martes, 28 de febrero de 2017

Impunidad de los políticos bajo coartadas administrativas

"Lo que está en juego es la impunidad de las consecuencias para las arcas públicas de los actos administrativos de ostensible ilegalidad"

J. Ramón Chaves.- Blog DelaJusticia.es.- Me sorprendía hace poco que una de las situaciones jurídicas mas preocupantes en la lucha contra la corrupción, malversación o apropiación de caudales públicos, o responsabilidad patrimonial de cargos públicos, pasase inadvertida para doctrina y operadores. 

Un silencio preocupante y una indiferencia de los políticos que parecen pensar que está ante una cuestión técnica de competencias entre Tribunal de Cuentas y Jurisdicción contencioso-administrativa, cuando lo que está en juego es la impunidad de las consecuencias para las arcas públicas de los actos administrativos de ostensible ilegalidad.

Jibarizar el control del T.Cuentas
Sustancial y resumidamente se trata de dos sentencias de la Sala contencioso-administrativa del Supremo del año 2012 y siguiendo su estela, otra del 2015, en que se “jibariza” el control del Tribunal de Cuentas, precisando, primero, que un Alcalde no es responsable patrimonial ( no tiene que reintegrar nada) por ejecutar los acuerdos de un pleno ( o cualquier presidente de órgano colegiado por igual razón), por mucha sospecha de ilegalidad de lo acordado y aunque haya votado a favor del mismo. Y segundo, que el Tribunal de Cuentas no es quien para invadir la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa para valorar como ilegal un acto administrativo por contravenir leyes distintas de las contables o presupuestarias, pues ese ámbito es privativo de la jurisdicción contencioso-administrativa, de manera que la presunción de validez del acto administrativo ( por mucho que apeste el “fumus mali iuris” ).

 En suma, un torpedo judicial contra la vía de flotación de la legalidad y que propicia la impunidad práctica de la corrupción. De ahí, que pese a tratarse de una construcción dogmática impecable, lo urgente es reorientar normas y prácticas para evitar, como es tristemente habitual en la experiencia hispana, el pernicioso hábito de emular a la orquesta del Titanic que  seguía tocando música mientras el Titanic del interés público se hundía.

Aportación
Por eso, preocupado por esta situación, he intentado aportar algo para el debate y sacudir la mente de juristas, así como de los políticos para que “aviven el seso y despierte” como aconsejaba Jorge Manrique. El resultado es este artículo que me ha publicado gentilmente El Consultor y titulado: La urgente reconstrucción del enjuiciamiento contable del reintegro por alcance. El Consultor de los Ayuntamientos, Nº 6, Sección Opinión / Actualidad, Quincena del 30 Mar. al 14 Abr. 2017, Editorial Wolters Kluwer. Aquí lo tenéis.

De esta inquietante cuestión se ha echo eco el blog del síndico Antonio Arias rotulándolo impecable corrupción.

Y es que no todo son blogs en la vida, sino que a veces, tengo que escribir algo con preocupación y mayores dosis de reflexión. No tengo la solución pero algo tiene que moverse.

domingo, 26 de febrero de 2017

El VIIº CNIS 2017 cerró con humor y entregando los premios a las AA.PP más innovadoras

También fueron reconocidos Iñigo Marcos Sagarzazu, del Ayto de Irún, José Antonio Latorre, de la Diputación de Alicante y Manuela de Piqueras, del Ayto de Alcobendas.

En la noche del pasado jueves 23 de febrero se bajó el telón en la FNMT de la VIIª edición del Congreso Nacional de Innovación y Servicios Públicos CNIS . Lo hizo tras dos intensos días de ponencias y debates entre los más de seiscientos asistentes a esta cita profesional sobre distintos aspectos de la adminsitración electrónica.

Los galardonados de CNIS 2017 -enhorabuena a tod@s ellos- son los siguientes:
Los sainetes, otra forma de ver la administración refractaria al cambio

Premio proyecto consolidado en Interoperabilidad
SISTEMA INFORMÁTICO DE SOPORTE A LA GESTIÓN DEL REGISTRO CENTRAL DE DELINCUENTES SEXUALES. MINISTERIO DE JUSTICIA

Premio proyecto consolidado en Seguridad
OFICINA DE SEGURIDAD DE SISTEMAS DE INFORMACIÓN (OSSI). CONSEJERIA DE SANIDAD DE LA COMUNIDAD DE MADRID-DGSIS

Premio mejor Plan de Innovación
ESTRATEGIA DE INNOVACIÓN Y CREACIÓN DE VALOR PÚBLICO. DIPUTACIÓN DE CASTELLÓN

Premio mejor Acción Formativa en Innovación
PROGRAMA FORMATIVO DE DESARROLLO DE IDEAS E INICIATIVAS IN’NOVA. MINETAD.

Premio mejor Innovación Social
APP ANTICIPATE: Violencia Género. DIPUTACIÓN DE CÁDIZ

Premio mejor proyecto de Transformación Digital / Administración Electrónica
CARPETA CIUDADANA DEL PUNTO DE ACCESO GENERAL. MINISTERIO DE HACIENDA Y FUNCIÓN PÚBLICA

Premio mejor proyecto de Smart Cities
GIJÓN-IN: CIUDAD INTELIGENTE, INNOVADORA E INTEGRADORA. AYUNTAMIENTO DE GIJÓN

Premio mejor proyecto en Gobierno Abierto: Transparencia, Participación Ciudadana y Colaboración
NUEVO PORTAL DE DATOS ABIERTOS DE LA DIPUTACIÓN DE CÁDIZ. DIPUTACIÓN DE CÁDIZ

Premio mejor Gestión Innovadora de Redes Sociales
SISTEMA DE ANÁLISIS DE DATOS DEL SECTOR TURÍSTICO ANALIZA DE TURESPAÑA. TURESPAÑA

Premio mejor Estrategia de Servicios en la Nube
Gestión Integrada de Servicios de Registro (GEISER). MINISTERIO DE HACIENDA Y FUNCIÓN PÚBLICA

Premio mejor Estrategia móvil/App pública
APPICANYA – APLICACIÓN MÓVIL CORPORATIVA. AYUNTAMIENTO DE PICANYA

Premio Proyecto europeo más innovador
IMAILE (INNOVATIVE METHODS FOR AWARD PROCEDURES OF ICT LEARNING IN EUROPE). AYUNTAMIENTO DE VILADECANS

Premio mejor Iniciativa de Compra Pública Innovadora
PLAN PARA EL IMPULSO Y CONSOLIDACIÓN DE LA COMPRA PÚBLICA DE INNOVACIÓN (CPI) EN ARAGÓN. GOBIERNO DE ARAGÓN

Premio mejor proyecto de Colaboración Público Privada (Premio a la administración y a la empresa)
SMARTKALEA. AYUNTAMIENTO DE SAN SEBASTIÁN


Premios especiales:
Premio a la Trayectoria Profesional
Iñigo Marcos Sagarzazu, Director de Organización y Calidad del Ayuntamiento de Irún.

