sábado, 30 de noviembre de 2019

El Consejo de Transparencia ha gastado más de 287.000 euros en defenderse de recursos, la mayoría de administraciones públicas

Buena parte surgen de ministerios y otras entidades públicas estatales, que llevan las resoluciones de la entidad a los tribunales para evitar dar a los ciudadanos la información que reclaman.

Por EVA BELMONTE. Fundación Civio.- El BOE de hoy recoge el resumen de la memoria de 2018 del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG), el organismo que se puso en marcha en 2014 para aplicar la Ley de Transparencia, vigilando su cumplimiento y, lo más importante, atender las reclamaciones de la ciudadanía cuando las entidades públicas no les dan la información que solicitan. Una de las conclusiones más relevantes es que, desde su nacimiento y hasta el 31 de diciembre de 2018, el organismo acumula un gasto de 287.159,46 euros para defenderse de los recursos presentados contra sus resoluciones, la mayoría presentados por administraciones públicas.

Este no es el único gasto de las arcas públicas que se destina a estos juicios, puesto que a esta cifra habría que sumarle el coste para las propias administraciones públicas que recurren. Así, una de las conclusiones de la memoria es que es necesario reducir la litigiosidad de los organismos públicos contra las resoluciones del organismo, que en la gran mayoría de casos se plantea para impedir que la ciudadanía acceda a información cuando el CTBG resuelve que sí tiene derecho a hacerlo.

Así, a cierre del año pasado, sumaban 131 recursos, 92 de ellos de entidades públicas (85 de ellas estatales, como ministerios y entidades como RTVE), según los datos de su página web y el resto de empresas y particulares.

La situación no mejora en 2019. En lo que llevamos de año, el Consejo suma a esa lista 58 nuevos recursos, 46 de ellos de entidades públicas estatales y autonómicas y locales. Entre ellos, por ejemplo, el recurso del Ministerio de Justicia para no dar acceso al expediente sobre la exhumación de Franco o el de la CNMV para ocultar el informe completo sobre la sanción impuesta a Josep Borrell alegando datos personales.

¿Quién defiende al Consejo?
El CTBG cuenta con un convenio con la Abogacía del Estado para que esta le represente ante los tribunales, por el que paga 20.000 euros anuales. Pero solo puede usar estos servicios cuando litiga contra particulares, empresas o entidades autonómicas y locales. Y es que, si la pugna es entre Estado (o entidades públicas estatales) y CTBG, la cosa se complica: la Abogacía del Estado no puede defender a ambos bandos. Así, en estos casos (la mayoría, por el momento) el organismo debe contratar abogado y procurador privados. En la actualidad, tiene un contrato con la firma Escárate Asesores.

Otra de las conclusiones de la memoria, que se repite año tras año, es la petición de más efectivos. Durante 2018 contaron con 22 personas y, según un informe del Tribunal de Cuentas mencionado en el documento, necesitarían 55 para poder ejercer sus funciones. Además, reclaman un mayor presupuesto -fue de 2,3 millones en 2018, de los que se gastaron 1,74. En paralelo, el CTBG no tiene presidenta desde noviembre de 2017, cuando falleció Esther Arizmendi.

Esta falta de recursos provoca, afirman, que su función de evaluación del cumplimiento de la ley de transparencia sea parcial, ya que deberían revisar a unas 100.000 entidades, según sus cálculos. Este problema es especialmente relevante cuando se trata de las entidades privadas afectadas por la ley: por un lado, los partidos políticos, las organizaciones sindicales y las organizaciones empresariales; y, por otro, las entidades privadas que reciban subvenciones de más de 100.000 euros o que supongan más del 40% de sus ingresos. Así, por ejemplo, en 2018 solo evaluaron a los cuatro principales partidos políticos de ámbito estatal.

Estas evaluaciones están destinadas a, entre otras cosas, vigilar si están publicando toda la información que les obliga la ley. Además de analizar algunas entidades públicas, revisan el Portal de Transparencia estatal. Solo ahí han detectado 27 deficiencias. Y, aunque aseguran que ha habido mejoras, recuerdan que algunas carencias detectadas en 2016 aún no han sido resueltas.

Disclaimer

Civio es el autor de algunas de las solicitudes de información que han acabado en los tribunales. De hecho, estamos personados en dos juicios a favor de las resoluciones del Consejo y lideramos un tercero. Por el otro lado, en 2019 hemos presentado un recurso, en este caso en contra del CTBG. Ninguna de estas circunstancias ha afectado a la redacción de esta noticia

viernes, 29 de noviembre de 2019

Función Pública subirá el sueldo de los funcionarios desde el 1 de enero cuando se forme Gobierno

Revista de prensa. EP.-El director general de Función Pública, Javier Rueda, ha trasladado a CC.OO. que la subida salarial del 2% para los empleados públicos acordada con los sindicatos se garantizará con fecha 1 de enero de 2020 cuando se forme el nuevo Gobierno.

CC.OO. ha mantenido este miércoles un encuentro con Rueda en el que, según el sindicato, el director general de Función Pública se ha comprometido además a convocar en el mes de diciembre la Comisión de Seguimiento de Empleo y Estabilización y la Comisión de Igualdad.

"Del mismo modo, ha asegurado que, en cuanto se forme Gobierno, se garantizarán los incrementos retributivos comprometidos en los acuerdos, con fecha 1 de enero de 2020", subraya el sindicato.

CCOO ha insistido durante la reunión en la necesidad de tener preparada una norma con rango legal, como un Real Decreto Ley, que garantice los incrementos retributivos de los empleados públicos.

El sindicato también ha reiterado su exigencia de que se convoque de manera urgente la Comisión de Empleo y Estabilización y la Comisión de Igualdad y se proceda al desarrollo del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP), fundamentalmente en lo concerniente a desarrollo de carrera profesional, clasificación y cualificaciones profesionales.

Retraso en las oposiciones
CCOO ha denunciado el "retraso inaceptable" que están sufriendo los procesos abiertos tanto de las Ofertas de Empleo Públicas ordinarias como los de consolidación y estabilización.

"En estos momentos hay más de 334.000 plazas convocadas por todas las administraciones públicas -Administración General del Estado, Justicia, comunidades autónomas, corporaciones locales, Sanidad y Enseñanza-, que no están desarrollándose correctamente y que corren el grave riesgo de caducidad, como las que se convocaron en 2017, por haber transcurrido más de tres años desde su publicación", advierte.

En su opinión, el Gobierno debe dar cuenta en el marco de la Comisión de Empleo y Estabilización de cómo se están desarrollando las convocatorias, fundamentalmente aquellas que estén próximas a la caducidad y que, por tanto, es necesario acelerar.

Igualmente, CCOO señala que "un Gobierno que quiere abanderar las políticas de igualdad" tiene que promover el desarrollo de la Ley de Igualdad y exigir la negociación y publicación de los planes de igualdad y protocolos de acoso en las Administraciones Públicas.

miércoles, 27 de noviembre de 2019

¿Debe darse audiencia a los afectados antes de aprobarse la Relación de puestos de trabajo?


"No parece que deba concederse en el trámite del procedimiento de oficio consistente en la aprobación o modificación de la RPT, un trámite específico de audiencia a los potenciales afectados"

Por José Ramón Chaves. DelaJusticia.es blog.- Estamos ante una cuestión compleja y que es fuente de tensiones de intereses. El interés de la Administración en aprobar o modificar su organización de puestos de trabajo con celeridad y simplificación, y el interés del funcionario (o laboral) de tener ocasión de formular alegaciones antes de su aprobación.

