jueves, 31 de enero de 2019

Avances imperceptibles frente a la corrupción

"Entre 2012 y 2018, la calificación de España ha venido cayendo en 7 puntos, siendo el país -tras Hungría y empatado con Chipre- que más ha caído en puntuación en Europa" . Ver lista de todos los países

Por Antonio Arias. Fiscalización.es blog.-  La calificación de España en el Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) 2018, que publicó ayer Transparency International, ha supuesto la subida de solo un punto (de 57 a 58 puntos) en relación con el año pasado. Un escenario que aparece encabezado por los países nórdicos Dinamarca, Finlandia y Suecia, como viene siendo habitual durante los últimos años. Lista europea

Así, nuestro país ocupa la posición 41 entre los 180 países clasificados en el IPC de este año, “poniendo en evidencia que la corrupción en España sigue siendo un problema grave que debe llamar a la acción de las autoridades y de la sociedad civil”, como dijeron los promotores en el acto de presentación en Madrid de los resultados.  

Durante los últimos 6 años, entre 2012 y 2018, la calificación de España ha venido cayendo en 7 puntos, siendo el país -tras Hungría y empatado con Chipre- que más ha caído en puntuación en Europa en estos últimos años.

El índice clasifica los países (ver mapa interactivo) según los niveles percibidos de corrupción en el sector público según expertos y empresarios, utiliza una escala de 0 a 100, donde 0 es altamente corrupto y 100 es muy limpio. Más de dos tercios de los países suspenden este año, es decir obtienen puntuaciones por debajo de 50. Sigue dando miedo ver a Rusia con 28 puntos, lo que nos indica claramente la enquistada posición de las mafias alrededor de la Administración.

En el resto del mundo, destaca Latinoamérica donde Uruguay, Chile y Costa Rica continuan liderando los indices con notas de corte europeo. Por abajo, seguimos viendo desangrarse a Venezuela, convertido en un Estado fallido con 18 puntos.

Como suele recordar Manuel Villoria, todos los países bien clasificados, excepto Singapur (que ya comentamos en esta bitácora) también lideran las posiciones en los índices de calidad democrática.

El diseño e implementación de instituciones que fomenten la imparcialidad, la transparencia y la rendición de cuentas son la mejor inversión de un país para su futuro económico y su justicia social.

miércoles, 30 de enero de 2019

El "plan anual normativo" de los ayuntamientos

"La regulación del plan anual normativo en reglamentos orgánicos genera efectos vinculantes como los de cualquier norma jurídica, y por tanto exigibles incluso por terceros ante los tribunales"
 
Por Francisco Velasco. IDL-UAM.- El art. 132 LPAC impone el deber de programar anualmente la actividad reglamentaria de cada Administración pública. Se trata de un deber propio del "ciclo" reglamentario, y por tanto previo al inicio de un concreto procedimiento normativo. Pero tras la STC 55/2018, este deber del art. 132 LPAC sólo obliga a la Administración General del Estado y no, por tanto, a las entidades locales.
A falta de deber inmediato en la LPAC, la existencia misma y el eventual contenido del plan anual normativo es una opción legislativa autonómica o, con los límites de la ley autonómica, de cada entidad local, al amparo de sus potestades reglamentaria y de autoorganización (art. 4.1 a) LBRL) y de programación (art. 4.1 c) LBRL). Dicho esto, se puede valorar positivamente la regulación voluntaria del plan anual normativo por cada entidad local. Por lo que aporta internamente a la organización local (programación y coordinación orgánica) y por lo que traslada hacia el exterior (seguridad jurídica). Cuestión distinta es la forma jurídica de ese deber procedimental, que tanto se puede contener en reglamentos orgánicoslocales como en instruccioneso directrices internas. La regulación del plan anual normativo en reglamentos orgánicos genera efectos vinculantes como los de cualquier norma jurídica, y por tanto exigibles incluso por terceros ante los tribunales. Ello no obstante, una infracción de la regulación orgánica del PAN, dado su carácter extrínseco al procedimiento normativo stricto sensu, no afecta por sí a la validez de la ordenanza local resultante. La omisión del PAN podrá dar lugar a una declaración judicial de ilicitud de la omisión. Pero ni podrá determinar la invalidez de la ordenanza final, ni podrá dar lugar a una condena de hacer (pues una programación normativa a posterioricarece de todo sentido).
Por su sencillez, las entidades locales pueden seguir el modelo de PAN del Estado, regulado en el Real Decreto 286/2017, de 24 de marzo. Dada la sencillez del modelo reglamentario estatal, resulta recomendable su traslación al ámbito local. Si bien con algunas precisiones.
Dado que la planificación normativa es una actividad ontológicamente política, una regulación muy estricta puede contradecir, precisamente, la naturaleza política del poder normativo local. De aquí resulta la conveniencia de que el reglamento orgánico municipal (o las instrucciones internas) establezcan únicamente los elementos esencialesdel PAN; y que no otorguen protagonismo, en la elaboración, aprobación o vigilancia del PAN, a órganos administrativos distintos de los órganos locales de gobierno (alcaldía, junta de gobierno, pleno).

Iniciativa normativa
Por otro lado, hay que recordar que la distribución interna del poder local no es propiamente simétrica a la del parlamentarismo estatal o autonómico. En el ámbito local el poder político está distribuido entre varios órganos políticos (pleno, alcaldía, junta de gobierno) sin preeminencia absoluta del pleno. De ahí resulta que el pleno, a través del reglamento orgánico municipal, no puede dictar reglas sobre la planificación normativa que encorseten indebidamente la iniciativa política del alcalde o alcaldesa y de la junta de gobierno.
A diferencia de lo que ocurre con los reglamentos estatales o autonómicos, la iniciativa normativa local puede estar en los concejales o diputados provinciales del pleno. Y esto plantea la posible inclusión en el PAN local de proposiciones normativas de concejales o grupos municipales del pleno.
Algunos tipos de ordenanzas o reglamentos municipales pueden quedar expresamente fuerade la planificación normativa. Bien porque esa programación es ya intrínsecaa determinadas normas (como los presupuestos anuales), bien cuando se trate de normas directamente relacionadas con el presupuesto anual (como las ordenanzas fiscales o la plantilla anexa al presupuesto). También se puede plantear la exclusión de partedel planeamiento urbanístico. Por su trascendencia, tiene sentido incluir en el posible PAN municipal la revisión del planeamiento general, pero no el planeamiento de desarrollo.

martes, 29 de enero de 2019

Muface ganó afiliados en el año 2018

Un total de 1.473.641 funcionarios y beneficiarios (cónyuges e hijos) pertenecen actualmente a la mutualidad de funcionarios. Ver nota

Revista de prensa. Por Alberto Vigario.- ElEconomista.es- Las aseguradoras que cubren el seguro de salud Muface, Adeslas, Asisa y DKV, ven por fin la luz tras ocho años en los que la escasez de ofertas públicas de empleo había hecho que su masa potencial de clientes disminuyera cada año. Sin embargo, el seguro de salud de los funcionarios civiles de Estado ha cerrado el año 2018 ganando afiliados, un hecho que no se producía desde 2010.

En concreto, un total de 1.473.641 funcionarios y beneficiarios (cónyuges e hijos) pertenecen actualmente a esta mutualidad, lo que supone un crecimiento de algo más de 7.000 personas respecto a los números de 2017, apenas un 0,47 por ciento, pero importante porque marca el cambio de tendencia de este seguro. Y es que, según los datos recopilados por el Economista, en los últimos cuatro años de manera consecutiva, de 2014 a 2018, Adeslas, Asisa, DKV Seguros e Igualatorio Cantabria -la cuarta aseguradora aunque con poco volumen- habían perdido pólizas en este colectivo.

El pasado año, el Gobierno del PP estimó que unos 100.000 nuevos empleados se incorporarían paulatinamente a este seguro. Para ello, el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas llegó a un acuerdo con los principales sindicatos de la función pública para extender esta cobertura tanto a los funcionarios que son transferidos a las Comunidades Autónomas como a aquellos que por promoción interna acceden a Cuerpos o Escalas que no tienen esta cobertura.