Premio al Innovad@r más destacado
José Antonio Latorre Galicia, Jefe del Servicio de Formación, Diputación Provincial de Alicante.

Mención especial del Club de Innovadores Públicos
Manuela Piqueras Cea, Directora General de Planificación, Organización, Calidad y Atención Ciudadana del Ayuntamiento de Alcobendas.


La nota de humor final la pusieron las representaciones teatrales "Sainetes CNIS2017" youtu.be/vZxMs-JfedU que dejaron en evidencia las resistencias al cambio en las AA.PP con "guión" de Víctor Almonacid, Borja Colón, Sergio Jiménez, Manuel Mendieta, Manuela Piqueras, Manuel Serrano, Ana Báez, Julio Cerdá, Marta Hernández y Virginia Moreno. 

Ver crónica en el blog de Víctor Almonacid: Crónica #CNIS2017: el del procedimiento electrónico “en vigor” y los sainetes

sábado, 25 de febrero de 2017

Funcionarios: Sentencia sobre la jubilación a los 65 o 70 años

Las AA.PP necesitan motivar la denegación de las solicitudes de prolongación del servicio activo hasta los 70 años.

Por Carlos Yebra Matiaci. Blog CYM. Os traigo una reciente sentencia de la Sala de lo Contencioso del Tribunal Supremo que tira por tierra el concepto que hasta el momento teníamos acerca de la prolongación de la permanencia de los funcionarios en el servicio activo hasta los 70 años.

La Justicia ha venido dando la razón a los funcionarios que veían denegada su pretensión de retrasar su jubilación prolongando el servicio activo, ya que hasta la fecha los únicos requisitos para rechazarla eran que no se hubiera presentado la solicitud de permanencia en tiempo y forma.

Pues bien, el Tribunal Supremo estima el recurso de casación interpuesto por un funcionario del Cuerpo Superior de Inspectores de Hacienda del Estado, que solicitó la prolongación de la permanencia en el servicio activo antes del cumplimiento de los 65 años, contra la sentencia de 8 de mayo de 2015 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, contra la Resolución de la Directora del Departamento de RRHH de la AEAT denegatoria de la prolongación en el servicio activo, pero a su vez valida el artículo 67.3 del EBEP como normativa vigente para la jubilación forzosa, que dispone que:

“La jubilación forzosa se declarará de oficio al cumplir el funcionario los sesenta y cinco años de edad".

No obstante, en los términos de las leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo de este Estatuto, se podrá solicitar la prolongación de la permanencia en el servicio activo como máximo hasta que se cumpla setenta años de edad. La  Administración Pública competente deberá de resolver de forma motivada la aceptación o denegación de la prolongación.

De lo dispuesto en los dos párrafos anteriores quedarán excluidos los funcionarios que tengan normas estatales específicas de jubilación.”

La Sala del Tribunal Supremo tiene declarado que la prolongación del servicio activo prevista en el artículo 67.3 del EBEP «es un derecho subjetivo condicionado a que las necesidades organizativas de la Administración hagan posible su ejercicio; pero recae sobre dicha Administración la carga de justificar esas necesidades organizativas que deben determinar la concesión o denegación de la prolongación. La obligación de la Administración de motivar en todo caso, tanto si es favorable como si no, la decisión sobre la prolongación de permanencia en servicio activo solicitada por el funcionario en función de unas necesidades de la organización, implica que las necesidades que se citen como fundamento de la decisión que se adopte sean ajustadas a la realidad y que se pruebe su existencia (…)».

Motivación 
Es decir, que la Administración podrá denegar la permanencia en el servicio activo de un funcionario siempre y cuando lo haga de forma motivada, recayendo la carga de la prueba sobre la propia Administración, pudiendo por tanto alegar motivos distintos a la falta del requisito de edad o a la presentación de la solicitud fuera de plazo.

Así que donde dije digo, digo Diego y ahora habrá que estar muy atentos para que en caso denegatorio, se acuda a los tribunales para resolverlo, si es que el interesado cree que la Administración no ha motivado suficientemente la denegación, pero teniendo en cuenta que el mero hecho de haber presentado la solicitud respetando los requisitos requeridos, no supone la obligación de conceder la prolongación en el servicio activo.

Tenéis acceso a la citada sentencia del Tribunal Supremo en el siguiente enlace:

viernes, 24 de febrero de 2017

Los sindicatos entregan a Montoro una carta con sus propuestas sobre los empleados públicos

UGT y CC.OO piden al gobierno una Oferta de Empleo Público de 350.000 plazas para acabar con la interinidad y la temporalidad

Revista de prensa. Expansión 22.2.2017.. Los tres sindicatos mayoritarios, UGT, CCOO y CSIF, piden eliminar la tasa de reposición, una oferta de 356.000 plazas públicas y un aumento salarial que recupere el poder adquisitivo.

El área pública de CCOO y la Federación de Empleados Empleadas de los Servicios Públicos (FeSP) de UGT  entregaron el miércoles  una carta al ministro de Hacienda y Función Pública, Cristóbal Montoro, en la que reiteran la necesidad "urgente" de convocar la Mesa General de Negociación de las Administraciones Públicas.

Los sindicatos piden la eliminación de la tasa de reposición, una oferta de empleo público de 356.000 plazas y un aumento salarial que recupere el poder adquisitivo perdido en la crisis.
Este acto se está dentro de las acciones convocadas por ambos sindicatos para reclamar empleo y salarios dignos, tales como concentraciones en las capitales de provincia este mismo miércoles ante las sedes de las patronales.

Recuperación del poder adquisitivo
Los sindicatos reclaman la negociación de incrementos retributivos que permitan recuperar poder adquisitivo, la oferta de empleo público, el restablecimiento del impulso a los planes de igualdad y la negociación de aspectos "básicos" para ámbitos inferiores son aspectos "primordiales" que deben tratarse en la Mesa General de Negociación.

El portavoz de UGT, Frederic Monell, ha recordado que desde los sindicatos llevan desde el pasado mes de octubre diciéndole al ministro que están dispuestos a sentarse a negociar las condiciones de los empleados públicos.
Dado que desde el Gobierno recalcan que España está a la cabeza de la recuperación económica, Monell ve "lógico" empezar la recuperación de los derechos que tienen que ver con salarios, incapacidad temporal o la jornada de 35 horas.

Asimismo, Monell ha señalado que las comunidades autónomas y las entidades locales necesitan llevar a cabo sus propios procesos de negociación. "No se entiende que en uno de los estados más descentralizados del mundo, el Gobierno central imponga a los trabajadores de los ayuntamientos unas condiciones determinadas de trabajo", ha añadido.