Tales tensiones reverdecieron tras el tránsito de la calificación de la consideración de la Relación de Puestos de Trabajo de ser disposición general a la  mas humilde de acto general, y no acaba de ser zanjada, al menos a la vista del  ruido interno de las Administraciones públicas por las voces no siempre acompasadas sino mas bien tensas procedentes de sindicatos, responsables de recursos humanos, miembros de las Juntas de Personal y funcionarios individualmente concernidos.

Partiremos de que la Relación de Puestos de Trabajo es un acto general o acto plúrimo, por la pluralidad de destinatarios, según la doctrina de la Sala contencioso-administrativa del Tribunal Supremo (STS de 5 de febrero de 2014, rec.2986/2012). Se decía allí: “La Sala considera por ello que no debe continuar proclamadno la doble naturaleza de las RPT: a efectos procesales, como disposiciones de carácter general; y a efectos sustantivos o materiales, como actos administrativos plúrimos”. Los antecedentes y evolución los traté bajo el gráfico rótulo de: Relaciones de Puestos de Trabajo: ¿carne o pescado?

A título de rápido examen doctrinal y como opinión estrictamente personal en clave académica, considero que no es necesaria esa audiencia previa, por varias razones:

1.- Las Relaciones de Puestos de Trabajo nunca perdieron la consideración de acto general, pues su naturaleza reglamentaria lo era únicamente a efectos procesales. Ni en su tramitación en vía administrativa se concedía audiencia previa, ni cuando se impugnaba la Relación de Puestos de Trabajo se emplazaba individualmente a funcionarios o laborales afectados. Por tanto, el cambio de calificación de tal actuación organizativa no ha afectado a su tramitación en cuanto a la inexigibilidad de audiencia previa a todos y cada uno de los funcionarios afectados.

2.- No existe precepto legal que imponga la necesidad de información pública ni contemple la audiencia previa en este procedimiento específico de aprobación de RPT. Ni en el EBEP ni en otras leyes o reglamentos. Nada impide que la legislación estatal o autonómica pueda algún día imponerlo en determinadas condiciones.

3.- La intervención en el procedimiento de aprobación o modificación de las mesas de negociación y Juntas de Personal ya aseguran la presencia de los intereses que deben ser llamados. Se trata de un “acto general” y como tal deben ser llamados quienes representan “los intereses generales” de los funcionarios o trabajadores. Ese es el sentido del art.82.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de procedimiento administrativo Común: “Instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, se pondrán de manifiesto a los interesados o, en su caso, a sus representantes”; así deriva de los términos alternativos de la canalización de la audiencia “o”, y de los términos teleológicos de la “representación” a la luz de los arts.4.2 y 133.2 LPAC y teniendo en cuenta que los órganos específicos de representación de los funcionarios son los Delegados de Personal y las Juntas de Personal (art.39.1 EBEP) así como los sindicatos-art.36 EBEP.

4.- Son actos organizativos o domésticos, con vocación unitaria general, que no admiten el despiece, ni requieren audiencia a funcionarios por sus previsiones, aunque eso sí, supeditadas a la existencia de actos de aplicación subsiguientes a la RPT (amortizaciones, actos de nómina, convocatorias, reclasificaciones,etcétera) que sí resultarán impugnables de forma autónoma por los interesados. Pero en lo que se refiere a su tramitación como acto general organizativo, de igual modo que en la tramitación de las plantillas orgánicas o cuando se aprueban los presupuestos locales, o las Ofertas de Empleo- cuya naturaleza también es discutida-, no es preciso el específico trámite de audiencia previa a los funcionarios que en su día podrán ser afectados.

En efecto, respecto de los puestos de nueva creación, al no existir ningún titular, no se plantean problemas de trámite. Respecto de la modificación o supresión de puestos de trabajo lo necesario es su notificación individual pues supone un acto administrativo que impacta en su esfera de derechos e intereses. Será con ocasión de esta notificación cuando podrá impugnarse. Y por eso he calificado a las Relaciones de Puestos de Trabajo de actos administrativos inestables pues admiten su impugnación indirecta pese a no ser reglamentos.

5.- Lo que resulta inexcusable es la publicación del acto que la aprueba y contiene la RPT, por imperativo del art.45 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común: “Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas”. Si no es precisa la notificación individual de la Relación de Puestos de Trabajo (solo la publicación) tampoco parece serlo cada modificación puntual de puesto de trabajo ni por tanto de sus actos de tramitación.

En consecuencia, no parece que deba concederse en el trámite del procedimiento de oficio consistente en la aprobación o modificación de la Relación de Puestos de Trabajo, un trámite específico de audiencia a los potenciales afectados.

Así, la STS de 21 de noviembre de 2012 (rec.2579/2011) rechaza la existencia de indefensión por no haberse dado audiencia en el trámite de modificación de la Relación de Puestos de Trabajo por considerar suficiente la publicación.

Por su parte la STSJ Galicia de 9 de octubre de 2013 (rec.355/2011) razona que : “Tampoco es atendible la queja de falta de audiencia a los funcionarios sobre la tramitación de la RPT de Sada cuando es notorio que no existe precepto legal que imponga notificar a todos y cada uno de los funcionarios las vicisitudes de la aprobación de la Relación de Puestos de Trabajo puesto que el legislador consideró que la negociación con los representantes sindicales en la correspondiente Mesa satisface las exigencias de transparencia, unido a la naturaleza normativa que reviste la Relación de Puestos de Trabajo que impone una tramitación especial jalonada de publicidad y publicación pero sin notificación individual y previa a cada funcionario interesado.”

En todo caso, quizá algún día en el futuro, pueda la Sala contencioso-administrativa del Tribunal Supremo afrontar el asunto de interés casacional y zanjar posibles dudas.

NOTA DE SOCIEDAD: Ya se acerca el viernes, 29 de noviembre de 2019, a las 12,30 horas, en que tendré ocasión de intervenir con una charla en el Colegio de Abogados de Cartagena bajo un prometedor título: «Lo que la Facultad y los Manuales no dicen sobre los jueces y la Justicia». Creo que disfrutaremos todos con ello y además Murcia siempre acoge bien.

Bien está advertir que la entrada es gratuita previa inscripción hasta completar el aforo en encarnabanos@icacartagena.com, Telf. 968 528026.

martes, 26 de noviembre de 2019

Rafael Jiménez Asensio: Tres preguntas (con respuesta) sobre la Dirección Pública en España *

"¿Qué debe cambiar en la selección de directivos? Muy fácil, todo"

¿Cómo debería regularse esta figura para que fuera aplicada correctamente? 

Por Rafael Jiménez Asensio. La Mirada Institucional blog.- Por qué hasta ahora ha fracasado en España la inserción de la dirección pública profesional? ¿Cómo debería regularse esta figura para que fuera aplicada correctamente? Si tomamos como referencia las democracias avanzadas, el caso de España es singular por lo que respecta a la imposibilidad efectiva de profesionalizar la función directiva en el sector público. Hay razones de fondo y otras de forma que explican esa singularidad.

Las razones de fondo tienen raíces muy profundas, pues este país –a diferencia del resto de democracias avanzadas que sí lo han hecho- no ha superado la concepción patrimonial premoderna de Administración Pública (Fukuyama). Esa concepción se manifestó –por nefasta influencia francesa- en el Antiguo Régimen con la compra de oficios públicos, y más tarde en el Estado Liberal por medio del caciquismo y de las cesantías (la aplicación castiza, como señalaba Alejandro Nieto, del spoils system). La sombra del poder siempre fue refugio para quien no sabía o no quería hacer otra cosa. La profesionalización de la función pública en España siempre ha sido relativa. Pero, conforme las leyes de función pública achicaron el espacio de la discrecionalidad política de los nombramientos, esa presunta prerrogativa de unos partidos-clientela se desplazó hacia la zona alta de las estructuras directivas de las Administraciones Públicas (altos cargos y figuras asimiladas en el sector público, así como el imperio intenso y extenso de la libre designación y el libre cese en la alta función pública).