Este cambio ha empezado a notarse ya en 2018. Durante el pasado año, el número de titulares creció en 20.374, hasta un total de 984.867, guarismo récord en los 42 años de historia de la mutualidad. En 2010 había 971.540 titulares (y 585.475 beneficiarios) y en 2015 se llegó a la cota más baja, con solo 956.401 titulares (y 541.697 beneficiarios). Además, la previsión del Ministerio de Política Territorial y Función Pública es que Muface supere el millón de titulares "una vez se produzcan las nuevas incorporaciones contempladas en las ofertas de empleo público para este ejercicio y se lleve cabo el proceso de estabilización de empleo temporal en las distintas administraciones", según las fuentes del Ministerio.

Cambio de compañía en junio
Además, desde el pasado año 2018 por primera vez durante dos veces al año -en junio y en diciembre- los funcionarios tienen la posibilidad tanto de cambiar de compañía aseguradora como de pasarse a la atención en la sanidad pública o viceversa. Hasta ahora tanto la elección entre sanidad pública o privada de los funcionarios como la aseguradora sólo se podía realizar en el mes de enero y la última vez se produjeron más de 47.000 cambios de entidad o régimen.

Por ese motivo, las cuatro compañías lanzan cada año una oferta especial de los servicios sanitarios que ofrecen a sus asegurados para ganar más pólizas. Actualmente, más del 80 por ciento de los funcionarios del Estado sigue eligiendo la cobertura de una aseguradora privada en lugar de elegir los centros y médicos la de sanidad pública.

lunes, 28 de enero de 2019

Dos razones para no alarmase ante las jubilaciones masivas en la Administración Pública


Por Jesús Martínez. Trabajo colaborativo blog.- Recomendación previa a la lectura: (Este post debe leerse con atención. El título no debe inducir a error. No niego la gravedad de la salida masiva de profesionales en los próximos años. Pero esta gravedad vendrá por la perdida de efectivos ( o su no reposición por otros perfiles mas ajustados a las nuevas necesidades) que no por fuga de talento. Ese efecto es el que minimizo de forma consciente. Es como si pretendiéramos que con una hipotética ( e imposible, por otra  parte), prohibición de jubilaciones, mejoraría la Administración Pública. Y lo fundamento en dos tipos de variables: la motivacional y la de la gestión (informal) del conocimiento. La entrada ha de leerse , por tanto, únicamente en clave de gestión del conocimiento. La imagen alude a ello).

Podría empezar y, quizás, acabar este post, con una frase: “la Administración lo aguanta todo”. En todo caso, podría añadir algo más: si estamos siendo capaces de subsistir a los cambios (cada vez más frecuentes) de ciclo político  sin blindajes como la  Dirección Pública Profesional , o la carrera horizontal ( muy necesaria para contrarrestar la -también cada vez más frecuente- fuga/robo de  talento),  no nos vamos a preocupar por la retirada de conocimiento de  las personas que se jubilan. (Nota: léase con un poco de ironía;).

De todas maneras -y ya entrando en serio-, quiero reflexionar en esta entrada sobre si estamos siendo alarmistas con la retirada/jubilación de profesionales (sean de mucha o poca especialización), aunque en los próximos años sean masivas.  Creo que nos conviene un punto de vista más matizado y centrar el debate más en la dimensión necesaria de la Administración del futuro -y su ajuste en base a nuevos perfiles competenciales-, que por un pretendido caos generado por la retirada de este conocimiento. Y lo digo desde el punto de vista de la necesaria gestión (o no) del conocimiento implicado.

Otra puntualización previa: en este post -ya aviso-, seré (en ausencia de más investigación solvente) subjetivo, e iré (aparentemente) en contra de la línea de pensamiento pesimista incluso propagada por mí mismo-, que se ha instalado en el debate acerca de las jubilaciones masivas. Día sí y día también nos hemos convencido de que estamos ante una gran catástrofe sino establecemos acciones inmediatas y contundentes.

No negaré que existe una gran oportunidad de renovar la Administración Pública (de abajo a arriba) mediante la actualización/reinvención de los procesos de incorporación de nuevo personal. Como es una tesis muy bien explicada poCarlos Ramio y Miquel Salvador recientemente, y muy bien documentada y fundamentada por Mikel Gorriti, no redundaré en ella. Si acaso, añadiré que la evidencia más reciente nos viene demostrando que la función pública es atractiva para una parte de los jóvenes que valoran como principal factor del empleo público su estabilidad. En cambio, para otro tipo de jóvenes (me temo que más numerosos), solo estarían interesados por la función pública si la percibieran asociada a sus valores fundacionales de servicio (y no tanto como organizaciones burocratizadas). Como demuestra este estudio holandés, este tipo de perfiles optan más por enrolarse en ONGs.

Con lo cual, ante procesos de selección no renovados y sin sex-appeal para estos jóvenes más comprometidos, solo vamos a seducir (aunque cambiemos las pruebas de entrada (¡desengañémonos!) a los perfiles tradicionales.

Pero no quiero desviarme. Lo que quería explicar en esta entrada es que el peligro viene más por la no reposición de efectivos mediante una planificación inteligente, que por los efectos de una pretendida mala gestión de la edad. A menudo se reclaman de forma urgente programas de gestión del conocimiento ante la retirada masiva de los profesionales, sobre todo aquellos en los que están en posiciones de alta especialización. Y ésto es lo que quiero matizar.

En mi experiencia en una organización que podemos considerar de tamaño mediano grande (unas 14000 personas y con especialidades profesionales de todo tipo, incluidas las de un gran desgaste profesional), en los últimos años ya se viene produciendo esta retirada progresiva de profesionales. Pero, no hemos asistido a ningún drama por jubilación. Ningún servicio se ha paralizado,  ni se han reducido prestaciones en cantidad o en calidad. Sí que es verdad que muchos profesionales han incrementado su carga de trabajo al no haber existido reposición en la misma medida que el abandono. Pero la salida de lo que Mikel Gorriti llama conocimiento intuitivoaún no se ha notado. (Véase nota final)

Haciendo un análisis en más profundidad encuentro dos factores que matizan este tipo de pronósticos alarmistas que (yo me incluyo) hemos creado.

1- No es la edad, es la motivación
Vengo observando entre colegas y otros profesionales de una cierta edad con los que me relaciono dos tipos de actitudes. Algunos de ellos me dices que están pensando – y haciendo cálculos económicos-, en jubilarse uno o dos años antes de los que les tocaría. En cambio, otros muy enganchados a su trabajo verbalizan grandes ganas de seguir. Creo que este fenómeno no es diferente a los profesionales más jóvenes. Algunos desean cambiar y ubicarse en otros espacios con más y mejores expectativas y, otros, están encantados y disfrutando de su ocupación. Con lo cual, la variable edad, como ya nos dijera Laura Rosillo en múltiples ocasiones, (y lo sistematizan muy bien Ramio y Salvador (2018: 261) no es una variable explicativa. Pasó lo mismo en el ámbito tecnológico, que tardamos demasiados años en desmontar el mito del nativo digital como eficiente en el uso de la tecnología. Aquí igual. La variable principal en el rendimiento es la conexión (motivadora) con el trabajo. O sea, no hay mejor cura de rejuvenecimiento que tener un trabajo en el que te sientas conectado y aportando. La consecuencia obvia es una llamada directa a RRHH a impulsar políticas de personal (soportándose en los cuadros directivos) , que  refuercen  e incrementen la conexión entre el profesional y su puesto de trabajo, ¡en todas las edades!