Macro OEP y eliminar la tasa de reposición
En el escrito dirigido al titular de Hacienda y Función Pública, UGT y CC.OO. piden la eliminación de la tasa de reposición y un incremento progresivo de plantillas conforme a la evaluación de las necesidades de los servicios públicos en cada administración.

Así, demandan una Oferta de Empleo Público (OEP) excepcional de 356.000 plazas que regularice la situación de plazas estructurales presupuestadas, vacantes u ocupadas por personal interino o eventual, así como una revisión de la normativa relativa a la función pública para adaptarla a los pronunciamientos del Tribunal de Justicia de la UE y atajar el "abuso" en la temporalidad.

Incremento salarial
En materia salarial, ambas organizaciones reclaman un incremento en 2017 que garantice la recuperación de poder adquisitivo, acompañado de un Plan plurianual de recuperación de salarios perdidos desde 2010.

Igualmente, demandan la revisión de los aspectos que, durante la crisis, se han regulado con carácter "básico e indisponible" para permitir la negociación efectiva en cada uno de los ámbitos (jornada, incapacidad temporal, permisos y licencias). También reivindican un calendario estable de negociación en el ámbito de la Mesa General de Negociación.

La recuperación de los derechos sindicales y de negociación "recortados por la situación excepcional de crisis"; una mejora y profundización de los derechos de información o la creación de la Mesa de Negociación de Universidades, son parte de las propuestas que UGT y CC.OO. incorporan en la carta dirigida a Montoro.

El CSIF recuerda la urgencia de llegar a un acuerdo
La Central Sindical Independiente y de Funcionarios (CSIF) ha urgido a convocar de manera inmediata la Mesa General de las Administraciones Públicas para abordar sin más dilación cuestiones fundamentales como la oferta de empleo público de 2017 y las retribuciones de los empleados públicos, entre otros asuntos.

Y ha recordado que desde 2011, las administraciones públicas han perdido 300.000 puestos de trabajo como consecuencia de la no renovación de las plantillas y más de 250.000 personas se encuentran en estos momentos a las puertas de la jubilación.

CSIF también reclama la recuperación, al menos, de la estructura salarial previa a 2010 (cuando se produjo la rebaja salarial del 5%, con el Gobierno de Zapatero) y afrontar, desde ya, una solución al abuso de la temporalidad en las administraciones públicas.

Noticia relacionada: Expansión. Radiografía de Muface: el mutualismo de los funcionarios resiste, pero envejece

jueves, 23 de febrero de 2017

Rafael Jiménez Asensio: 10 años del EBEP

"Un sector público profesional e imparcial es un elemento clave de nuestra democracia” (Código de Valores y de Ética del Sector Público de Canadá)

Por Rafael Jiménez Asensio. Blog La Mirada Institucional.- Título breve. Contenido, también. El próximo mes de abril se cumplirán diez años de la publicación de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público. Enunciado de la Ley, que en su día no objetamos (todo hay que decirlo), dictado con escaso acierto. La institución de función pública se diluía, así, en un empleo público preñado de contrataciones laborales poco ortodoxas. Bastardear es un verbo muy duro, pero lo cierto es que la función pública tampoco estaba alejada de prácticas clientelares o de nepotismo, al menos en determinados niveles.

Lo cierto es que en 2007, con el EBEP, se aprobó una herramienta normativa potente. Por emplear un adjetivo que, con frecuencia, utiliza Mikel Gorriti. También es verdad que con poco consenso político y con muchas concesiones (que se hicieron) a los sindicatos del sector público (por cierto, a cambio de nada). Un sindicalismo del sector público que, en sus peores versiones, adopta la figura de ave rapaz. Duro juicio, pero basado en práctica extensa. En sus peores versiones, que no son todas, sigue sin entender cuál es el papel de la función pública en un Estado democrático.

Preocupante
Pero más triste aún es, sin embargo, que las leyes se publican, pero rara vez se aplican. Nadie se creyó realmente el EBEP. Los funcionarios porque de crédulos no tienen nada: han visto pasar tantos cambios propios de Lampedusa, que perdieron la fe y algunos, incluso, las ganas de trabajar (que no de cobrar). Los políticos, al menos aquellos que lo aprobaron, rápidamente comenzaron a ignorarlo. A los pocos meses, el ministro promotor del EBEP (Jordi Sevilla), cayó en desgracia. Quien fuera presidente del Gobierno en aquel momento tal vez debiera explicar algún día por qué lo cesó: nunca lo dijo. Los ceses a la sombra siempre nos conducen a lugares recónditos: mejor no seguir indagando. Tras ese cese, la nueva responsable del ramo hizo de la tierra quemada su política más evidente. No dejó títere con cabeza en el propio Ministerio, y eso que era del mismo partido. Con amistades así … En verdad, a partir de entonces (finales de 2007), se acabó de un plumazo la política de función pública; hasta hoy, 2017. Luego vino la crisis, para agudizarlo todo: el EBEP mal entendido significaba gasto, lo que se impuso fue el recorte. Y la función pública perdió músculo, talento y envejeció en pocos años una barbaridad.

Cuatro palancas del cambio
El EBEP, como bien explicó en su día quien fuera su promotor político, diseñaba cuatro palancas de cambio para adaptar la función pública española a la existente en las democracias más avanzadas: evaluación del desempeño, carrera profesional, dirección pública profesional y código ético de los empleados públicos.

El balance de los resultados obtenido por esas cuatro palancas de cambio en estos (casi) diez años es sencillamente demoledor. Todo ha resultado ser una enorme mentira. Nadie se ha creído nada. Y, por lo común, la política menos (los “temas de personal” son incómodos y poco lucidos), pues para uan parte de la política la función pública (o el empleo público) es –mientras no se demuestre lo contrario- un lugar institucional donde, tal como explicara en su día el profesor Alejandro Nieto, deben pacer plácidamente las clientelas de los respectivos partidos. La función pública como patrimonio de la política. Ese es el gran mal, fácilmente diagnosticable, pero sin medidas efectivas para ser erradicado. El funcionario “amigo del poder” tiene premio; quien no lo es, castigo.

Las cuatro palancas no se han activado. Algo, muy poco (o, mejor dicho, en muy pocos sitios, prácticamente testimoniales), se ha hecho en lo que a evaluación del desempeño respecta. Pero en una función pública que prima el igualitarismo falso, nada que “discrimine”, aunque sea objetivamente, tiene recorrido. Lo más justo (se nos intenta convencer de lo imposible) es tratar igual a todo el mundo, aunque su rendimiento y resultados (como así es en la práctica) sea diametralmente distinto. La justicia entendida al revés. Dicho de otro modo: una función pública que no discrimina es materialmente injusta. Y que nadie se eche las manos a la cabeza por la desmotivación imperante. La paradoja es que quien más desmotivado dice estar es quien menos trabaja. El mundo al revés.

