieran consultado al oráculo.
 
Ciertamente, estamos ante un nuevo tiempo en el que la gobernabilidad de los municipios vendrá condicionada por las nuevas formas que la sociedad demanda (transparencia, gobiernos abiertos, nueva ética pública, nuevos valores, etc.); y por la manera de tomar las decisiones, que ya no se podrán adoptar desde la imposición sino desde el acuerdo. La soberbia de “mi” razón tendrá que pasar por la humildad de atender “otras” razones.  Y es que, los nuevos ediles municipales deben tener a mano estos versos de A. Machado:
 
Dos limitaciones
Pero esto que resulta tan poético no va a resultar fácil. A nuestro modo de ver hay dos limitaciones muy importantes: una cultural y otra de tipo legal.
 
Nuestros ayuntamientos arrastran una cultura política, desde hace 36 años, que se basa en la confrontación. En nuestro régimen local, quien ganaba unas elecciones lo ganaba todo y quien perdía, prácticamente, no tenía nada que hacer (desde la óptica del gobierno, si acaso incordiar y/o emprender acciones legales). Esta concepción que resultó muy efectiva en un principio para transformar las ciudades, ha tenido unos costes muy altos para la política local. Pasar de esa situación, en la que no se contemplaba a la oposición, a un dialogo fluido para encontrar las mejores soluciones desde las distintas posiciones políticas, requiere nuevas maneras que hay que interiorizar y practicar por parte de todos los actores. Porque claro, la oposición, en esta dinámica de solución política mediante el conflicto, cuando algo salía como ella quería era también mediante la imposición -por obra y gracia de la aritmética-.
En el año 1991 la Universidad Complutense de Madrid invistió doctor honoris causa a Karl Popper y en la lección magistral que pronunció abordó, de manera muy sintética, una de las preocupaciones de su obra. Trató los principios y fundamentos del dialogo racional y el debate, es decir, de la discusión encaminada a la búsqueda de la verdad. Estos principios éticos podríamos resumirlos así:
  • Todo debate debe de estar presidido por el principio de la falibilidad. Seria algo así como decir que quizá yo este equivocado y quizá usted tenga razón, pero, desde luego, ambos podemos estar equivocados.
  • La segunda premisa tiene que ver con la racionalidad del dialogo. Queremos críticamente, pero sin ningún tipo de critica personal, poner a prueba nuestras razones a favor y en contra de nuestras variadas teorías. Esta actitud critica a la que estamos obligados a adherirnos es parte de nuestra responsabilidad intelectual.
  • Y, finalmente, la aceptación de que el debate aproxima a la verdad como idea del interés general. Podemos casi siempre acercarnos a la verdad con la ayuda de tales discusiones criticas impersonales (y objetivas), y de este modo podemos casi siempre mejorar nuestro entendimiento; incluso en aquellos casos en los que no lleguemos a un acuerdo.
Esta epistemología y esta ética del dialogo para llegar acuerdos en los que se plasme el interés general es, ante todo, un compromiso de tolerancia entre los distintos actores. Esta tolerancia y reconocimiento de igualdad de cada edil, en cuanto miembro de la corporación local que representa a la ciudad y busca su bien común, está muy lejos de la práctica política habitual.
 
La segunda de las limitaciones a las que nos referíamos antes es el marco formal, las normas y su aplicación. Tenemos un régimen legal que encomienda el gobierno y la administración de los municipios a los ayuntamientos, integrados por los alcaldes y los concejales, debiendo estos ser elegidos por los vecinos mediante sufragio. Este mandato constitucional se orienta hacia planteamientos de corte corporativo, de participación entre los integrantes de la corporación, de acordar, de encontrar soluciones a los problemas comunes de la ciudad. En definitiva, el ayuntamiento entendido como una extensión de la idea de concejo abierto de los vecinos. Después, la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, en 1985, delimitó claramente las competencias del alcalde y las del pleno del ayuntamiento, en la idea de que el primero asegurara el funcionamiento del gobierno y la administración municipal y el segundo controlara la acción del gobierno y planificara y aprobara las grandes lineas de actuación. Las reformas posteriores han ido en la linea de reforzar los poderes del alcalde para configurar un modelo de auténtico gobierno local. Sin embargo, hay una serie de cuestiones que desfiguran todo esto. Es decir, que el pleno con su mayoría puede condicionar muy seriamente la gobernabilidad o, lo que es lo mismo, que no es cierto que el régimen legal vigente permita al alcalde asegurar la dirección del gobierno y la administración, como le atribuye el art. 21 LRBRL.
 