2- Siempre hay un plan B: la gestión del conocimiento informal
Algunas de las más importantes conclusiones aportadas por los diferentes seminarios que se han realizado sobre gestión del conocimiento y la edad en las Escuelas de Administración Pública desde hace ya más de tres años, recogen que las mejores aportaciones en gestión del conocimiento a nivel internacional se refieren a la necesidad de codificar el conocimiento crítico antes de la salida de los profesionales y ponerlo a disposición de los entrantes (y de toda la organización). Es así como existen múltiples metodologías para establecer protocolos, manuales, guías de traspaso, etcétera. Estas aportaciones han ido creando una metodología específica en el campo de la gestión del conocimiento que recomiendan establecer estas prácticas de forma intencional y tutelada en todas las áreas de negocio. Cuanto más especializado y crítico sea el conocimiento, más necesaria se hace su intervención.

Como no puede ser de otra manera, es muy importante prever la fuga de talento y proceder a su codificación y transferencia a la organización. Pero lo llamativo es que en organizaciones que aún no han dado este paso (y es mi hipótesis), podríamos decir que, de forma informal, se viene estableciendo algún tipo de pacto de traspaso para evitar males mayores.  A veces, de forma muy poco sistematizada; a veces con medios y metodologías muy dispares y muy personales. Es como si existiera un compromiso del que se va (en ocasiones más por su cuenta que corporativo), en dejar bien atado el legado, el cual, entienden, que no debe perderse. Entiendo que es necesario encuadrar este tipo de prácticas informales dentro de políticas corporativas y no dejarlas al criterio de los diferentes profesionales. Pero lo sustantivo es que por estas vías (bien intencionadas e informales) se hace mucho por la retención del conocimiento que, a veces, por grandes propuestas formales de gestión del conocimiento que, si no están bien definidas caen en la artificialidad.

De todas maneras, este mecanismo anterior no es privativo de esta fase previa a la jubilación. Ante bajas, vacaciones, etc., ya está funcionando de facto este relevo entre equipos. O sea, la necesaria polivalencia como seguro ante lo imprevisto.

Nota final: Para Mikel Gorriti, este conocimiento intuitivo   no está vinculado necesariamente a aspectos estrictamente técnicos sino a los “constituyentes de su intuición experta” (Gorriti, 2016); aquello que los funcionarios séniors (por intuición experta o madura, asentada en unos conocimientos y en un saber hacer) realizan de modo casi inconsciente. Se refiere a conocimientos de modelos, patrones, criterios que se activan ante estímulos reconocibles desde dicha experiencia. El conocimiento derivado de la intuición experta permite ver lo que otros no ven o establecer relaciones causales desde su marco de referencia. ( En Ramió y Salvador  2018:  260)

domingo, 27 de enero de 2019

Política de integridad en la Administración Pública

La ética de los valores desemboca en la ética de las virtudes”
(José Luís L. Aranguren, Ética, Biblioteca Nueva, 2009, p. 292)

Por Rafael Jiménez Asensio.- La Mirada Institucional blog .- Una misión del Grupo de Estados contra la Corrupción (GRECO), del Consejo de Europa, ha estado de visita en España para evaluar los sistemas normativos y de integridad en la Administración del Estado. Probablemente, les habrán invadido con referencias a leyes que regulan las incompatibilidades, los conflictos de interés, la transparencia y otras cuestiones por el estilo. Leyes que no falten. Otra cosa es que se apliquen o que las huellas de su vigencia procedan en algún caso de tiempos remotos (como la regulación de incompatibilidades en el empleo público, aprobada en 1984).

Pero no es de leyes de lo que quiero hablar en estos momentos. Las leyes, como he dicho, abundan por doquier, más en un país en el que gobernar a través de los Boletines Oficiales es algo que, al parecer, seduce a nuestros políticos y les hace entrar en situación de éxtasis (más si “legislan” a golpe de decreto-ley, pues el chute es instantáneo). Lo que aquí quiero exponer girará, en cambio, en torno al segundo elemento de los propuestos: la integridad. Más precisamente de los sistemas o marcos de integridad en la Administración Pública. Como la visita del GRECO se centra en la Administración del Estado lo propio es tratar de ella.

Pues bien, intuyo que el alcance de la misión habrá sido breve en lo que a este último punto respecta, pues la integridad no ha formado parte de la agenda política ni en los seis años del gobierno anterior ni en los meses (aunque a algunos les parezca una eternidad) que lleva gobernando el actual gabinete. Miento, el gobierno anterior si que abordó la ética en sus medidas normativas, pero fue solo para “derogar” el Código de Buen Gobierno que se aprobó en 2005 y que era aplicable a los altos cargos de la Administración del Estado, operación de desguace que se hizo efectiva a través de la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del estatuto del alto cargo. Curioso, cuando menos, que una Ley se dedique a “derogar” acuerdos de un Gobierno sin valor normativo. Habrá que revisar de nuevo nuestro sistema de fuentes del Derecho y los principios que lo informan. Aparte todo, semejante acción fue un empeño inútil, pues en verdad tal Código (como detalladamente estudió Manuel Villoria: El marco de integridad institucional en España, Valencia, 2012) nunca se había aplicado. Pero esa sorprendente derogación dice mucho de las ansias de integridad institucional que alimentaban al gobierno saliente. El entrante, que lo hizo con la bandera de castigar la corrupción (¿o ya nos hemos olvidado?) no ha dedicado de momento ni un minuto de su tiempo a reparar el destrozo hecho, ni a proponer nada nuevo. Esperamos pacientemente a que lo haga.

La integridad, a la baja 
La integridad, por tanto, no cotiza al alza en la Administración del Estado. El Estatuto Básico del Empleado Público cometió la torpeza de regular por Ley un Código de Conducta de empleados públicos, que prácticamente ha estado en el olvido durante casi doce años sin que su reflejo normativo se haya notado en nada en lo que afecta a la mejora del servicio público bajo pautas de integridad. Apenas nadie sabe de su existencia, ni los propios funcionarios. Es la transformación de la ética en cosmética, que diría Adela Cortina. El Parlamento español aún está esperando que las cámaras aprueben un Código de Conducta, algo que ya el GRECO ha recriminado en varias ocasiones. El interés de nuestros representantes por estas cosas se aproxima a cero: la vacante de la presidencia del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno lleva más de un año sin cubrirse. Nadie propone nada y nadie negocia nada. El Poder Judicial aprobó a trancas y a barrancas unos “Principios de Ética Judicial”, que dejó dormitar hasta que un informe del GRECO, una vez más, hizo despertar a sus señorías tras un soberano tirón de orejas. Pero el promotor de tal Código, el CGPJ, sigue sin aplicar su propia medicina. Paradojas de la vida institucional española. De los órganos constitucionales, mejor no hablar. La integridad institucional no está en su agenda ni se la espera. La CNMC sí que aprobó en 2015 un Código de Conducta con un (incompleto) sistema de integridad. Una isla en el un océano de desinterés por la prevención de prácticas inadecuadas y de refuerzo de la cultura ética.  Únicamente, en un reciente documento promoviendo la Dirección Pública Profesional en la AGE (aunque con un marcado sesgo corporativo), FEDECA ha propuesto la necesidad de aprobar un Código de Conducta para los directivos públicos. Hasta ahora, predican en el desierto.

Y, en esas estamos. Mientras los escándalos de corrupción se multiplicaban y también mientras las malas prácticas se instalaban en el funcionamiento de buena parte de las organizaciones públicas, nadie, absolutamente nadie, apostaba desde la Administración General del Estado por construir un sistema preventivo que ayudara a mejorar la infraestructura ética de nuestras organizaciones públicas, así como a reforzar la confianza de los ciudadanos en sus instituciones. Y, todo apunta, que así seguiremos, hasta que un nuevo tirón de orejas (el enésimo a nuestro sistema institucional) del futuro informe GRECO obligue a ponerse las pilas.