La carrera profesional allí donde se ha implantado, en pocos sitios y mal, ha sufrido un proceso de chalaneo burdo y barato (más bien muy caro para los agujereados bolsillos del contribuyente): carrera se identifica solo y exclusivamente con cobrar más (no con trabajar mejor o con mayores resultados). Sobre todo (y eso es lo importante) que cobren “todos” lo mismo. Nadie puede quedar fuera del reparto: haga las cosas bien, regular o mal. Eso es indiferente. Lo importante es “la igualdad” entendida como trato uniforme, al margen de la actitud y resultados que tengan los funcionarios. Bochornoso espectáculo del cual el contribuyente ni se entera. La transparencia en estos casos es opaca. Los paños sucios se limpian en casa.

Pero si vamos a la tercera palanca, la dirección pública profesional, el incumplimiento es todavía más grave, pues permanentiza sine die el clientelismo en la zona alta de la Administración; puesto que los niveles de responsabilidad directiva se siguen repartiendo entre “los amigos políticos”, por traer a colación ese excelente libro de José Varela Ortega sobre el sistema político de la Restauración. Cien años después de ese momento histórico, seguimos haciendo las mismas cosas. Las competencias profesionales se orillan o son preteridas. Algo muy preocupante. Así, nunca habrá Administración Pública moderna e imparcial, por mucha retórica que se le eche al invento. Hay pueblos que no aprenden ni a bofetadas (por no emplear una expresión más dura).

Y, en fin, lo del Código Ético o de conducta del empleo público, la cuarta palanca del EBEP para cambiar la función pública, ha pasado sin pena ni gloria. Peor aún, ignorado por completo. Nadie sabe realmente que en 2007 se aprobó por Ley un Código de conducta de los empleados públicos. Aprobarlo por Ley fue un error, pues un instrumento de autorregulación no debe tener soporte jurídico-normativo. Pero aun así, España fue (relativamente) pionera en la aprobación de un Código de conducta de empleados públicos. Si bien, la verdad es que ni siquiera estos (los funcionarios) se han enterado. Alguien (algún empleado probo y despistado) lo debió leer, pero pronto se le olvidó. Tras unos duros años en los que la corrupción ha campado por sus anchas en el sector público, a ninguna institución ni gobierno se le ha ocurrido promover (aunque algunas iniciativas hay en marcha) una cultura de infraestructura ética en la función pública y, particularmente, de sus empleados públicos. Todo el mundo se lo toma a chirigota. Propio de un país subdesarrollado.

Así las cosas que nadie se extrañe del estado actual en el que se encuentra esa institución que se conoce como función pública (empleo público). Levantarla será tarea hercúlea. Los propios funcionarios (o empleados públicos) no se creen nada, son “viejos” resabiados (por media de edad es un cosa obvia) y hasta cierto punto (tras 20, 30 o 40 años de servicio) instalados, en buena medida, en “zonas de confort”. Los sindicatos del sector público nada han entendido realmente del momento actual y necesidades de una institución cuya única razón existencial es servir a la ciudadanía y no a los propios funcionarios. Y la política sacó de la agenda en 2007 este tema y nunca más lo ha vuelto a incorporar.

"Corredor de la muerte"
En suma, bien se puede concluir que el EBEP está en “el corredor de la muerte”. Lugar inhóspito y paralizante donde –como se sabe- se puede permanecer muchos años, tal vez décadas. Pero nada es gratis. Esa parálisis tiene consecuencias, también económicas y sociales. No cabe olvidar la cita que abre este comentario. Y la podemos cerrar también con otra que procede del mismo excelente documento elaborado por un país avanzado y ejemplar. En efecto, el Código federal canadiense de Valores y de Ética Pública lo deja muy claro: “un sector público no politizado es esencial para el sistema democrático”. A ver si algún día terminamos por comprender qué es lo realmente importante de la función pública como institución. La verdad es que nos cuesta …

miércoles, 22 de febrero de 2017

M. Sánchez Morón: ¿Deben suprimirse las Diputaciones?

La controversia sobre las Diputaciones no es una novedad. Ahora, sin embargo, la posición crítica está más extendida y cuenta con más argumentos que nunca en pro de su desaparición. Por eso ha sido asumida ya en algunos programas electorales y pactos de gobierno entre partidos, como el que firmaron en el mes de marzo de 2016 el PSOE y Ciudadanos. Conviene analizar por qué.

Miguel Sánchez Morón*. Inap.--De entre el amplio panorama de nuestras instituciones públicas, pleno de entidades y órganos administrativos, probablemente no hay otra más controvertida que las Diputaciones Provinciales (*).

La controversia sobre las Diputaciones no es una novedad. En unos momentos más, en otros menos, siempre las ha acompañado desde su nacimiento. Ahora, sin embargo, la posición crítica está más extendida y cuenta con más argumentos que nunca en pro de su desaparición. Por eso ha sido asumida ya en algunos programas electorales y pactos de gobierno entre partidos, como el que firmaron en el mes de marzo de 2016 el PSOE y Ciudadanos. Conviene analizar por qué.

Como se recordará, la Diputación Provincial es una institución prevista por la Constitución de Cádiz de 1812 para la administración del territorio y creada efectivamente en España en 1833, cuando se generalizó la división provincial que hoy conocemos, que sustituía a otras circunscripciones históricas. El modelo era similar al del departamento francés instituido por la Revolución y difundido en otros países europeos - aunque nuestra división provincial procuró tener en cuenta los vínculos históricos- y respondía a la filosofía propia del Estado liberal de la época: un esquema de administración uniforme en todo el territorio para asegurar la igualdad de derechos y promover al tiempo la prosperidad de cada provincia.

Cuentan los historiadores (1) que la división provincial y la creación de las Diputaciones no tuvieron, en un principio, la misma aceptación en todo el país. Bien recibidas en los territorios del antiguo Reino de Castilla, fueron objeto de recelo en Cataluña y otros territorios de la antigua Corona de Aragón, más apegados a sus instituciones tradicionales –sobrejuntarías y veguerías-, y también en el País Vasco y Navarra, defensores de sus instituciones forales. Además, la nueva organización territorial del Estado excluía cualquier reconocimiento oficial de los antiguos reinos, principados y regiones peninsulares.

Dejando de lado ahora la división provincial establecida, y limitándonos a la vertiente institucional, hay que recordar también que en aquel momento inicial la Diputación era simplemente una corporación de notables representativa de los ayuntamientos, a su vez elegidos por sufragio censitario, con funciones meramente deliberativas y presidida por un jefe político o Gobernador Civil nombrado por el Gobierno central, única autoridad a la que se conferían poderes ejecutivos.