Clientelismo
Las dos dictaduras padecidas por España en el siglo XX colonizaron la alta Administración con funcionarios de élite que se mostraban afectos al régimen. Esto tuvo letales efectos, pues alimentó la llama de desconfianza sobre la alta función pública. Y esa fue la excusa de la que se sirvió la política para invadir la alta Administración. En efecto, con la llegada del régimen constitucional de 1978, el caciquismo revivió bajo la forma oligárquica de unos exiguos partidos políticos que pronto vieron la oportunidad de crecer que les brindaba de nuevo el reparto del poder entre los suyos. El músculo de un partido se manifiesta así en la posibilidad mayor o menor que tiene de repartir cargos y sinecuras. Vuelve así de nuevo a la escena el clientelismo político. El resultado está a la vista. Una democracia absolutamente hipotecada por las clientelas políticas. Los partidos (todos sin excepción) son los nuevos caciques de una España pretendidamente moderna. Su pastel a repartir es la zona alta de la Administración, el sector público y el cuantioso número de asesores, por no hablar de los innumerables puestos en órganos constitucionales o estatutarios, de control o reguladores. Unos autores tan reputados en el conocimiento de los partidos políticos como José Antonio Gómez Yáñez y Joan Navarro, estiman en 80.000 el número de personas que viven de la política en España en las diferentes instituciones (Desprivatizar los partidos, Gedisa, 2018). Cifras escalofriantes que no tienen reflejo ni de lejos en ninguno de los sistemas comparados.

Por tanto, la dirección pública en España está totalmente colonizada por la política. Y desocupar ese espacio significa alterar los equilibrios de poder o dejar sin “bolsa de reparto” a los partidos cuando lleguen a gobernar, que no podrían así pagar los servicios prestados a sus fieles militantes u a otros estómagos agradecidos, aunque sean –según prescripción legal- funcionarios sobre los que recaiga el nombramiento. Efectivamente, la profesionalización máxima a la que hemos llegado, que no es tal, consiste en que algunos niveles orgánicos directivos se deben proveer entre funcionarios, obviamente de la cuerda o aledaños del partido o partidos gobernantes (spoils system de circuito cerrado).
Cambiar esta forma secular de actuación es una tarea hercúlea que solo se podrá avanzar en ella cuando la política (esto es, el gobierno de turno) sea consciente de que, para hacer buena política, necesita objetivamente directivos profesionales y no palmeros, militantes de carnet amigos políticos, familiares o amateurs. No quiero pecar de pesimista, pero ese día está lejos. Hasta que no aparezca un líder político que esto lo vea claro y tenga el poder suficiente (preferiblemente un presidente del gobierno) para imponérselo a su propio partido y al resto de los partidos, mejor nos olvidamos de tan pío deseo. La implantación de la DPP o es un objetivo político o sencillamente no es.

Las razones de forma son más fáciles de explicar. La regulación que tenemos de la Dirección Pública es muy mala, tiene errores de bulto. Probablemente queridos. Tenemos una figura perversa, cuyo ámbito de aplicación se ha extendido (o estirado como un chicle) lo que han querido las leyes: es la figura del alto cargo, que mancha la legislación estatal, la autonómica y ahora incluso la local. Con ella damos a entender al común de los mortales (algo que acepta sin rechistar) que tales niveles orgánicos forman parte de la bolsa de reparto político, donde la metafísica de la confianza política es el elemento determinante para su provisión. Allí impera el “dedo democrático”. Y no basta con decir que algunos deben ser funcionarios con “experiencia y competencia”, así como con “honorabilidad”. No hay sistemas de acreditación de todo eso. Por tanto, humo de paja.

Directivos Públicos Profesionales
Luego hemos creado una figura bastarda denominada impropiamente como Directivos Públicos Profesionales, que nadie sabe realmente qué es. La incorporamos en el Estatuto Básico del Empleado Público con un carácter dispositivo y con una candidez pasmosa. Si no cumplimos apenas las leyes que contienen prescripciones obligatorias, quién es el ingenuo que piensa que nos abrazaremos a formulaciones dispositivas que permitan hacer las cosas de forma libre, pero responsable. Aquí solo entendemos, y a medias, el hard Law, pues lo del soft Law, nos suena a música celestial. Allí donde se han creado estructuras directivas profesionales según el EBEP, el fiasco ha sido monumental y las trampas en el solitario continuas. En verdad, el manido artículo 13 del TREBEP (que crea tal figura) no era otra cosa (y nadie lo ha sabido explicar realmente) que un sistema de provisión de puestos de trabajo directivos de la función pública alternativo al de libre designación (lean, si no, atentamente el artículo 80 del TREBEP y compárenlo con el artículo 20.1 b) de la Ley 30/1984), con alguna exigencia más, pero también con designación libre (aunque más acotada, depende cómo se haga) y, sobre todo, con libre cese. Metimos de rondón en ese precepto al personal laboral de alta dirección y lo que debía ser una regulación de organización (la DPP es básicamente una decisión política y organizativa) la hemos transformado en una normativa de régimen jurídico blando y probablemente inútil. Donde hay libre cese, aunque haya un procedimiento de designación teñido tímidamente de apariencia de profesionalidad, no hay Dirección Pública Profesional. Hay otra cosa. Tampoco los tribunales de justicia, ante semejante desbarajuste conceptual y normativo, se han enterado de nada. E inmersos en la confusión seguimos.

Así las cosas, está claro que mientras la mentalidad dominante en la política española sea ese viejo caciquismo revestido de un (aparentemente moderno) clientelismo político intensivo practicado por todos los partidos el tema está duro, por no decir imposible. Una regulación legal más clara ayudaría, pero hay que tener voluntad política de aprobarla y, sobre todo, de aplicarla. ¿Lo harán aquellos partidos políticos que beben de la fuente de prebendas y distribuyen pesebres sinfín entre sus amigos políticos? Volvemos al tema del liderazgo transformador fuerte, que ni está ni –al menos que tenga noticia- se le espera.

¿Qué se está haciendo en otros países en materia de dirección pública profesional? ¿Cuál sería un ejemplo de modelo a seguir?

Pues hay de todo. Hay países tercermundistas que tienen las estructuras directivas totalmente colonizadas por la política, y también algunos europeos que caminan por esa senda (España y Grecia, en mucho menor medida Italia), aunque con estructuras funcionariales marcadas por la profesionalización (no en todos los casos). Si seguimos con la mirada puesta en las democracias avanzadas observamos distintos modelos de dirección pública. Hay modelos directivos fuertemente burocratizados como el alemán o el francés. Pero parten de una función pública muy sólida que les da una base profesional elevada. Además tienen reducidas bolsas de discrecionalidad política, ocupando habitualmente los puestos directivos de primer nivel altos funcionarios. Con sus limitaciones, pero esos modelos funcionan. El modelo burocrática capta el talento directivo de la propia organización, con muy limitadas o inexistentes entradas colaterales.