En todo caso, haré una confesión final: hace semanas recibí una invitación para conversar este mes de enero con la misión citada por espacio de 1 hora en la capital de España. Decliné la invitación básicamente porque desplazarme desde Donosti a Madrid para exponer lo que no se había hecho era suficiente con unos pocos minutos, y porque tal dispendio de tiempo en el desplazamiento me causaba (también he de señalarlo) algunos trastornos profesionales importantes. En realidad, de lo único que podía haber informado a los miembros de esas misión, con un mínimo de conocimiento por mi parte, era precisamente de los sistemas de integridad y de los códigos éticos o de conducta que se habían puesto en marcha en algunas (todavía muy pocas) Comunidades Autónomas y en ciertos gobiernos locales (con las experiencias vascas como pioneras en ambos casos), pero el objeto de la entrevista era otro: la Administración del Estado. Y sobre ella, poco más de lo que aquí he expuesto podría haber dicho. Presumo que, tras el informe que emita el GRECO, irán cambiando las cosas, también en la lucha preventiva contra la corrupción y la construcción de marcos de integridad en la AGE. La pena es que siempre nos movemos cuando nos empujan.

sábado, 26 de enero de 2019

Carles Ramió: Proceso administrativo y producción de servicios


Por Carles Ramió. EsPúblico blog.- El subsistema proceso administrativo representa el punto de interacción entre los cuatro subsistemas anteriores. Es un punto de encuentro entre los objetivos, la estructura administrativa, los recursos humanos y los recursos materiales. 

El proceso administrativo tiene dos dimensiones: por una parte,  los procedimientos administrativos y, por otra, los procesos de producción de los servicios (que la literatura técnica denomina servucción). Los procedimientos administrativos son los procesos de trabajo de la Administración pública que están totalmente formalizados por la vía de reglamentos y manuales de procedimientos en el que están pautados todas las fases, tiempos y documentación necesaria. Trámites administrativos como licencias de todo tipo (por ejemplo, para la apertura de un establecimiento comercial o de obras), como sanciones, o como la recaudación de impuestos por la vía ejecutiva son ejemplos de procedimientos administrativos. El problema principal de los procedimientos administrativos es que suelen generarse por criterios históricos variables, casi por una lógica de estratificación geológica y, por ello,  casi nunca son lineales y fluidos ya que se van generando con el tiempo (se van incorporando nuevos trámites, documentos, etc.) y acaban siendo demasiado lentos y dibujando excesivos meandros. Por ello es necesario que todas las organizaciones públicas, cada cierto tiempo, haga un esfuerzo en la actualización y en la racionalización de los procedimientos administrativos que consiste en hacer un diagrama muy visual que plasme las rutas, los tiempos y las unidades tramitadoras de los mismos. Este diagrama representa un diagnóstico en el que fácilmente se detectan los principales problemas: unidades que participan varias veces en el proceso y que se podrían integrar en una única participación, unidades que no aportan valor añadido al proceso, trámites internos inadecuados o inútiles, excesiva demora en algunos tiempos de tramitación (por ejemplo, en muchas ocasiones porque una autoridad se demora en exceso en firmar el documento), etc. Es relativamente sencillo hacer una propuesta de mejora con la que se logra un proceso mucho más lineal y fluido y que recorta de una manera significativa el tiempo total de tramitación del procedimiento y de los expedientes.

Por producción de servicios (servucción) se entiende la prestación de todo tipo de servicios a los ciudadanos: información ciudadana, servicios sociales, servicios sanitarios, culturales, deportivos, etc. El elemento clave de la prestación de servicios es que hay un contacto directo con los ciudadanos  (front office) y que estos valoran tanto la calidad del servicio prestado como la forma o manera en que se ha prestado el servicio. Por ejemplo, un servicio de información puede ser impecable en cuanto a la calidad de la información proporcionada (contenido del servicio) pero el ciudadano considera que ha sido atendido con mala calidad ya que ha tenido que esperar mucho para ser atendido, el empleado público ha sido antipático y va mal vestido, la oficina tiene un aspecto lamentable, etc. (continente del servicio). Los análisis de servucción prestan una especial atención a variables como el tiempo de espera, amabilidad de los empleados, la imagen en todas sus dimensiones, etc. ya que la particularidad es que el ciudadano entra en una parte de la “fábrica” de producción de los servicios públicos y no solo valora la calidad intrínseca del servicio sino también los elementos extrínsecos que van asociados a cómo y en qué condiciones se ha prestado este servicio. Finalmente, la calidad en la prestación de los servicios también depende de que estén bien organizadas las unidades que participan en la prestación del mismo pero que no están visibles (back office) y que vienen a representar las “cocinas” de los servicios. Hay cinco elementos complejos que caracterizan la producción de servicios y la diferencian de la producción de bienes de consumo:

5 elementos complejos
1.- La participación del consumidor en el proceso de servucción y la selección de la ubicación de la prestación del servicio de acuerdo con la segmentación del tipo de clientes. El servicio requiere la presencia del cliente y del suministrador para que se pueda llevar a cabo. Esta presencia se consigue, bien con el desplazamiento del ciudadano-cliente al lugar donde se produce el servicio (como sucede habitualmente en la mayoría de las gestiones que se deben hacer con la Administración pública), bien con el desplazamiento del suministrador del servicio hacia la ubicación del ciudadano-cliente (como sucede en determinados servicios sanitarios de urgencias). Esto condicionará la dimensión del sistema del servicio, que será proporcional al número de clientes potenciales de la zona. La consecuencia inmediata es que no se pueden aprovechar sistemáticamente las economías de escala tal y como sucede en un proceso de producción, puesto que el dimensionamiento no se hace por razones de coste sino de proximidad obligada al cliente.

2.- La simultaneidad en la producción y el consumo del servicio y la naturaleza perecedera de los servicios. Un servicio no es almacenable, ya que la producción y el consumo del mismo se producen simultáneamente. Por tanto no se puede satisfacer una demanda fluctuante mediante el uso del stock como ocurre en los procesos productivos sino que hay que regular la demanda de forma que ésta sea más uniforme, haciendo que ésta espere a ser satisfecha (formando una cola) o regulando la capacidad adaptándola a estas fluctuaciones. La capacidad del servicio es perecedera, esto es, la potencialidad de prestar servicio de un sistema se pierde si el servicio no se usa. Esto se debe a la imposibilidad de almacenar el servicio. Por ejemplo, en una oficina de información turística de un Ayuntamiento que tiene la capacidad de servir a 40 ciudadanos en una hora, si durante una hora solamente han entrado 20 clientes, habrá perdido irremediablemente la oportunidad de servir a los 20 clientes restantes para lo que había sido diseñada la oficina. Tampoco es razonable dimensionar a la baja el servicio porque entonces es posible que se produzcan puntas de demanda y éstas no puedan ser satisfechas.

3.- La intangibilidad del servicio. Los servicios no son realidades tangibles como los productos. A causa de esta naturaleza del servicio, sólo se puede evaluar su calidad y conveniencia en el momento en que son recibidos, aunque haya una serie de normas previas que intenten establecer unos niveles de calidad. De hecho, la calidad de los servicios se controla a posteriori, una vez ya han sido suministrados, mientras que la calidad de los productos se controla a priori.

4.- La importancia del factor humano. Esta consideración se puede resumir en una frase: «En los servicios públicos no se pueden tener ciudadanos-clientes felices y empleados públicos desgraciados». La importancia del factor humano es decisiva en el proceso de servicio. Influye en el desarrollo del proceso, afecta en la obsolescencia del mismo y determina, al final, la imagen del servicio. Por esta razón es muy importante potenciar los elementos que favorezcan una formación adecuada y una elevada motivación de los empleados públicos.

5.- La dificultad en la valoración del resultado. No hay criterios homogéneos ni únicos para valorar los servicios. Cada caso debe analizarse por separado. No obstante, sí es posible establecer un criterio general: se puede evaluar el cambio que se produce en el ciudadano-cliente cuando recibe el servicio, evaluación que corresponde al análisis transaccional.

viernes, 25 de enero de 2019

7.2.2019: Jornada de presentación de Molab, laboratorio de software libre en la Administración local

Otro post de interés: Víctor Almonacid. Notificaciones electrónicas ¿Cómo queda la cuestión trasla STSJCat 579/2018?