De ahí que, en palabras de VICENS VIVES, la provincia y sus instituciones fueran percibidas, al menos en los territorios no castellanos, como “la quintaesencia del liberalismo centralizado” (2). Tan solo en el País Vasco y Navarra la situación evolucionó de diferente modo, pues una vez finalizadas las guerras carlistas y a consecuencia de ellas, las Diputaciones absorbieron las instituciones forales (o viceversa), confundiéndose con éstas, lo que deparó a las Diputaciones Forales un régimen de mayor autonomía, mayores competencias y mayores recursos económicos, que, con el paréntesis del período franquista para algunas de ellas, ha llegado hasta nuestros días.

Origen político para controlar a los municipios
En el resto del territorio, las Diputaciones Provinciales no se concibieron como administraciones prestadoras de servicios públicos a los ciudadanos. Ni siquiera esencialmente como instituciones de fomento de la riqueza y el desarrollo provincial. Podían haberlo sido, de haberse aplicado la Instrucción para el gobierno económico político de las provincias de 23 de junio de 1823 –que tuvo muy escasa vigencia, en diferentes momentos del siglo XIX- o las pretensiones de JAVIER DE BURGOS, plasmadas sucintamente las Instrucciones anejas al Real Decreto de la Reina Gobernadora de 30 de noviembre de 1833. Más bien fueron instituciones de naturaleza política, mediante las que se llevaba a cabo el control político y económico de los municipios y se aseguraba la vinculación de las “fuerzas vivas” de la provincia al Gobierno central. Las Diputaciones y el Gobernador Civil a su frente se convirtieron pronto en pieza esencial de la maquinaria caciquil de la época, fuente de prebendas y de favores en el reparto de los presupuestos públicos.

Eso sí, dicho sistema de administración territorial favoreció decisivamente el desarrollo de una red de ciudades capitales que articulaba el territorio circundante, puesto que se constituyeron en centros de relaciones políticas y económicas y en sedes de una burocracia en expansión.

Solo desde finales del siglo XIX –en concreto desde la Ley Provincial de 20 de agosto de 1870- se intentó dotar a esa institución de otro carácter, asignándole de manera efectiva algunas competencias propias, como la construcción y mantenimiento de las carreteras secundarias y otras obras públicas provinciales, la creación y el sostenimiento de los establecimientos que entonces se denominaban de beneficencia y que, con el tiempo, configurarían una red provincial de hospitales públicos (entre otras cosas), o el sostenimiento de establecimientos de instrucción secundaria. Pero no se pasó de ahí. Al contrario, en el sistema político real de la Restauración siguió primando de manera absoluta la función de control político del territorio y, en particular, de los ayuntamientos.

Así lo expresaría más tarde la Exposición de Motivos del Estatuto Provincial de 20 de marzo de 1925, que resume de manera crítica la primera etapa histórica de las instituciones provinciales:

“Fruto de legislador, nacieron con detrimento de una cuasi milenaria división en reinos que vivificó gran parte de la historia de España. Sin duda por esto, no les faltaron detractores desde los primeros tiempos (). Y bien pronto hubieron de unirse a las diatribas sugeridas por su origen, las inspiradas en la labor de sus órganos rectores. Las Diputaciones, en efecto, salvo honrosas excepciones, forzadas a vivir en penuria económicamente lamentable, solo abordaron con amplitud la tarea política: esclavos de ella, trocáronse de tutores en verdugos de la vida municipal, sirvieron de refugio a desaforadas pasiones oligárquicas y diseminaron la gangrena del caciquismo en los más apartados rincones y lugares del país. No es de extrañar, por tanto, que en torno a las Diputaciones se haya tejido en muchas provincias una atmósfera mefítica vigorosamente pasional y hostil”.

De hecho es el Estatuto de 1925, que apenas tendría vigencia por sí mismo, la norma que cambia pro futuro la concepción sustantiva de la institución provincial. Definida como “institución contingente, no inexcusable, destinada a complementar y estimular las energías municipales”, su labor esencial constituye desde entonces el apoyo y asistencia a los municipios en el ejercicio de sus funciones y en la prestación de los servicios públicos, pues, en palabras del propio Estatuto, no hay una diferencia sustancial entre las competencias municipales y provinciales, sino que “la diferencia está en el grado, en la órbita”.

La historia posterior podía haber sido, no obstante, diferente a partir de la segunda mitad del siglo XX, cuando, al igual que ya sucedía en otros Estados europeos, empezó a desplegarse en el nuestro un extenso aparato administrativo en consonancia con el modelo de desarrollo económico que entonces se impulsaba, en el que el intervencionismo público cobró renovado protagonismo. En ese período, bajo el régimen franquista, se mantuvo la circunscripción provincial para la administración del territorio. Pero lo que se potenció fue la Administración periférica propia del Estado en las provincias, es decir, las delegaciones ministeriales y las llamadas Comisiones Provinciales de Servicios Técnicos, no los servicios de las Diputaciones Provinciales, que siguieron estancados en sus funciones tradicionales: carreteras y caminos locales, hospitales, algunos servicios sociales y actividades de fomento. La Diputación no creció como administración local, sino que siguió predominando en ella la vertiente política, convertida en baluarte de los cuadros locales del Movimiento.

Dados los precedentes y como escribió GARCÍA DE ENTERRÍA, “en el momento de la redacción de la Constitución [de 1978] podría y, más firmemente, debería, sin duda alguna, haberse planteado la magna cuestión de la posición de la provincia, y aun de su misma subsistencia, dentro del esquema territorial que la Constitución quería establecer” (3). Sin embargo, la garantía de la provincia como entidad local y de las Diputaciones o instituciones representativas de la misma en el texto constitucional y hasta la misma rigidez con que se protege la división provincial existente, solo se explica –aparte de por los planteamientos de los partidos mayoritarios- porque el Título VIII no generalizó la creación de las Comunidades Autónomas, sino que trazó un sistema abierto y de resultado incierto, que permitía justificar la pervivencia de la provincia como única institución supramunicipal existente en todo el territorio del Estado.

Cuando poco después de aprobada la Constitución sí se generalizó el mapa autonómico, quedó sin sostén esa justificación. No solo eso, sino que la Diputación Provincial dejó de existir en una parte del territorio, sustituida por las Comunidades uniprovinciales y los Cabildos y Consejos insulares o, de nuevo, por las Diputaciones Forales de los Territorios Históricos vascos, todos ellos gobiernos y administraciones territoriales mucho más fuertes, con mayores competencias y recursos y políticamente más genuinos e influyentes, al ser de elección directa. Por su parte, el Parlamento de Cataluña pretendió vaciarlas de contenido, mediante una Ley “de transferencia urgente y plena de las competencias de las Diputaciones a la Generalitat”, anulada tempranamente por el Tribunal Constitucional en STC 32/1981, de 28 de julio. Mientras, en la Comunidad Valenciana se trató –con escaso éxito a la larga- de someterlas a una férrea coordinación y control autonómico –opción validada por el Tribunal Constitucional en STC 27/1987, de 27 de febrero-; y en Cataluña y Aragón (así como en El Bierzo) se ha aprobado una nueva división comarcal, difícilmente compatible en términos de economía y eficacia administrativas con el nivel provincial de gobierno.