En el mundo anglosajón y nórdico hace ya décadas se impuso la profesionalización de los niveles directivos de las Administraciones Públicas y de su sector público. Los niveles directivos se cubren por medio de procesos competitivos abiertos y se vincula al directivo de sector público a un acuerdo de gestión, así como a los resultados que obtenga en el desempeño de esas tareas directiva, lo cual –si son resultados óptimos- garantiza su continuidad. No hay cese discrecional. Y este es el punto determinante. Solo se cesa por incumplimiento de objetivos y, en algunos sistemas, por el transcurso del período para el que han sido designado. Con ello se consigue profesionalizar ese nivel estratégico que hace de rótula o de aceite entre la Política y la Administración, se garantiza la continuidad de las políticas independientemente de que el gobierno entre en zozobra, esté en funciones o, como es nuestro caso, se produzca la situación (casi eterna) de no gobierno. Quienes acceden a las funciones directiva son mayoritariamente profesionales del sector público, pero ello no impide que en algunos casos lleguen a tales niveles directivos personas que provengan del sector privado, del sector público empresarial o incluso del tercer sector. No suelen superar nunca del 15-20 % del total, incluso en países como el Reino Unido (Senior Civil Service).

Reticentes a la profesionalización
Los países de tradición continental, como es el caso de España, siempre han sido más reticentes o resistentes a introducir plenamente instrumentos como la profesionalización de la dirección pública. Sin embargo, gradualmente, algunos de ellos han ido impregnándose de esa corriente y apostando por reforzar también el escalón directivo profesional de sus organizaciones. Lo hizo Bélgica a partir de la reforma Copérnico de 2000, después entró en danza Chile con la construcción del Sistema de Alta Dirección Pública, en el que puestos críticos de naturalez directiva (en torno a 1.500) de la Administración central de nivel directivo se han venido cubriendo desde 2003 por procesos abiertos y competitivos, y más recientemente (a partir de 2011) lo ha hecho Portugal, donde los niveles orgánicos de Direcciones Generales y de Subdirecciones Generales de la Administración Pública se cubren mediante un sistema abierto y competitivo de acreditación de competencias directivas que resuelve un órgano independiente denominado la CRESAP (Comisión de Reclutamiento y Selección de la Administración Pública). También cualquier nombramiento de directivo de empresas públicas debe ser informado por la CRESAP. En todos estos casos citados, los nombramientos directivos son a término o plazo, y no cabe tampoco el cese discrecional, aunque hay matices.

En fin, aunque cada modelo es fruto de su respectivo contexto, una simple mirada a los ejemplos expuestos de Administraciones continentales nos podría dar elementos para diseñar un Sistema de Alta Dirección Pública Profesional, regulado en un solo texto normativo (como ha hecho Portugal), que mejorara cualitativamente el penoso estado en el que se encuentra la alta dirección pública en la práctica totalidad de las Administraciones Públicas (AGE, CCAA, Administración Local y entidades del sector público). El diseño normativo es relativamente fácil. Solo es un problema de voluntad política. Lo que ocurre es que ese adverbio “sólo” (ahora con tilde, como lo usa Eduardo Mendoza) es un muro hoy por hoy infranqueable.

¿Se acabará con la discrecionalidad política en la provisión y cese de los puestos directivos públicos? ¿En qué deben cambiar los procesos de selección de los directivos públicos?

Ya he dado oportuna respuesta a esta pregunta. Todas las reformas de la alta Administración que han sido promovidas en las diferentes democracias avanzadas han tenido como motor principal un fuerte liderazgo político que las ha querido impulsar. La mayor parte de las veces por necesidad, por ejemplo ante el surgimiento de escándalos de corrupción o de malas prácticas (¿qué más debe suceder en este país para que ello sea un motor de cambio?), otras, las menos, por convicción, y algunas por la puesta en marcha de programas de modernización, transformación o reforma de las Administraciones Públicas que hacían necesario, tras un detenido diagnóstico, la necesidad imperiosa de fortalecer la Dirección Pública en términos de profesionalidad para ganar eficiencia y reforzar las instituciones públicas.
Ahora que todo el mundo habla, particularmente los responsables públicos, de la Agenda 2030, convendría detenerse en el Objetivo de Desarrollo Sostenible número 16 in fine, donde se recoge la necesidad de fortalecer las instituciones públicas con la finalidad de alcanzar y hacer efectivos los ODS. Pues bien, la Dirección Pública Profesional es un presupuesto de la Gobernanza Pública. Y, como un buen sistema de Gobernanza es un “acelerador” del cumplimiento de tales ODS. Pero también puede ser un freno. Sobre todo si no se activa. Aquí estamos en lo segundo.

Ahora, en España, no hay selección propiamente dicha de directivos públicos. Hay elección política o designación discrecional. No hay ni siquiera filtros (por ejemplo, requisitos serios) que limpien de impurezas los posibles candidatos a funciones directivas, muchos de ellos inadecuados por su perfil profesional o de competencias para ejercer una función tan compleja y difícil como es la de dirigir. Y así nos va.

Por tanto, ¿qué debe cambiar en la selección de directivos? Muy fácil, todo. Empecemos por cosas sencillas, como se ha hecho en Portugal, creemos Comisiones independientes de reclutamiento y selección de directivos (en el Estado y en las CCAA), donde los diferentes candidatos aspirantes al ejercicio de funciones directivas en el sector público hayan de acreditar que tienen no solo los requisitos sino también las competencias básicas para desempeñar esos puestos. Y que el nombramiento recaiga solo sobre ese círculo de personas acreditadas. Pero, eso sí, blindémosles frente a los ceses discrecionales propios de la política enfurecida o caprichosa, así como de los incesantes cambios de gobierno o de personas. Solo con eso, nos empezará a ir mejor. También le irá mejor a los propios gobernantes, aunque su coraza de escepticismo derivada de que dirija “quien no es de los nuestros” siga nublando su visión. Más pronto que tarde, si la política aplicara ese sistema, se daría cuenta de que, con el sistema anterior, estaba en un inmenso error. No en vano así se aplica en la práctica totalidad de las democracias avanzadas, salvo en España (Comunidades Autónomas y entidades locales, incluidas) y en los países antes citados.

Si seguimos reclutando directivos públicos que, como exponía Minztberg, no acreditan disponer equilibrada y acumulativamente las tres dimensiones de la dirección como son arte (visión), obra (experiencia) y ciencia (análisis), que nadie se extrañe si este país (en sus distintos niveles de gobierno y en sus respectivos ámbitos sectoriales) no termina de levantar el vuelo. No es casualidad, es empeño tozudo en mantener un poder discrecional que no sirve realmente para nada, salvo para dar de comer a las fieles clientelas; siempre agradecidas. Eso es “política”, pésimamente entendida.

(*) Por parte de Wolters Kluver Legal, que colabora con los organizadores del I Congreso Global de Dirección Pública Profesional a celebrar los días 2, 3 y 4 del próximo diciembre, se me formularon estos tres bloques de preguntas para responder en un vídeo. Sin perjuicio de que ese vídeo finalmente se grabe y se difunda, tras reflexionar sobre su alcance, he querido exponer por escrito en este texto algunas ideas que me han sugerido las citadas cuestiones, con el fin de difundirlas también por este medio y que modestamente se pueda contribuir así a eliminar ciertos equívocos sobre esta compleja y nunca bien entendida problemática, así como a dar respuesta a no pocas “verdades” asentadas cómodamente en nuestra vida pública.

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lunes, 25 de noviembre de 2019

¿Réquiem por los patrimonios municipales de suelo? ¡Viva la Constitución!