El próximo 7 de febrero a las 10 horas tendrá lugar en la sede de MediaLab Prado en Madrid la jornada de presentación de Molab, el laboratorio de software libre en la Administración local, un evento organizado por el Ayuntamiento de Rivas Vaciamadrid en el que colaboran la Red Innolabs (red de laboratorios de innovación iberoamericanos liderada por NovaGob.Lab y apoyada por el programa CYTED) y MediaLab Prado.

El laboratorio de software libre en la Administración local es una iniciativa dirigida a Administraciones públicas, especialmente del ámbito local, universidades, sociedad civil y sector privado para colaborar en el diseño de servicios digitales innovadores de alto valor público. Desde Molab se realiza una apuesta por el software libre en la Administración pública, introduciendo los valores de la ética hacker colaborativa, impulsando el desarrollo de comunidades de interés para el bien común, la inteligencia colectiva, la transparencia de su código y accesibilidad, así como la democratización de la tecnología, convirtiéndose así en un instrumento óptimo para conseguir los objetivos públicos.

Rivas Vaciamadrid y Molab
La comunidad de Molab, encabezado por el Ayuntamiento de Rivas Vaciamadrid, está integrada ya por diversos profesionales e instituciones que convergen en esta iniciativa para innovar en el desarrollo de productos y servicios digitales que aporten un alto valor público a través del software libre. Así, la Jornada se presenta como una gran oportunidad para dar a conocer el proyecto y atraer más participantes a esta comunidad abierta.

Conoce más sobre Molab: https://municipalopenlab.rivasciudad.es/

jueves, 24 de enero de 2019

La investigación de usuarios en la administración pública


Por Sergio Jiménez. Analítica Pública blog. Inicio aquí un pequeño intento de curar algún contenido leído de blogs que me gustan y de los que he aprendido. La verdad es que, además de haber estudiado bastante, y dedicarme a pensar en estas cosas, mi principal fuente de aprendizaje son los blogs. Y dentro de ellos le tengo un enorme cariño, respeto y admiración al del Estudio Torres Burriel, proyecto de Daniel Torres Burriel, especializado en diseño orientado al usuario y experiencia de usuario.

¿Por qué? Primero por que es de los pocos blogs que tratan artículos específicos para Administraciones Públicas. No sólo es que lo hagan, es que este campo, no tan conocido de puertas afuera, es difícil encontrar artículos tan bien contados y precisos como lo hacen allí. Este tipo de detalle solo se alcanza con el interés de hacer las cosas bien. En segundo lugar, he aprendido enormemente leyendo, comparando, y entendiendo que pensar en las personas es algo en lo que el diseño es solo un punto más en una manera de ver el servicio público.


El artículo titulado La investigación de usuarios en la Administración Pública hace un estudio de caso de dos países que ya hemos tratado: Reino Unido y Estados Unidos. Personalmente me acuerdo de cuando lei este artículo porque era de las primeras veces que leía en español sobre la materia y, además de una manera tan clara y sintética. Además ofrece toda una revisión de enlaces a documentos metodológicos y estudios sobre la investigación de usuarios para sector público. Por eso os digo que de estos sitios es de los que aprendo.

Investigación de Usuarios en Reino Unido
En el primer caso cuenta una experiencia de investigación de usuarios por parte del Government Digital Service en un caso muy aplicable a España: las diferencias de uso de servicios digitales en lenguas cooficiales. En mi experiencia en proyectos en Valencia y País Vasco encuentras algunas diferencias interesantes en cómo se abordan los servicios (y qué tipos de servicios) en las lenguas cooficiales. Pero como decía, lo más interesante es la idea de que un servicio público de calidad es algo que precisa creer y vivir en el servicio que estás ofreciendo. Es decir, sino tienes una concepción de servicio y de atención al ciudadano, se acaba notando la diferencia entre lo que haces por voluntad y lo que haces por trámite.

En el caso galés me quedo con una conclusión básica: no se trata del dinero, sino de cuidar y prestar atención al servicio. Si lo haces encuentras los medios.

Investigación de usuarios en EEUU.
Del caso de Estados Unidos, comparte las conclusiones y notas del estudio que hace 18F sobre la valoración de los servicios digitales. Este informe hace una radiografía (muy extrapolable, por otro lado, a cualquier país occidental desarrollado) de las motivaciones e implicaciones de uso de servicios digitales por parte de las personas.

En resumen, es un artículo que, para mi, es muy útil en tres planos. Primero, porque nos dota de herramientas para poder hacer estos trabajos por nuestra cuenta. En segundo lugar, porque nos explica no sólo que es posible, sino que son esfuerzos que compensan y no necesariamente caros. Pero, sobre todo, me gusta porque nos ayuda a ver que hacer otra administración electrónica, centrada en las personas, es posible. 

O sea, que si os interesan algo estos temas, son artículos imprescindibles para tener una visión más completa y real.

miércoles, 23 de enero de 2019

Lo que la gestión ordinaria se llevó. Las Secretarías-Intervenciones en municipios de menos de 1.000 habitantes

Por elnuevofuncionarioconhabilitaciondecaracternacional blog.- En este ocasión y copiando a los grandes blogueros administrativos, estreno colaboración en el blog.

Consuelo Doncel Rodriguez, es secretaria de administración local, compañera de promoción y ha querido pasar por ésta su casa para hacer hincapié en la gran realidad municipal que es el milhabitantismo.

“De los 8.124 municipios que existen en España, 4.998 municipios, tienen menos de 1.000 habitantes, según los datos arrojados por el Instituto Nacional de Estadística en el año 2018, lo que representa un 61,52 % del total de los municipios en España. Más de la mitad de los municipios en España. Pensémoslo otra vez: menos de 1.000 habitantes. No estamos hablando de poblaciones alejadas de grandes urbes pero que son núcleos de población importantes. Estamos hablando de municipios de 1.000 habitantes. (Otra cuestión a debatir puede ser, por ejemplo, que sólo el 3,2 % de la población reside en esos municipios de menos de 1.000 habitantes. A estas alturas no creo que a nadie le sorprenda que hablemos de despoblamiento rural, del que tanto se ha hablado en los últimos años y del que presumiblemente se hablará y con mayor intensidad en el futuro).


Lo que se pretende es exponer el desarrollo de las funciones de los Secretarios-Interventores (ahora Tesoreros, algunos Delegados de Protección de Datos y quién sabe cuántas atribuciones más seremos capaces de asumir en el futuro) en los pequeños municipios. Y en concreto, en los de menos de 1.000 habitantes, que como veíamos anteriormente, no son pocos.

LA ORGANIZACIÓN MUNICIPAL
Como bien expuso mi compañero DAVID POVEDANO en su entrada denominada “la organización municipal , ” en la mayoría de los Ayuntamientos en los que entremos a trabajar, lo más probable es que no haya un organigrama municipal como tal. Pero eso no quiere decir que no haya una cierta organización “informal” equivalente y que el FHCN debe identificar lo antes posible”, añadiendo que bajo la dirección del Funcionario con Habilitación de Carácter Nacional debería de haber como mínimo en municipios de menos de 1000 habitantes 1 o 2 personas a nuestro cargo.

A este respecto, debemos señalar en primer lugar, respecto del organigrama municipal, que en los municipios de menos de 1.000 habitantes, la estructura será tan pírrica, que no resultará difícil establecer un organigrama municipal: estará el Secretario-Interventor, estará un administrativo y en el mejor de los casos otro administrativo o auxiliar, y en el peor, algún trabajador laboral temporal con cargo a alguna subvención de la Comunidad Autónoma correspondiente que entrará para un periodo de seis meses o un año y después se irá y habrá que formar a otra persona. Nadie más. Este es el personal del que dispone un Secretario-Interventor para el despacho de los asuntos ordinarios de la Corporación, que engloban la totalidad de las áreas de Secretaría, la totalidad de las áreas de la Intervención y en la mayoría de los casos, las áreas de la Tesorería.