Aun así, los Pactos Autonómicos de 1981, que se aprobaron sobre la base del informe de la Comisión GARCÍA DE ENTERRÍA, pretendieron insuflar nueva vida en las Diputaciones Provinciales, toda vez que estaban garantizadas por la Constitución, proponiendo que les fuera encomendada la gestión administrativa ordinaria de las competencias de las Comunidades Autónomas en el territorio, de manera similar, por cierto, a como se preveía en la Constitución italiana de 1947, que también mantenía la provincia junto a las nuevas regiones como estructura de la organización territorial de la República. Se trataba con ello de aprovechar la organización y experiencia de la administración provincial por las nacientes Comunidades, ahorrando el esfuerzo económico y organizativo de construir nuevas y voluminosas administraciones regionales. De hecho, esa propuesta se recogió en la mayoría de los Estatutos de Autonomía de las Comunidades pluriprovinciales que se aprobaron seguidamente. Pero, al igual que en Italia, no se llevó nunca a la práctica, pues también las Comunidades Autónomas, como antes el Estado, prefirieron desarrollar su propia red administrativa territorial mediante delegaciones y servicios provinciales de las Consejerías. Es más, la administración autonómica absorbió gradualmente los servicios sanitarios de competencia provincial en sus propios Servicios de Salud y, en unas Comunidades más en otras menos, fue asimismo haciéndose cargo de otras funciones –carreteras y obras públicas, servicios sociales, etc.- antaño desempeñadas como propias por las Diputaciones Provinciales.

"Cascarón vacio", según  Muñoz Machado
En consecuencia la Diputación Provincial, subsistente solo en parte del territorio nacional, ha quedado relegada a un papel muy secundario en el conjunto de nuestro sistema administrativo, dentro del actual marco constitucional: un “cascarón vacío”, en palabras de S. MUÑOZ MACHADO, que ha recordado recientemente P. ESCRIBANO (4). En realidad, su única función importante es la asistencia financiera y técnica a los pequeños municipios. Y esa fue, en efecto, la única competencia concreta y específicamente definida como propia de la provincia en la Ley de Bases del Régimen Local de 1985 y la que contemplan la mayoría de leyes autonómicas sobre administración local.

Bien entendido que no se trata ni siquiera de una función exclusiva y excluyente, pues también las Comunidades Autónomas y el propio Estado colaboran de diversa manera al sostenimiento económico y la prestación de los servicios municipales. Inclusive en alguna Comunidad Autónoma como Cataluña, el instrumento de cooperación con los municipios por antonomasia, que son los planes de obras y servicios, se aprueba por la Comunidad Autónoma (Plan Único de Obras y Servicios de Cataluña) –opción aceptada por la jurisprudencia constitucional (STC 109/1998, de 21 de mayo)-, mientras que en otra de vocación más provincialista, como es Castilla y León, corresponde al Gobierno regional la coordinación de tales planes provinciales, fijando de manera vinculante los objetivos y prioridades a que deben responder (Ley 2/2011, de 4 de marzo). Solo esta Comunidad Autónoma, por cierto, ha transferido a las Diputaciones Provinciales el ejercicio de algunas competencias administrativas de titularidad autonómica y mantiene al menos un Consejo de Provincias de carácter consultivo. En otras legislaciones autonómicas, por ejemplo la andaluza (Ley 5/2010, de 11 de junio, de autonomía local), el papel de las Diputaciones aparece mucho más difuminado y no se prevén transferencias a las mismas de servicios de titularidad autonómica, sin perjuicio de la posibilidad de delegación, harto infrecuente en la práctica.

Una administración pública sin espacio propio
La dificultad de la institución provincial para escapar a ese destino, es decir, para revertir ese proceso histórico de decadencia, ha quedado demostrada una vez más de manera reciente, en el proceso de aprobación y de aplicación de la última reforma del régimen local general, la que se ha plasmado en la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL), Ley 27/2013, de 12 de diciembre de 2013. En atención a los objetivos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera de la administración local, se intentó atribuir a las Diputaciones Provinciales la prestación de una serie de servicios municipales básicos en los municipios de menos de 20.000 habitantes. A medida que progresaba la iniciativa legislativa, esa responsabilidad de prestación de servicios se redujo a una más indefinida facultad de coordinación y, en último extremo, mediante fórmulas que cuenten “con la conformidad de los municipios afectados” (art. 26.2 LBRL), de manera que son los municipios los que decidirán si sus servicios se prestan por las Diputaciones u otras entidades supramunicipales o no. De momento, a los tres años de aprobada la Ley, no conozco que en ninguna provincia existan planes o proyectos para organizar la prestación de esos servicios básicos a nivel provincial. En este punto, como en otros de la misma Ley, la última reforma local parece abocada al fracaso. Al fin y al cabo las Diputaciones Provinciales son instituciones por así decir emparedadas entre otras dos políticamente más fuertes y socialmente más reconocidas, que defienden celosamente su propia esfera de competencias.

Pues bien, hay que preguntarse si la pervivencia de esa única función relevante que es la cooperación y asistencia a los pequeños municipios - el solo núcleo indisponible por el legislador definitorio de su autonomía, conforme a la jurisprudencia constitucional-, justifica pro futuro el mantenimiento de la institución. Naturalmente, se trata de una consideración de lege ferenda, más precisamente de constitutione ferenda, pues es obvio que la eventual supresión de las Diputaciones Provinciales pasa necesariamente por la reforma de los artículos 137 y 141 de la CE.

A este respecto conviene tener en cuenta también algunos datos. Pese a que aquélla es su única competencia propia específica en todo el territorio en el que existen, los ingresos medios de las Diputaciones Provinciales, según el último Informe del Tribunal de Cuentas sobre el gasto público local, ascienden a más de 150 millones de euros (5). En total –incluyendo las Diputaciones Forales, que cuentan ciertamente con más recursos que las ordinarias, como se ha dicho- sumarían más de 6.200 millones de euros, una cantidad considerable, que equivale aproximadamente al 12 por 100 de los ingresos de las administraciones locales.

Claro está que no todo ello va a parar a la cooperación municipal. En virtud de sus competencias mucho más abstractas de “prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal” y sobre todo de “fomento del desarrollo económico y social” de la provincia, las Diputaciones prestan algunos servicios, sobre todo de carácter social o cultural, y particularmente distribuyen ayudas y subvenciones entre organizaciones sociales, entidades y empresas locales. Lo hacen normalmente con un amplio margen de discrecionalidad, pues no son funciones que tengan una regulación estricta por regla general. En el ejercicio de esas funciones la tentación clientelar es fuerte, sin duda. Las informaciones de prensa que aluden a prácticas clientelares de algunos célebres Presidentes de Diputación (por ejemplo, en Galicia), por no hablar de los procesos judiciales en que otros se han visto involucrados (por ejemplo, los recientes Presidentes de las tres Diputaciones valencianas), no hacen sino confirmarlo.