Por José López Viña.-  Blog EsPúblico.- El artículo 47 de la  Constitución española (C.E.), reconoce el derecho a una vivienda digna: «Todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación. La comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos»

Antecedentes preconstitucionales aparte, la legislación básica urbanística ha previsto, y prevé instrumentos encaminados a hacer efectivo ese derecho:
Por un lado, como criterio básico de utilización del suelo, la reserva mínima (determinada por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística o, de conformidad con ella, por los instrumentos de ordenación), de un porcentaje del suelo residencial, sea rural en actuaciones de nueva urbanización, o urbanizado en actuaciones de reforma o renovación de la urbanización,«destinado a vivienda sujeta a un régimen de protección pública que, al menos, permita establecer su precio máximo en venta, alquiler u otras formas de acceso a la vivienda, como el derecho de superficie o la concesión administrativa». Véase, actualmente, en el artículo 20.1 b) del Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre .

Por otro, mediante los patrimonios públicos de suelo. A constituir al menos con los bienes, recursos y derechos que obtiene la Administración por el suelo libre de cargas de urbanización que deben entregar los promotores o propietarios como consecuencia de las actuaciones urbanizadoras, cuya cantidad de suelo es el porcentaje que fije la legislación reguladora de la ordenación territorial y urbanística, con carácter general –con determinadas especialidades y excepciones- entre el 5 y el 15% de la edificabilidad media ponderada de la actuación (artículo 51.1 en relación al 18.1 b) TRLRSOU. Y a destinar los mismos a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o a otros usos de interés social en los términos que luego detallaré previstos en el artículo 52.1 de dicho texto refundido.

Es objetivo del presente artículo recordar, a pesar de los “recortes” e “inventos” legislativos de los últimos tiempos, las obligaciones urbanísticas que -a la luz de la doctrina jurisprudencial- recaen actualmente sobre los Ayuntamientos en la materia para que en definitiva pueda hacerse efectivo el derecho a una vivienda digna y adecuada.

En cuanto a la primera de las normas indicadas, la Sentencia del Tribunal Constitucional 75/2018, de 5 de julio, recogiendo lo ya señalado en el FJ 8 A b) de la STC 141/2014, proclama [aunque está juzgando la constitucionalidad del artículo 10. 1 b) del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la ley de suelo, es perfectamente trasladable al artículo 20.1 b) del que la reserva mínima de un porcentaje del suelo residencial, sea rural en actuaciones de nueva urbanización, o urbanizado en actuaciones de reforma o renovación de la urbanización, «es una línea directriz o criterio global de ordenación, que se basa en la idea de que las viviendas protegidas han de actuar como factor regulador del mercado de la vivienda, persiguiendo la consecución en este ámbito de ciertos objetivos, económicos y sociales; señaladamente, el garantizar el acceso de ciertas capas de la población a una vivienda digna y lograr una moderación o contención de precios, especialmente en los periodos alcistas del ciclo económico, asegurando la existencia de una oferta de viviendas de protección pública que limite y compita con la oferta de vivienda libre». Concluyendo el TC que se trata de una «medida normativa que tiene una incidencia clara en la actividad económica que encuentra cobertura, por tanto, en las competencias estatales ex artículo 149.1.13 CE, sin que con ello se produzca invasión alguna de las competencias autonómicas».

En cuanto a la segunda de las normas, quiero centrarme –a los efectos de lo perseguido en este artículo- en las cuestiones referentes al destino a que ha de darse al patrimonio municipal del suelo (PMS) y a la naturaleza jurídica del mismo a la luz de la jurisprudencia.

El artículo 52 del vigente  establece, en síntesis, como destino de los bienes que integren el PMS:
-preferentemente, la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública
-también podrán ser destinados también a otros usos de interés social, de acuerdo con lo que dispongan los instrumentos de ordenación urbanística, sólo cuando así lo prevea la legislación en la materia especificando los fines admisibles, que serán urbanísticos, de protección o mejora de espacios naturales o de los bienes inmuebles del patrimonio cultural, o de carácter socio-económico para atender las necesidades que requiera el carácter integrado de operaciones de regeneración urbana.

Leyes autonómicas
Las leyes urbanísticas de las diecisiete Comunidades Autónomas recogen, como no podía de ser de otra manera, con los matices de redacción oportunos, el destino de los bienes y derechos integrantes del PMS a viviendas de protección pública. También, otros posibles usos de interés social, especificando los fines admisibles en el marco de lo señalado por la citada legislación estatal.

Es destacable anotar la evolución legislativa que se ha producido en cuanto a la posibilidad de destinar el PMS a “otros usos de interés social”:

-Partiendo del primer texto refundido postconstitucional, el artículo 280.1 del texto refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio) establecía: Los bienes del Patrimonio Municipal del Suelo, una vez incorporados al proceso de urbanización y edificación, deberán ser destinados a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o a otros usos de interés social, de acuerdo con el planeamiento urbanístico.

-El artículo 34.1 de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo: se añade al texto anterior la expresión: «…. de acuerdo con lo que dispongan los instrumentos de ordenación urbanística, sólo cuando así lo prevea la legislación en la materia especificando los fines admisibles, que serán urbanísticos o de protección o mejora de espacios naturales o de los bienes inmuebles del patrimonio cultural».

-El artículo 39.1 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la ley de suelo: norma legal de 2008 que a su vez añade al texto transcrito de la Ley 8/2007 la expresión: «… o de carácter socio-económico para atender las necesidades que requiera el carácter integrado de operaciones de regeneración urbana».

-Finalmente, el artículo 52.1 del Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre no introduce ninguna modificación o adición al último texto, por lo que este queda actualmente y de forma completa así: «Los bienes y recursos que integran necesariamente los patrimonios públicos de suelo, deberán ser destinados a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública, salvo lo dispuesto en el artículo 18.2 a). Podrán ser destinados también a otros usos de interés social, de acuerdo con lo que dispongan los instrumentos de ordenación urbanística, sólo cuando así lo prevea la legislación en la materia especificando los fines admisibles, que serán urbanísticos, de protección o mejora de espacios naturales o de los bienes inmuebles del patrimonio cultural, o de carácter socio-económico para atender las necesidades que requiera el carácter integrado de operaciones de regeneración urbana».

Sin embargo, entre el Texto Refundido de 2008 y el de 2015, la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, al rebufo de la “sacralización” del principio del equilibrio presupuestario y la sostenibilidad financiera, introduce dos importantes novedades en la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (L.R.B.R.L.) en todo cuanto se refiere a las competencias municipales en materia de vivienda y especialmente en cuanto a la promoción de viviendas de protección pública:

-Por un lado, la competencia propia municipal del artículo 25 de “promoción y gestión de viviendas” pasa a ser de «Promoción y gestión de la vivienda de protección pública con criterios de sostenibilidad financiera». Considero que se ha producido una “descafeinización” de la competencia municipal en la materia, ya que si ya en el artículo 2 de la L.R.B.R.L. se establece que para la efectividad de la autonomía garantizada constitucionalmente a las Entidades Locales, la legislación del Estado y la de las Comunidades Autónomas, ….deberá asegurar a los Municipios, …. su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda …… «con estricta sujeción a la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera», y si en el apartado 3 del propio artículo 25 se indica que las competencias municipales en las materias enunciadas en el mismo [es decir, las competencias propias] «se determinarán por Ley debiendo evaluar la conveniencia de la implantación de servicios locales conforme a los principios de descentralización, eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera» ¿era necesario –me pregunto- esa especie de “ensañamiento” con la competencia municipal en la materia al añadir la expresión «con criterios de sostenibilidad financiera» a la competencia prevista en la letra a) del artículo 25.2 sobre promoción y gestión de la vivienda de protección pública, la única competencia propia de los municipios a la que se añade tal sujeción a dicho criterio de sostenibilidad? ¿Acaso los Ayuntamientos pueden embarcarse en asumir los costes de cualquiera del resto de las competencias municipales propias sin sujeción al criterio de sostenibilidad financiera? ¿o es que no se ha atrevido el legislador a desplazar del artículo 25 dicha competencia municipal y por ello ha querido atenazarla mediante la expresión indicada?