LAS FUNCIONES LEGALES DEL SECRETARIO-INTERVENTOR
La primera pregunta que suele surgir cuando se habla de municipios de menos de 1.000 habitantes es la siguiente: “¿pero tanto trabajo hay en un Ayuntamiento tan pequeño?”. Y la respuesta, al menos en mi experiencia, es que sí. Y cada día más.

En lo que respecta a las funciones que debe desarrollar un Secretario-Interventor, pueden consultarse en nuestro recién estrenado Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional, en el que se desarrollan nuestras funciones de función pública, asesoramiento legal preceptivo, control y fiscalización interna de la gestión económica-financiera y presupuestaria y función de contabilidad, además de la Tesorería y recaudación en algunos supuestos.

De todas las funciones que se enumeran en nuestro Reglamento, son dos de ellas en las que quería centrar el objeto de esta cuestión, como son el asesoramiento legal preceptivo y el control y la fiscalización interna de la gestión económica-financiera y presupuestaria. Corresponde a los Habilitados nacionales emitir informes previos en los asuntos legalmente previstos para ello, asesorar al Presidente de la Corporación o cuando lo solicite un tercio de miembros de la Corporación y además, en todos los supuestos previstos en el art. 3.3.d. del citado Real Decreto 128/2018, entre los que encontramos, por ejemplo, aprobación o modificación de Ordenanzas o la aprobación y modificación de la Relación de Puestos de Trabajo, entre otras muchas cuestiones.

En cuanto a la función Interventora, destacamos del Reglamento las siguientes: control de subvenciones, informe de Presupuestos y expedientes de modificación de éstos, emisión de informes previos a la concertación de operaciones de crédito, informes solicitados por la Presidencia, etc.

La normativa específica a la que se refiere nuestro Reglamento es abundante y exigente con las obligaciones que deben cumplir los Interventores, sobretodo en la que se refiere a la Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

Sin ánimo de ser exhaustivos, un examen más detallado de las funciones que desarrollan los Secretarios-Interventores puede consultarse aquí: [Aproximación a las funciones encomendadas a los funcionarios de Administración Local con carácter nacional en el Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, López de la Riva Carrasco, Federico Andrés, El consultor de los Ayuntamientos].

LAS FUNCIONES REALES DEL SECRETARIO-INTERVENTOR
Sin embargo, lo que a mi juicio resulta más problemático y que debería ser el centro de debate cuando se discute sobre las funciones de los Secretarios-Interventores en los municipios de escasa población son las funciones reales que se desempeñan en estos Ayuntamientos.

Si recordamos la organización municipal que señalábamos antes, en los Ayuntamientos habrá un máximo de 3 personas. Y son esas personas las que deben realizar la totalidad de funciones que debe desempeñar un Ayuntamiento, desde el Registro, Atención a los ciudadanos, tramitación de subvenciones incluyendo la justificación (principal fuente de financiación de los pequeños municipios), contabilidad, contratación pública, procesos selectivos de personal, celebración de los Plenos municipales, tramitación de expedientes urbanísticos, prestación de los servicios municipales, expedición de Certificados, elaboración de Ordenanzas, elaboración de Presupuesto municipal, liquidación y elaboración de la Cuenta General. Remisión de información trimestral al Ministerio de Economía y Hacienda de ejecución trimestral y periodo medio de pago, así como el resto de información requerida por el Ministerio. Y otras tantas funciones que deben ser realizadas por el personal de la entidad local.

Si atendemos a las funciones que nos impone el Real Decreto 128/2018, el Secretario-Interventor debe examinar los expedientes administrativos, a fin de verificar el cumplimiento de la legalidad en los mismos, realizando posteriormente la fiscalización de dichos expedientes. ¿Pero cuál es la realidad? La realidad es que es el Secretario-Interventor el que realiza prácticamente todas las fases del expediente administrativo: desde la elaboración de la Providencia de Alcaldía, su correspondiente informe, el Decreto de Alcaldía, las fases de fiscalización posterior, etc. Todo el expediente se realiza íntegramente por el Secretario-Interventor. Y el expediente requiere la misma tramitación y la misma documentación que un expediente de un Ayuntamiento de mayor dimensión, porque el número de habitantes no influye en el procedimiento administrativo, lo que no deja de ser lógico por un lado, pero realmente difícil de ejecutar, por otro.

Los procedimientos administrativos que se exigen por la normativa estatal cada vez son más especializados, más complejos, más profesionalizados -si se prefiere- pero el personal de los Ayuntamientos sigue disponiendo de los mismos conocimientos para llevarlos a cabo.

No ha habido un incremento en las exigencias formativas del personal al servicio de las entidades locales, salvo en lo que se refiere a la figura del Secretario-Interventor, al que se le venía exigiendo para acceder a las pruebas selectivas, ser licenciado en Derecho, Ciencias Políticas, Económicas o Empresariales, y ahora, a la luz del nuevo Real Decreto 128/2018, que se encuentre en posesión de la titulación universitaria exigida para el ingreso en los Cuerpos o escalas clasificados en el subgrupo A1 –otra cuestión que merecería ser igualmente debatida-.

Esta falta de exigencias formativas no han supuesto falta de conocimiento de los administrativos o auxiliares, que no cabe duda de que desempeñan sus funciones con la mayor profesionalidad posible. Más bien nos encontramos con una prolongación de las funciones que les corresponderían según una Relación de Puestos de Trabajo, incompatible con las funciones propias de un administrativo o un auxiliar, que debe tener conocimientos de contabilidad, contratación pública o urbanismo, si se pretende que sea éste el que deba configurar los diferentes expedientes administrativos que posteriormente deben ser fiscalizados por el Secretario-Interventor.

Pero como venimos señalando, la realidad es que es el Secretario-Interventor el que realiza todas las funciones que uno pueda imaginar en un Ayuntamiento y pese a que dichas funciones se realizan porque son necesarias para el buen funcionamiento del municipio, en mi opinión generan otra problemática que quizás no se aprecie a simple vista y por eso no parece tan relevante, como es la falta de fiscalización del Secretario-Interventor. La gestión ordinaria de los asuntos municipales está abarcando la totalidad del horario laboral de un Secretario-Interventor, hasta el punto de que resulta difícil realizar una adecuada fiscalización de los expedientes, de realizar un control exhaustivo de los asuntos que componen el día a día municipal. No es una falta de fiscalización por falta de interés del Secretario-Interventor, sino por falta de dedicación suficiente a lo que son realmente sus funciones reservadas.

Las funciones que podemos denominar “accesorias”, o que no corresponderían en un principio a un Secretario-Interventor, están impidiendo que por parte del Secretario-Interventor se desarrollen adecuadamente las funciones que son reservadas y sí son propiamente sus funciones principales. Es por ello, que en ocasiones parece que el despacho ordinario de asuntos se llevó la fiscalización, cuando la fiscalización y el control de legalidad deberían presidir las actuaciones del Secretario-Interventor.

¿Quiere decir esto que no se fiscaliza en los municipios pequeños? Por supuesto que no. Pero sí creo que el origen del problema de la excesiva carga de trabajo que recae sobre los Secretarios-Interventores tiene su punto de partida en esta disyuntiva ante la que se encuentra el Secretario-Interventor, que sabe que si no realiza íntegramente el expediente administrativo, éste no se hace, aunque para ello deba posponer otras funciones que sí le corresponden en su totalidad.

DEL SUPERSECRETARIO-INTERVENTOR AL SECRETARIO-INTERVENTOR FISCALIZADOR
No pretendemos en ningún caso plantear una visión negativa de las funciones tan importantes que se desarrollan por los Secretarios-Interventores en los pequeños municipios en nuestro país. El único objetivo siempre es mejorar los procesos en la Administración pública, tendiendo hacia la eficiencia, la resolución de problemas y la eficacia. Todo ello, a fin de mejorar el servicio que se presta a los ciudadanos. Es por ello, que se plantean algunas posibles soluciones que ayudarían a paliar la problemática que se ha descrito anteriormente en los pequeños municipios.