De otra parte, las Diputaciones Provinciales son corporaciones formadas por representación indirecta, lo que significa en la práctica que su composición se decide, mucho más que por los ciudadanos, por las direcciones de los partidos políticos, en particular de los grandes partidos, que son los que pueden sumar un número suficiente de votos en diferentes municipios para obtener representación en la Diputación. Son las direcciones de los partidos las que distribuyen los cargos de Diputado Provincial, en número aproximado a los mil, con gran libertad de criterio.

Prácticas clientelares
A ello que hay que sumar otros tantos cargos de confianza, como asesores eventuales o dirigentes de empresas, organismos o fundaciones dependientes de las Diputaciones, que también las hay. No fueron, por cierto, tímidas muchas de las Diputaciones en el nombramiento de cargos de confianza, como han demostrado algunos estudios (6), y aun hoy la Ley citada 27/2013 (LRSAL) les permite contar con personal eventual en número igual al del municipio más poblado de la provincia, cuando lo cierto es que aquéllas desempeñan muchas menos funciones que éstos.

De otra parte, según los últimos datos publicados del Registro Central de Personal (enero de 2016), hay más de 61.000 empleados en las Diputaciones Provinciales y Forales y Cabildos y Consejos Insulares, de lo que puede deducirse que el personal al servicio de las primeras no debe bajar de los 50.000. De hecho, el gasto en materia de personal de las mismas, según el Tribunal de Cuentas, supera los 1.800 millones de euros, lo que representa casi el 30 por 100 del gasto total de las Diputaciones.

¿Es realmente necesario todo ese aparato político-administrativo, todo es volumen de ingresos y todo ese gasto de personal para prestar la función de cooperación y asistencia a los pequeños municipios y unas cuantas funciones complementarias?

No me resisto aquí a recordar algo que me viene a la cabeza cuando yo mismo me hago esa pregunta. No hace mucho tiempo hube de realizar un informe jurídico sobre una cuestión de empleo público que me planteó una Diputación Provincial, para lo cual me fue preciso analizar la Relación de Puestos de Trabajo de esa corporación. Además del personal técnico y los funcionarios de diferente rango que es lógico presuponer al servicio de una administración semejante –en número no escaso, pues pasaba de los mil efectivos-, me sorprendió la inclusión en nómina de otra serie de puestos de trabajo variopintos, a saber: 7 cocineros y 8 ayudantes de cocina, 4 puestos de costurero/a, 14 puestos de lavandera-planchador/a, otros de peluquero/a, carpintero, pintor, electricista calefactor y electricista climatizador, varios más de oficiales de impresión, un puesto de “guardador” (no se sabe de qué), 36 puestos de peones más otros 4 de peones de vivero, etc. Aunque no pretendo caricaturizar ni elevar la anécdota a la condición de categoría, me parece que son datos suficientemente reveladores de la condición de las Diputaciones como instituciones “empleadoras”, en el sentido más literal de la expresión.

No se trata, por otra parte, de empleo cualquiera sino de ese tipo que los sindicatos suelen denominar “de calidad”, es decir, con muchos derechos y menos obligaciones. Al efecto puedo señalar también cómo el argumento central de la reivindicación de un nuevo complemento de carrera por parte de los empleados de una Comunidad Autónoma para la que recientemente he elaborado otro informe era el agravio comparativo con las retribuciones de los empleados de las Diputaciones Provinciales y su pretensión de equiparse a éstos, mucho mejor retribuidos. Y, por supuesto, estamos hablando de empleos estables por regla generalísima, hasta el punto de que algunas de las corporaciones provinciales han sido sensibles en años pasados a la demandas de “funcionarización” de todo su personal, de manera casi automática. Significativo es al respecto que, en sendas sentencias de 3 de marzo y 26 de mayo de 2014, relativas a las Diputaciones de Granada y Jaén, el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, haya tenido que declarar lo siguiente: “La funcionarización no puede encontrar su razón de ser en satisfacer los intereses de quienes ocupan los puestos o en homogeneizar su régimen jurídico, sino en el mejor servicio público y la gestión administrativa”. En definitiva, en estos y probablemente en otros casos, las corporaciones provinciales parecen haber sido más proclives que otras administraciones a asumir las exigencias de sus empleados, con independencia de otras consideraciones.

Llegados a este punto, conviene preguntarse a qué o a quién beneficia hoy en día la subsistencia de las Diputaciones Provinciales. Por parte de quienes las defienden suele apelarse más que nada a la asistencia que prestan a los pequeños municipios, que es imprescindible para que éstos puedan prestar en condiciones los servicios de su competencia. Sin duda, esos pequeños municipios necesitan asistencia financiera y técnica. Pero no es imprescindible que les llegue de una Diputación Provincial. Esa función puede prestarse perfectamente por las Comunidades Autónomas, como ya sucede en parte, en su caso a través de sus servicios territoriales o periféricos. Es más, debería organizarse y regularse como una función propiamente administrativa, sometida a criterios exclusivamente técnicos y de legalidad, claros y transparentes, además de eficientes, y no a criterios de discrecionalidad política, ni siquiera mínimamente. Obviamente para eso –para asistir técnica y económicamente a los municipios o aprobar planes de cooperación a las obras y servicios municipales- no se precisa de un nivel de gobierno local diferenciado.

También es necesario para el buen funcionamiento de la administración local organizar la supramunicipalidad, es decir, la prestación conjunta de algunos servicios municipales, sea en el ámbito rural como en el urbano. Pero ese fin nunca o casi nunca lo ha cumplido la Diputación Provincial, sino otras instituciones como las mancomunidades y los consorcios, o algunas áreas metropolitanas. Seguramente para ello el ámbito territorial de nuestras provincias, relativamente extensas, no es siquiera el más idóneo. El fracaso de la LRSAL en este aspecto lo evidencia una vez más.

Tampoco son necesarias las Diputaciones para la vertebración del territorio, pues una cosa es que desaparezca la Diputación y otra distinta que quede abolida la provincia como circunscripción administrativa de los servicios territoriales del Estado y de las Comunidades Autónomas, algo que en este momento nadie plantea. Ello aparte de la configuración de la provincia como circunscripción electoral, que no puede cambiarse sin otro pacto constitucional, seguramente más complejo.

A mi modo de ver, en realidad el mantenimiento de las Diputaciones a quien más ha beneficiado y beneficia es a los partidos políticos. Por un lado les permite ese reparto de cargos entre militantes y afines que, como sabemos, les es consustancial (7). De otro lado, la estructura provincial y el sistema de representación indirecta atribuye a los aparatos de partido un poder evidente para organizar sus jerarquías: promover algunas carreras políticas, premiar otras en su etapa final, recompensar fidelidades... Además se viene a otorgar a los designados para tales cargos la facultad de manejar un presupuesto considerable, sin la responsabilidad correlativa de organizar ni prestar grandes servicios públicos al ciudadano. Un gasto público que consiste casi por entero en nóminas, transferencias y subvenciones y que, por así decir, es menos “visible” para el conjunto de la ciudadanía.