-Por otro lado, la Disposición Final cuarta introduce un apartado 5 al artículo 39 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la ley de suelo, apartado trasladado hoy al artículo 52 del vigente Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre en idénticos términos, es decir:
«Excepcionalmente, los municipios que dispongan de un patrimonio público del suelo, podrán destinarlo a reducir la deuda comercial y financiera del Ayuntamiento, siempre que se cumplan todos los requisitos siguientes:
a) Haber aprobado el presupuesto de la Entidad Local del año en curso y liquidado los de los ejercicios anteriores.
b) Tener el Registro del patrimonio municipal del suelo correctamente actualizado.
c) Que el presupuesto municipal tenga correctamente contabilizadas las partidas del patrimonio municipal del suelo.
d) Que exista un Acuerdo del Pleno de la Corporación Local en el que se justifique que no es necesario dedicar esas cantidades a los fines propios del patrimonio público del suelo y que se van a destinar a la reducción de la deuda de la Corporación Local, indicando el modo en que se procederá a su devolución.
e) Que se haya obtenido la autorización previa del órgano que ejerza la tutela financiera.

El importe del que se disponga deberá ser repuesto por la Corporación Local, en un plazo máximo de diez años, de acuerdo con las anualidades y porcentajes fijados por Acuerdo del Pleno para la devolución al patrimonio municipal del suelo de las cantidades utilizadas.

Asimismo, los presupuestos de los ejercicios siguientes al de adopción del Acuerdo deberán recoger, con cargo a los ingresos corrientes, las anualidades citadas en el párrafo anterior».

Es decir, el legislador, rompiendo la trayectoria histórica de destinar los bienes y derechos del Patrimonio Municipal del Suelo a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o a otros usos de interés social (previamente fijados en la legislación urbanística y de acuerdo al planeamiento aplicable), cuyos “usos de interés social” se han ido ampliando según he relatado antes, introduce por primera vez un destino nuevo, impropio, distinto, de otra naturaleza: reducir la deuda comercial y financiera del Ayuntamiento.

Menos mal que esa posibilidad (que no obligación) de destinar el P. M.S. al fin impropio de reducir la deuda comercial y financiera del Ayuntamiento probablemente se haya convertido en un “brindis al sol” ya que dudo que, aparte de los demás requisitos indicados, se haya producido algún Acuerdo de un Pleno municipal justificando que no es necesario dedicar las partidas del Patrimonio Municipal del Suelo a los fines propios del mismo.

Por todo ello, concluyo,
-Conforme a la doctrina jurisprudencial –así, Sentencias del Tribunal Supremo de 2 de Noviembre de 2.001 o de 21 de julio de 2011- recogida en las de la Sala de lo Contencioso-administrativo Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 3 de junio de 2004, de 19 de Junio de 2007 o 18 de diciembre de 2007, entre otras, «la Ley ha querido y quiere que el Patrimonio Municipal del Suelo funcione como un patrimonio separado, es decir, como un conjunto de bienes afectos al cumplimiento de un fin determinado, …….. y ha querido y quiere expresamente, con una claridad elogiable, que el producto de las enajenaciones de terrenos del Patrimonio se destinen no a cualquier fin, por loable y razonable que sea». Y si bien dichos pronunciamientos judiciales se referían a leyes estatales de suelo anteriores, incluido el citado texto refundido de 1992, es evidente que pueden y deben aplicarse a la situación actual de forma que ha de mantenerse que el destino de los ingresos procedentes del Patrimonio Municipal del Suelo ha de ser alguno de los específicos señalados actualmente en el artículo 52.1 del TRLRSOU. Como se proclama en dichos pronunciamientos judiciales «sólo una expresa previsión legislativa en contrario puede hacer que los Patrimonios Municipales del Suelo abandonando su origen, su caracterización y finalidad pasen a convertirse en fuente de financiación de otras y muy distintas finalidades presupuestarias municipales». Y en relación a la expresa previsión legislativa en contrario (introducida mediante el transcrito apartado 5 de dicho artículo 52) ya he opinado sobre la excepcionalidad y “brindis al sol” que supone la misma.

Por ello –aviso a navegantes, ya que estamos en periodo de elaboración del Presupuesto Municipal para 2020- en el estado de gastos deben hacerse las previsiones necesarias respecto al producto de los ingresos derivados de la gestión del Patrimonio Municipal del Suelo, en coherencia con las previsiones legales y jurisprudenciales citadas en cuanto al destino que ha de darse al mismo.

-Siquiera sea como principio rector de la política social y económica el deber de las Administraciones Públicas, y por tanto de las Entidades Locales, de promover las condiciones necesarias y establecer las normas pertinentes para hacer efectivo el derecho a una vivienda digna y adecuada, concretado en las disposiciones citadas del vigente TRLRSOU (artículos 20.1 b) y 52.1) y en las respectivas leyes autonómicas sobre urbanismo y suelo, tiene amparo constitucional la previsión tanto de la reserva mínima de un porcentaje del suelo residencial destinado a vivienda sujeta a un régimen de protección pública como la obligación de destinar los bienes, recursos y derechos integrantes de los patrimonios públicos del suelo a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o a otros usos de interés social en los términos expuestos.

Por cierto, aunque las promesas electorales, manifestaciones o pactos políticos deben mirarse con mucha precaución y hasta recelo, he leído que en el preacuerdo de coalición de fecha 12 noviembre del presente año entre los dos partidos políticos que intentan formar nuevo Gobierno tras las recientes elecciones generales, se incluye un punto 2 en el que, entre otros objetivos se indica: «La vivienda como derecho y no como mera mercancía». Veremos.

Así pues, ¡que revivan los patrimonios municipales del suelo! Y sigamos caminando todos por la senda constitucional.

viernes, 22 de noviembre de 2019

Una vuelta de tuerca a la dirección pública


“El cambio empieza por arriba” (G. Hamel)
A Fernando Monar, que nunca pierde la esperanza de ver algún día cristalizar la Dirección Pública Profesional en España.

Por Rafael Jiménez Asensio. La Mirada Institucional blog.- El Instituto Andaluz de Administración Pública organiza, junto con la Asociación de Dirección Pública Profesional, el I Congreso Internacional sobre Dirección Pública, y ambas entidades me emplazan a que primero presencial y luego virtualmente diserte sobre la Dirección Pública. Lo que sigue es un mero aperitivo de lo que allí expondré (28 octubre/2 diciembre). Correctamente, como ha escrito Fernando Monar, ese I Congreso se enmarca en la Agenda 2030 y, más en concreto, en el Objetivo de Desarrollo Sostenible número 16 (Fortalecimiento de las instituciones), pues sin Dirección Pública Profesional el avance (“la ejecución” contenida en el ODS 17) hacia el cumplimiento de esos objetivos será más lento y, posiblemente, más tortuoso.