Aunque no podemos abordar en esta entrada todos los elementos de distorsión a los que nos hemos referido -y ello sin perjuicio de que los tratemos en futuras entradas- nos referiremos a algunas de las cuestiones que pueden originar distorsiones cuando el alcalde no sea capaz de encontrar los acuerdos entre la mayoría de los concejales. El más importante quizá sea el proveniente de la autonomía municipal y su potestad de autoorganización. La potestad de darse normas a sí misma cada corporación sobre su organización y funcionamiento es competencia del pleno, y sus posibilidades llegan a un nivel que ciertamente pueden condicionar al alcalde en sus atribuciones en asuntos tan sensibles como, por ejemplo, la fijación del orden del día del pleno y comisiones (pudiéndose atribuir a la junta de portavoces y no al alcalde, por ejemplo). Otro tanto cabe decir del desarrollo de los plenos, mociones, propuestas y dictámenes. Hay una serie de materias que son trascendentales, como las ordenanzas fiscales, en las que la iniciativa para aprobación o modificación no necesariamente han de ser del alcalde. Estos son solo algunos ejemplos de los problemas de gobernabilidad con los que nos podemos encontrar en este mandato.
 
Esa idea corporativa de los ayuntamientos a que alude la Constitución, unida a la fuerza expansiva con la que los tribunales han venido interpretando el derecho de participación del art. 23 CE, ha hecho que en vía jurisdiccional los pronunciamientos hayan ido a favor de atribuir competencias al pleno en detrimento del alcalde. Muy al contrario de la cláusula residual de la que este goza en el art. 21 LRBRL. Con lo cual, a las deficiencias del marco legal para asegurar la gobernabilidad aunque el alcalde no goce de las mayorías plenarias, hay que añadir que tampoco los pronunciamientos jurisdiccionales han creado una doctrina que favorezca. Hay más bien una visión proclive a la naturaleza corporativa de los ayuntamientos y no a la presidencialista que configura realmente nuestra Constitución.
 
Nuevos valores
Así pues nos enfrentamos a tiempos marcados por los nuevos valores políticos emergentes, con unas corporaciones cuya pluralidad ha pulverizado las mayorías, sin experiencia en el diálogo y el acuerdo. Si los nuevos ediles son capaces de encontrarlo sin tener que tirar de leyes, las cosas funcionaran y se abrirá un nuevo tiempo lleno de ilusión. Si, por el contrario, no se sabe encontrar la solución del acuerdo y el destierro de la imposición, por parte de todos, y se acude a las leyes y a los tribunales para encontrar las soluciones, hay que tener en cuenta que nuestro marco normativo no garantiza la gobernabilidad de los ayuntamientos. La reciente reforma local (LARSAL) ha sido la ocasión perdida para acomodar las leyes a los nuevos tiempos. El fracaso de la reforma es patente. Hasta los sueldos de los ediles que se acaban de regular, han traído una conflictividad desconocida hasta ahora.
 
Personalmente, no me gusta la palabra regeneración. Cuando miras la historia de este país y te encuentras aquellos bien intencionados como Joaquín Costa -prescribiendo para la enfermedad que aquejaba a este país cirujano con mano de hierro capaz de sanar los males que padecía- y malintencionados que se apropiaron su discurso después para justificarse, me cuesta mucho hablar de la palabra regeneración. Veo muy difícil que gente con estilo de gobierno antiguo, con los valores de hasta ahora, sea capaz de adaptarse con suficiente dignidad a los nuevos tiempos. Quizá, como decía Larra, para tiempos nuevos se necesitan hombres nuevos.