Obviamente, el mantenimiento de las Diputaciones favorece también a los beneficiarios de ese gasto: desde los numerosos empleados a su servicio, pasando por aquellas entidades y organizaciones normalmente dependientes de los presupuestos públicos –los llamados agentes sociales y algunas organizaciones no gubernamentales- hasta empresas e iniciativas de carácter local, de muy variada naturaleza. No puede extrañar por ello que para una parte significativa de la opinión pública las Diputaciones se perciban hoy como “la quintaesencia del clientelismo”. Si a ello se añade la necesidad, cada vez más acuciante, de controlar el gasto público, eliminar duplicidades, incrementar la eficacia y eficiencia del aparato administrativo en su conjunto, tampoco puede extrañar que la supresión de las Diputaciones Provinciales se defienda por cada vez más estudiosos de la administración –economistas, juristas, politólogos- y que haya llegado a los programas de algunos partidos de ámbito nacional.

Queda, sin embargo, un factor ineludible, que en muchos casos subyace a los planteamientos favorables a la subsistencia de las Diputaciones Provinciales. Me refiero al factor emocional, identitario, que no cabe confundir simplemente con la defensa de las tradiciones o la nostalgia de las instituciones de otro tiempo. Hay, es verdad, un sentimiento provincialista –que no provinciano, como supo distinguir ORTEGA y GASSET (8)-, relativamente extendido entre personas de diferentes ideologías, que hoy en día recela de los nuevos centralismos autonómicos; un sentimiento sin duda arraigado sobre todo en provincias y ciudades distintas a la capital autonómica (y entre quienes han nacido en ellas), que considera, sin excesiva argumentación, y que sostiene, a veces de manera apasionada, que la Diputación Provincial es también un dique frente a la primacía de aquéllas –Sevilla, Toledo, Valladolid, Zaragoza-. Sabemos la importancia que este factor emocional tiene en la política y más aún en un país como el nuestro. Y por ello no puede dejar de tenerse en cuenta para arbitrar una solución.

Eliminar las provincial como AA.LL
Lo que ocurre es que el sentimiento provincialista no es el mismo en todas las Comunidades Autónomas, como ha sucedido desde antaño. Tampoco las Diputaciones gozan de la misma aceptación ahora, tras casi cuatro décadas de experiencia constitucional, marcados por una práctica partidocrática que ha entrado en una crisis aguda. Por ello y en último extremo, lo que cabe plantear es eliminar la referencia a las provincias como administraciones locales en el texto de la Constitución, como ya propuso por cierto el Consejo de Estado en su conocido Informe sobre “Modificaciones de la Constitución Española” de 2006 (9). Ello sin perjuicio de que aquellas Comunidades Autónomas que quieran conservarlas, por tradición o por la extensión de su territorio u otras razones, puedan hacerlo con sus propios recursos o los de los municipios de la provincia, de la misma manera que crean y regulan las comarcas o las áreas metropolitanas, pues ésa debe ser al fin y al cabo su competencia.

La supresión de la provincia como ente local garantizado por la Constitución, que por cierto y no por casualidad, figura en la reforma constitucional que va a someterse a referéndum en Italia en diciembre de 2016, no solo procede, a mi juicio, porque son una fuente innecesaria de gasto público y de clientelismo político y porque no gozan de aceptación por igual en todo el territorio nacional. De llevarse a cabo, constituiría un signo, quizá el primero, de que la reforma de las instituciones y del viejo aparato político-administrativo es posible, como demandan los tiempos y un número creciente de ciudadanos.

NOTAS:
(*). El texto recoge la conferencia pronunciada por el autor en la Universidad de Granada el día 16 de noviembre de 2016, al que se han añadido algunas notas y una pequeña actualización.

(1). En particular, J. Lalinde Abadía, “El orto de la provincia constitucional en España”, en R. Gómez-Ferrer Morant (dir.), La provincia en el sistema constitucional, Madrid, Civitas, 1991, p. 508 ss.

(2). La cita corresponde a su obra Aproximación a la historia de España y la tomo de S. Martín Retortillo, Descentralización administrativa y organización política, Alfaguara, Madrid, 1973, I, p. 87.

(3). “La provincia en la Constitución”, en R. Gómez-Ferrer, La provincia, cit., p.5.

(4). S. Muñoz Machado, Derecho Público de las Comunidades Autónomas, 2ª ed, Iustel Madrid, 2007, II, p. 245; P. Escribano Collado, “Provincias y Diputaciones: una polémica sin proyecto institucional”, en Memorial para la reforma del Estado. Estudios en homenaje al Prof. Santiago Muñoz Machado, Madrid, CEPC, 2016, II, p. 2003.

(5). Informe de Fiscalización del Sector Público local, ejercicio de 2014, núm. 1.163, de 30 de junio de 2016.

(6). Véase, de manera ilustrativa, A. Serrano Pascual, El personal de confianza política de las entidades locales, La ley-El Consultor, Madrid, 2010. Aunque existe una gran variedad de situaciones, se refiere en el Anexo V de la obra cómo numerosas Diputaciones Provinciales contaban en los años 2008 o 2009 con más de cincuenta o sesenta puestos de personal eventual, por lo general Asesores o Secretarios de los Grupos Políticos o Diputados. La palma se la llevaba la Diputación Provincial de Málaga, con 74 puestos de personal eventual en 2008. El mismo número tenía la Diputación Provincial de Alicante en 2010, según información de El País, de fecha 14 de junio de 2010.

(7). Sobre ello, por todos, R. Blanco Valdés, Los partidos políticos, Tecnos, Madrid, 1990, y G. Sartori, Partidos y sistemas de partidos, 2ª ed., Alianza, Madrid, 2005. Ambos recogen los análisis clásicos de Michels y Max Weber sobre el particular.

(8). “La redención de las provincias”, en Obras completas, Alianza, Madrid, XI, 1983, en particular pp. 233 ss.

(9). Informe E 1/2005, de 16 de febrero de 2006, Parte IV, ap. 5.4: “ sería necesario () introducir una modificación más profunda que, manteniendo la universalidad de la provincia como forma de división territorial para el funcionamiento de la Administración General del Estado, no le atribuyese necesariamente la naturaleza de entidad local con personalidad y autonomía”.


Miguel Sánchez Morón es Catedrático de Derecho Administrativo en la Universidad de Alcalá
El artículo se publicó en el número 65 de la revista El Cronista del Estado Social y Democrático de Derecho (Iustel, enero 2017)