No os ocioso comenzar diciendo que cualquier organización pública dispone de estructuras directivas. Una organización sin dirección es un cuerpo sin cabeza. Y una organización con una dirección inadecuada es una estructura con mala cabeza, de la cual poco o nada bueno cabe esperar. “Una organización es la sombra del que la dirige”, como expuso con acierto Pascual Montañés. Cualquier institución pública tiene, en primer lugar, una estructura política (gobierno y aledaños), de la que ahora no toca ocuparse. Asimismo, en toda organización de ciertas dimensiones hay direcciones ejecutivas que ofrecen terminologías diferenciadas según entornos. Pero, a poco compleja que sea la organización, ese nivel directivo frecuentemente se subdivide en una estructura superior (en contacto epidérmico con la política) y otra de naturaleza intermedia (o de dimensión más operativa). Ambas son estratégicas y de una importancia fuera de lo común para que las organizaciones funcionen. Por la naturaleza de las cosas la dirección pública es ante todo y sobre todo organización. O dicho de otro modo, si se quiere tener organizaciones eficientes es necesario, en primer lugar, un buen diseño de estructuras directivas, tanto orgánico como funcional. Pero ahí no acaba todo. Más bien empieza.

La Dirección Pública, una vez diseñada organizativamente, debe cobrar vida. Y el pulso de la dirección depende directamente de la persona que cubre o despliega sus funciones. La institucionalización de la Dirección Pública es, junto con la dimensión organizativa, la clave de bóveda del modelo. Depende cómo y con quién se cubran esos niveles directivos el éxito o el fracaso estará anunciado. Y en esa cobertura (adecuación de la persona al nivel orgánico directivo) entran básicamente tres criterios de designación: el político, el corporativo-burocrático o el profesional.

Selección 
Si la forma de cobertura es política, la persona que ejerza esas funciones será designada esencialmente mediante un sistema de discrecionalidad absoluta. Se habla entonces de libre nombramiento y libre cese por parte de la autoridad u órgano encargado de su provisión. En este caso la designación no requiere ningún requisito o exigencia, solo disponer de la confianza política del órgano que designa. Estos nombramientos políticos sitúan a la Dirección Pública en el ámbito o espacio de la política, lejos por tanto de la Administración Pública profesional y superpuesta (que no alineada) con las estructuras burocráticas-funcionariales. Bien es cierto que, en algunos casos, para llevar a cabo tales nombramientos se pueden exigir el cumplimiento de determinados requisitos para que pueda hacerse efectiva la designación (como titulación o condición funcionarial, así como experiencia), pero la presencia de tales requisitos (a no confundir con las competencias) no impide calificar al nombramiento como discrecional políticamente, si bien sujeto a tales exigencias. Por consiguiente, aunque el libre nombramiento deba recaer necesariamente sobre funcionarios no se puede hablar de “profesionalización” del modelo, pues la discrecionalidad en la designación y cese de tales niveles directivos representa, como expuso Quermonne, un sistema de spoils system “de circuito cerrado”).

Si la forma de cobertura es burocrática, la persona que vaya a ejercer esas funciones directivas se designará mediante los sistemas de provisión previstos en la normativa de función pública. Puede haber modelos de alta profesionalización con estos sistemas de dirección pública burocrática o corporativa, y es importante recordarlo. Francia tiene un modelo del alta Administración muy singular predominantemente cubierto por altos funcionarios (procedentes de la ENA o de la Politécnica). Alemania se asienta, asimismo, sobre una alta función pública profesionalizada (pues ser funcionario público es una posición de prestigio y allí llegan los mejores perfiles profesionales), salvo los “funcionarios políticos”, que son numéricamente escasos y que ocupan posiciones de segundo nivel en las estructuras ministeriales. En nuestro país el sistema burocrático solo impera en la alta función pública (dirección pública intermedia); esto es, cuando se cubren esos niveles directivos básicos (subdirecciones o jefaturas de servicio) entre funcionarios hay que acudir a los procedimientos de provisión que se establezcan en las leyes. Y son principalmente dos: concurso (sistema ordinario) y libre designación (sistema excepcional). El concurso tiene también la modalidad de concurso específico. El TREBEP abrió la posibilidad de un tercer sistema de provisión (artículo 13), habitualmente ignorado; o cuando se ha transitado se ha convertido en un sucedáneo de la libre designación, perfeccionada algo en origen (nombramiento con determinadas exigencias) y nada en el final (cese discrecional). Eso no es Dirección Pública Profesional ni nada que se le parezca. Sin embargo, tal como se indicaba, estos sistemas de provisión solo se utilizan en nuestras Administraciones Públicas para proveer niveles orgánicos directivos de la alta función pública (dirección intermedia), pero no los de la alta Administración (dirección superior). Además, es muy frecuente que el sistema dominante de provisión de esos niveles directivos intermedios sea la libre designación, con su contrapunto del libre cese. En estos casos también se trata de un sistema discrecional, aunque el nombramiento deba recaer inexcusablemente en funcionarios públicos que acrediten cumplir los requisitos de las respectivas convocatorias (puestos de trabajo), si bien el cese sigue siendo libre (con escasas restricciones formales).

Si se opta por la forma de cobertura profesional las claves, sin embargo, son distintas; al menos conceptualmente hablando. La Dirección Pública Profesional (DPP) descansa sobre un modelo previamente institucionalizado (a través de normas: sea Ley o Reglamento), que se concreta ulteriormente en la previa definición del perfil de competencias requerido para el desempeño de las funciones del órgano directivo (asunto organizativo) y, posteriormente, mediante la convocatoria de un procedimiento competitivo y abierto para que concursen las personas que reúnan los requisitos exigidos, así como acrediten poseer las competencias requeridas a través del examen de la trayectoria profesional de los candidatos y de la superación de las pruebas objetivas que se realicen. El modelo puro de Dirección Pública Profesional descansa sobre el nombramiento del mejor candidato, quien suscribirá un acuerdo de gestión con el órgano que lo designe, será evaluado periódicamente en el ejercicio de sus funciones directivas, recibirá parte de sus retribuciones en función del mayor o menor cumplimiento de objetivos y, en fin, solo podrá ser cesado por no alcanzar los resultados previamente establecidos en el acuerdo de gestión. Ese modelo puro existe en algunos países (por ejemplo, Senior Civil Service del Reino Unido), sin embargo se ha ido imponiendo –sobre todo en Administraciones de corte continental (Bélgica, Chile o Portugal)- un modelo mixto de Dirección Pública Profesional en el que se establece un período de nombramiento (3 o 5 años) y que, durante su vigencia, la persona designada no puede ser cesada, salvo que no cumpla los objetivos establecidos.

En las Administraciones Públicas y en las entidades del sector público español los niveles directivos superiores se cubren habitualmente por criterios políticos o, en algunos casos (AGE), salvo excepciones tasadas, esa designación política debe proyectarse sobre funcionarios del Subgrupo de Clasificación A1. Pero que el nombramiento se proyecte con la exigencia de que deba recaer en funcionario público no le resta un ápice al carácter político de la designación. El mero hecho de ser funcionario A1 no representa que la persona designada disponga de las competencias mínimas o básicas para ejercer función directiva: se puede ser un excelente funcionario técnico y, a la vez, un pésimo directivo. La Dirección Pública Superior en España ofrece, por tanto, un modelo altamente politizado, solo corregido tímidamente con reservas de designación de determinados ámbitos directivos a favor de funcionarios, y es el que nos acompaña desde 1978. Con este sistema convivimos y sin él no se explicarían muchos de los escándalos de corrupción que han anegado a la Administración Pública estos últimos años: establecer sistemas de “carreras cruzadas” (de la función pública a la política y viceversa), frente a los modelos de “carreras separadas”, es un factor que, como demostraron Lapuente y Dalhstrom, alimenta o facilita que anide la corrupción. Los controles se obturan mediante la aparentemente imperceptible influencia  de la metafísica de la confianza política que abraza y captura la provisión de los niveles directivos, como diría Francisco Longo.