1.- Asistencia de las Diputaciones Provinciales. En ocasiones, este planteamiento suena a excusa por parte de los Secretarios-Interventores, a los que en ocasiones, se les acusa de que no querer realizar las funciones que tienen atribuidas. El planteamiento que aquí se realiza es distinto: es evitar que los Secretarios-Interventores sigan asumiendo funciones que les alejan de sus funciones principales. Un ejemplo de ello, lo encontramos en la creación de la figura del Delegado de Protección de Datos. Si la Diputación Provincial dispone de un Delegado de Protección de Datos que preste servicio a los pequeños municipios, evitará que los Secretarios-Interventores deban realizar dichas funciones que no constituyen como tal, sus funciones reservadas, permitiéndoles realizar con más eficacia sus funciones principales. Se hace necesario insistir en esta idea: no es trabajar menos, es trabajar mejor.

2.-Formación del personal al servicio de las entidades locales. En mi opinión, es necesario mejorar la formación del personal al servicio de las entidades locales. Como señalábamos anteriormente, cada vez los Ayuntamientos han ido asumiendo más funciones por imperativo legal, pero no se ha acompañado de medios para su realización. No hablamos tanto de incrementar el personal de los Ayuntamientos –que en algunas ocasiones es más que recomendable- sino que al menos, el personal del que disponen éstos, esté debidamente formado y actualizado. Son numerosas las materias que deben asumirse en los Ayuntamiento. La formación es importante no solamente para los Secretarios-Interventores, sino también para el resto del personal municipal.



3.- ¿Una para todos y todos para uno? Ya hemos mencionado en algún momento que las obligaciones legales son iguales para todos los Ayuntamientos con independencia de su organización y dimensión. Los Ayuntamientos son los grandes olvidados por el legislador y no digamos ya los pequeños municipios. Parece que a la hora de legislar, nadie se acuerda de ellos. De sus necesidades y de sus características particulares. Hacer ver que estos Ayuntamientos presentan particularidades que necesitan ser tenidas en cuenta por el legislador, puede constituir un buen punto de partida hacia la mejora y la eficiencia de estas entidades locales.

Por supuesto, no son éstas las únicas soluciones que pueden proponerse ante la problemática que se ha descrito. Tampoco se ha pretendidos ser excesivamente negativos a la hora de abordar esta cuestión. Lo que se ha pretendido es mejorar la Administración pública, en este caso, desde dentro. No debemos olvidar que los Ayuntamientos son la Administración más próxima al ciudadano. Démosle los medios suficientes para que sigan prestando servicios con solvencia, eficacia y calidad.


Plantea Cosnuelo @ConsueloDR. en twitter, a mi juicio dos interrogantes que merecen cierto debate ya sea en los comentarios a esta entrada como por twitter:

1.-¿Que soluciones hay al despoblamiento de los municipios?:
¿la fusión es factible? ¿Mancomunidades de Interés General? ¿Agrupaciones de Secretarias-Intervenciones más grandes?

2.- El debate entre funciones reservadas de los FHCN frente a nuevas funciones.
¿podemos con todo? ¿en todo tipo de municipios?

Espero vuestros comentarios y agradecer a Consuelo que se haya pasado, por primera pero espero que no última vez, por aquí.

martes, 22 de enero de 2019

Andrés Morey: Reiterando el concepto de Función Pública

"Analicénse las distintas relaciones de puestos de trabajo y los cargos de designación política y valoren la profesionalidad y posible neutralidad de nuestra función pública superior y si es posible o no que cumpla su función"
Por Andrés Morey. Tu blog de la Adminsitración Pública.- Son evidentes, para quienes siguen mis entradas en este blog o conocen mi trayectoria personal, las razones que me llevan en este momento a lamentar el poco valor que se otorga a la ley y al Derecho y también por el exceso de presencia del factor político en la administración pública y finalmente la crítica que sostengo respecto del sistema de libre designación vigente de hecho. De todo esto y del concepto de la función pública escribí ya hace poco más de 14 años en este libro:
*
Al referirme al Derecho administrativo tanto como poder y garantía en esta entrada, estaba evidenciando, junto con el servicio público y la actividad, dos de los más importantes aspectos de la función pública, pues los otros dos mencionados pueden realizarse por otra clase de empleados públicos. Derecho administrativo y potestades públicas son conceptos conexos y manifiestan el poder público que es el denominado ejecutivo respecto de los ciudadanos. Al referirme a los ciudadanos lo que quiero evidenciar es que, de modo más directo, el poder a que me refiero se dirige en primer lugar a ellos como sujetos, bien para limitar o condicionar su actividad, bien para hacer efectivos sus derechos. Por supuesto que existe en ello un interés público y una regulación legal.

Pero las potestades que el derecho o la ley otorga al poder ejecutivo son estas de limitación o reconocimiento del derecho; pero con frecuencia me he referido a las potestades ad intra, o sea aquellas que se dan a la Administración en la organización y procedimiento y que se presentan, en cierto modo, frente al propio poder público, más bien político, como garantía para los ciudadanos frente al abuso del poder o la ilegalidad. Es garantía para la eficacia del derecho con carácter básico o principal y, por ello, para los que se benefician de ello: los ciudadanos y el interés público.

Funcionario vs empleado
Si se atiende al concepto de potestades, en cuanto garantías reguladas jurídicamente, llegamos a un concepto estricto de función pública, que presenta unos efectos externos y jurídicos. Es un concepto que al ser un poder distinto del político o de los cargos políticos, aunque se desarrolle en el seno de la organización y de los procedimientos, administrativos o no, tiene consecuencias externas. Si el derecho no establece estas garantías, las soslaya o las ignora, ignora la función pública y debilita el derecho y su eficacia. Resta garantías y la ley pasa a ser un instrumento bueno o perverso, según deseo del que gobierna y no administra. Y esta afirmación, pone de manifiesto que la administración pública no tiene nada que ver con la privada conceptualmente y que la figura del funcionario es muy distinta de la del empleado, que recalca el vigente Estatuto en su denominación y que evidencia una posición del poder público o de los políticos o de los partidos, en la que no interesa la figura del funcionario como depositario del poder garantía, hasta el punto de que la regulación del procedimiento administrativo no contempla plenamente estas garantías, sobre todo las propuestas de resolución e, incluso, tiende a hacer desaparecer del expediente todo rastro de controversia entre garante y encargado de resolver, dejando sólo el elemento formal, "acordado" o hasta eliminado o sustituido por otro más "conveniente".

Lo peor, ya lo he comentado, es que hoy hasta el funcionario no es consciente de su función, por múltiples razones; la principal su conocimiento de que su carrera depende del placet político.En estas potestades ad intra, dependientes de su declaración o atribución  legal, se da una conexión con el acto administrativo y el derecho. Pero en el ámbito de la función pública hay otra garantía que no se considera como potestad, sino más como competencia técnica y que corresponde al nivel directivo de dicha función y es fundamento, en mi concepción, del directivo público. Esa competencia se manifiesta como una necesidad en relación a la viabilidad de las políticas públicas nuevas y respecto de su eficacia. Como no es exigencia legal, hoy por hoy, las políticas públicas en la realidad pierden sentido y son en muchos casos mera propaganda o política electoral. Para que no lo sean es necesaria la intervención de la administración pública profesional, de los funcionarios que son los que conocen si hay recursos o hay que adquirirlos y como hacerlo y como formalizar jurídicamente la política correspondiente.

Si estas necesidades no se contemplan por el ordenamiento jurídico, la política es un elemento incompleto y el ciudadano  y el interés público quedan desamparados y presos de la demagogia. Los funcionarios, más allá de los sindicatos politizados, han de ser conscientes de ello y reivindicar su papel social.