Niveles intermedios
Los niveles directivos intermedios (o de segundo nivel) en las Administraciones Públicas españolas se cubren también, en su mayor parte, por procedimientos de provisión de libre designación entre funcionarios públicos (A1); aunque en algunos casos puntuales esa provisión se hace por concurso específico (por ejemplo, Administración Vasca para las Jefaturas de Servicio). Es un sistema de dirección pública intermedia atado, salvo alguna excepción como la citada, a la discrecionalidad de la autoridad que tiene la competencia de los nombramientos y ceses. Su profesionalidad está muy cuestionada por los amplios márgenes de discrecionalidad que siguen sobreviviendo en el nombramiento y en el cese.

Por consiguiente, la Dirección Pública Profesional en rigor no ha sido implantada hasta la fecha de forma efectiva en ninguna de nuestras Administraciones Públicas ni tampoco en las entidades de su sector público.  Dicho en términos conceptualmente correctos: no puede haber DPP donde no hay procesos competitivos abiertos, pero tampoco donde se prevé el libre cese de las personas designadas, aunque estas hayan alcanzado esos niveles directivos tras procesos competitivos formales. En verdad, el enfoque normativo seguido aquí (tanto con el EBEP como el de las leyes autonómicas de desarrollo) ha sido erróneo (al ubicar el problema en la normativa del empleo público y con un sesgo dominante de régimen jurídico), la voluntad política hasta ahora inexistente, y el resultado obvio: España es el país de los cinco de mayor tamaño de la Unión Europea (por no decir de toda la UE) que tiene una alta Dirección Pública (de primer y segundo nivel) con estándares más bajos de profesionalización y, por tanto, con una mayor presencia de la politización o de los nombramientos discrecionales en tales estructuras. Nótese que estamos hablando, entre todos los niveles de gobierno, de varias decenas de miles de puestos de naturaleza directiva.

¿Cómo darle la vuelta a este estado de cosas? No es fácil. Si la política no ve el valor añadido que para ella tiene profesionalizar la dirección pública, esta nunca se implantará. El marco normativo tampoco ayuda. La cultura jurídico-administrativa dominante, es un fuerte lastre, como ha puesto de relieve recientemente un sugerente estudio sobre “Reformas administrativas” del profesor Velasco Caballero. Así, con este estado de cosas, se constata una evidencia: nada ha cambiado realmente en los últimos cuarenta años en este ámbito, salvo que el problema ha adquirido dimensiones cuantitativas mucho más grandes. El reino de la politización y de la discrecionalidad se ha ido ensanchando.

Por ser propositivo, aunque (tras casi tres décadas estudiando y escribiendo sobre esta cuestión) me venza el escepticismo: las únicas vías de dar algunos pasos en el proceso gradual de implantación de la DPP descansan, a mi juicio, conjuntamente sobre dos premisas. La primera es que haya el suficiente liderazgo político como para alterar los actuales equilibrios de poder que se asientan en una colonización intensiva de la alta administración por la política (algo nada fácil, pues afecta a privilegios y espacios de poder políticos y personales que habrán de desocuparse políticamente y, por tanto, sustituir a los “colonizadores políticos” por personas que acrediten criterios profesionales). La segunda es que, a imagen y semejanza del modelo de DPP existente en Portugal, se regule a través de una Ley un Sistema de Alta Dirección Pública el acceso a la función directiva por medio de criterios profesionales y que, tal sistema, aglutine a los dos niveles directivos básicos de cada Administración  Pública (Direcciones Generales y Subdirecciones o niveles directivos intermedios que esistan en su lugar; por ejemplo, “Jefaturas de Servicio”). Se trata de regular  un modelo institucional común de DPP (salvo algunas peculiaridades singulares) que abarque a los niveles superiores e intermedios de la dirección pública (sustrayendo el nivle superior de esa perversa categoría hispana que son “los altos cargos”), y estableciendo un órgano independiente que lleve a cabo la convocatoria de la provisión de tales niveles directivos y gestione imparcialmente el proceso de acreditación de competencias directivas proponiendo a los órganos competentes la designación una terna de candidatos para que sobre ese círculo de personas se proceda a formalizar el correspondiente nombramiento.

Cierto es que, como cualquier regulación institucional que afecta a un espacio ocupado actualmente por la política o por criterios discrecionales, el diablo estará en los detalles y habrá que afinar mucho el alcance y sentido de esa regulación. Y no cabe obviar unas resistencias numantinas de la política, que impidan o vacíen la efectividad del modelo que finalmente se adopte. Teniendo en cuenta este complejo contexto, una opción pragmática inicial tal vez sería, al menos, fortalecer el sistema de designación profesional de la dirección pública intermedia (alta función pública) y establecer unos requisitos y exigencias mínimos (titulación, experiencia acreditada en funciones directivas, idiomas, etc.) para poder cubrir niveles directivos superiores. Al menos hacer algo y no dejar pasar el tiempo inútilmente. Logrado esto, el siguiente paso sería profesionalizar el nivel directivo superior, que es el que está en contacto epidérmico con la política. El más complejo por ese parentesco y porque actualmente está cubierto por criterios de designación política. Descolonizar políticamente la alta Administración, si somos realistas, será un objetivo a cumplir a medio/largo plazo. Y siempre que haya liderazgo político que avale esa operación, Si no, mejor ni intentarlo.

Cualquier paso que se dé en ese sentido será un avance. La profesionalización, de la dirección pública, por pequeña que sea, dado que es una garantía de continuidad al margen de la dependencia del cordón umbilical de la política (de los vaivenes y tampestades de la política), ofrece soluciones cabales de continuidad institucional y de mantenimiento de la acción pública, incluso en estos momentos eternos que estamos viviendo de no gobierno (o de Gobierno permanentemente en funciones), como ya sucedió en Bélgica. La ciudadanía y sus necesidades no pueden consentir que la parálisis política atenace no solo al nivel gubernamental sino a la práctica totalidad de las estructuras de la Alta Administración, que es como decir a la Administración entera. Y eso es lo que está pasando actualmente en la Administración General del Estado y, en cierta medida, por contagio, en otros niveles de gobierno. Pero la cosa no parece tener remedio inmediato, menos aún si los futuros gobiernos de coalición (que serán la tónica dominante) tienen como misión principal repartirse también el botín de “los altos cargos” y de las entidades del sector público. Así que paciencia estoica. Esto va para largo.

Olvidémonos, por ahora, de formalizar acuerdos de gestión y evaluar las competencias de los directivos públicos profesionales. Si no hemos sido capaces hasta la fecha de incorporar a las Administraciones Públicas una mínima cultura de gestión, sistemas de evaluación del desempeño, así como un trabajo por objetivos y resultados, difícilmente lo podremos lograr en ese estrato directivo. Vayamos paso a paso. Mejoremos los procesos de designación de tales niveles directivos, pongamos un período de plazo en el cual tales profesionales no podrán ser cesados discrecionalmente, y, una vez conseguidas estas importantes metas, abramos la posibilidad de incorporar otras herramientas al diseño definitivo de la Dirección Pública Profesional, para ir haciéndola efectiva en todos los sentidos. Ya sería un avance. Mejor eso, por poco que sea, que quedarse siempre con los brazos cruzados mirando a la luna o a las estrellas. Aunque si les soy sincero, albergo serias dudas de que un sistema de tales características, ni siquiera con las mínimas exigencias que he expuesto, se implante. Me encantaría equivocarme.

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