Acabo reflejando unos párrafos del Profesor Baena del Alcázar en el prólogo del libro antes incorporado: Así se insiste en que los altos funcionarios deben mantener las características de la función pública, en el sentido de que deben ser funcionarios profesionales que tienen el deber de mantener una objetividad y una imparcialidad, además de la necesaria neutralidad política. Sólo entonces estarán en condiciones de pronunciarse sobre la viabilidad de las medidas públicas en proyecto, guardándose el correspondiente equilibrio en la relación entre políticos y altos funcionarios. Por otra parte, hay que tener en cuenta que a estos altos funcionarios les corresponde la previsión y obtención de los medios necesarios para que las personas y los órganos competentes lleven a cabo la ejecución de las decisiones políticas. Ni que decir tiene que todo ello, y así se mantiene en este libro, supone que esos altos funcionarios ejercen un poder público, aunque sea de especie distinta que el ejercido por los miembros de la clase política.

Antes nos dice sobre las causas de la disolución de la noción de función pública: Una segunda causa que supuso un fuerte golpe al modelo de función pública imperante fue la laboralización del personal de ejecución (y de algunos directivos) que se llevó a cabo en países de nuestra misma área cultural y de un sistema de Derecho administrativo similar al nuestro, como fue el caso de Italia. Pero todavía fue más importante para que se produjese la disolución del concepto la tendencia a una administración de personal próxima a la existente en las empresas privadas y que partía desde luego de los criterios utilizados en las empresas privadas.

Ahora analicénse las distintas relaciones de puestos de trabajo y los cargos de designación política y valoren la profesionalidad y posible neutralidad de nuestra función pública superior y si es posible o no que cumpla su función.

(*) Hago notar aquí que el libro contiene dos erratas no apreciadas por mí en la ultima revisión efectuada. Una en la página 20, última párrafo, donde consta siglo XIX y debía constar XX.  Otra en la página 92, en su segundo párrafo, línea 7 donde antes de dedica debería constar un no.O se no dedica.

lunes, 21 de enero de 2019

Andalucía: ¿meter mano a la Administración?

En un contexto de fragmentación política y debilidad gubernamental, lo normal es que asistamos a lo contrario de lo que se pregona: la repolitización de la alta Administración

Los hombres del Norte, actúan; nosotros, charlamos”. (Santiago Ramón y Cajal, Charlas de café, Espasa Calpe/Gobierno de Aragón, 2000, p. 190)

Por Rafael Jiménez Asensio. Opinión de Vox Pópuli.- Ya está. El cambio de gobierno se ha materializado en Andalucía. Una vez sean nombrados sus miembros, tocará meter mano a la Administración Pública y a su (denso y extenso) tejido institucional. Quienes llegan vienen con la bandera de la manida “regeneración”, una idea que de tanto airearla ha visto difuminarse sus contornos. No será fácil regenerar lo que, en su fuero político interno, nadie quiere. Pero hay que vender ilusiones y esperanzas. Cambiar una cultura política de más de cuarenta años (por no decir de siglos) en un momento, se me antoja, complejo; cuando no imposible. Más aún si el partido que la tiene que liderar, quien dirige el Gobierno, no ha dado ni una sola muestra de profesionalizar la Administración Pública en los largos períodos que ha estado en el poder central o en los poderes autonómicos y locales.

Sin embargo, en el programa de gobierno pactado por las dos fuerzas políticas que estarán presentes en el Gobierno sí que se habla de “despolitizar la Administración Pública”. Tarea hercúlea. Para comenzar, el perímetro de esa despolitización se achica por sus propios promotores (lo que es viva muestra de que las cosas no son tan fáciles), pues no alcanza ni a los enfáticamente denominados “altos cargos” (una categoría propia de nuestra fauna política hispana) ni obviamente al personal eventual (al que nadie quiere renunciar, aunque todos dirán que lo reducen). Una despolitización, por tanto, blanda o autocomplaciente. Nada que ver con lo que se ha hecho en otros países a los que nos gusta (o nos gustaba) mirar por encima del hombro: Chile o Portugal. Allí, tomando como modelo los sistemas de alta Administración de “los países del Norte”, las estructuras directivas de primer y de segundo nivel (Direcciones Generales/Subdirecciones Generales) se reclutan por medios profesionales y por libre concurrencia.

El PP no ha dado ni una sola muestra de querer profesionalizar la Administración Pública, ni en el poder central, ni en los poderes autonómicos o locales

Se habla de despolitizar otros espacios. Y en el programa citado se recurre siempre, en primer lugar, al sector público institucional. Ni qué decir tiene que ese ámbito de poder paralelo está plagado de clientelismo, pero tanto allí como aquí o en cualquier otro lado de la geografía de este país, da igual donde se mire. Al personal de esas empresas públicas (fundaciones, consorcios y otras entidades) no lo tocarán, pues la estabilidad en el empleo del sector público (da igual cómo se haya obtenido) es materia sagrada. Por tanto, tendrán que limitar la regeneración a sus cúpulas directivas, donde la máquina de cortar cabezas actuará sin piedad. El problema surge de inmediato. Y no es otro que a quién poner y cómo. No hay reglas normativo-institucionales que faciliten una transición ordenada, como tampoco existe una estructura institucional independiente (como la hay en Portugal) que pueda llevar a cabo un proceso de reclutamiento y acreditación de competencias profesionales de los diferentes candidatos si se abriera un proceso competitivo. Inventar eso no es cosa de unos días ni de pocas semanas, menos aún ponerlo en marcha de forma eficiente. Y recurrir a “empresas cazatalentos” puede ser externalizar un tema hartamente sensible sin muchas garantías y con elevados costes. La tentación de seguir como estábamos será muy elevada. Al menos, “transitoriamente”; es decir, para siempre.

Lo mismo cabe indicar del personal empleado público de libre designación, que se cuantifica en más de dos mil efectivos. ¿Qué hará el nuevo Gobierno con los libremente designados?; ¿utilizará la receta del libre cese y su reposición por otros funcionarios también libremente designados?; ¿acudirá a transformar las libres designaciones en puestos de provisión por concurso?; ¿es esta última una solución razonable, ágil y operativa para cubrir puestos directivos en la Administración autonómica?; ¿o pretenderá construir (algo que todavía en España ningún nivel de gobierno ha hecho de forma efectiva: crear una auténtica dirección pública profesional? Aquí la máquina de cortar cabezas será más templada en su aplicación temporal, pero igualmente implacable. Se hará, como siempre se hace, poco a poco, sin que “apenas se note”, aunque el resultado final sea igualmente demoledor.

Al personal de fundaciones, consorcios y otras entidades no lo tocarán, pues la estabilidad en el empleo del sector público es materia sagrada

Las preguntas están en el aire. Pero las respuestas, a mi juicio, son muy sencillas. Salvo que se quiera edulcorar el panorama del clientelismo con medidas cosméticas, cualquier decisión política sobre la profesionalización de la Administración Pública pasa por un cambio cultural de amplio calado (sobre todo, aunque no solo, de cultura política y sindical, también corporativa), una articulación de medidas que formen un programa ambicioso de reformas y, en fin, su traslación al marco normativo mediante leyes que aboguen por la transformación real y efectiva de la alta Administración Pública. Nada de eso se barrunta en el horizonte, sobre todo porque cuando los gobiernos se apoyan en mayorías nada homogéneas en cuanto al cumplimiento de esos objetivos o en coaliciones cosidas con hilo fino (pero de una fragilidad parlamentaria manifiesta), llevar a cabo reformas estructurales como la que aquí se recogen no pasa de ser un pío deseo. Que se lo pregunten al Gobierno central.

En un contexto, en el que ya estamos sumidos (y del que no parece que vayamos a salir a corto o medio plazo), de polarización política, fragmentación creciente y debilidad gubernamental manifiesta, sin posibilidades efectivas de construir transversalidad, así como de estructuras de gobierno volátiles, para las que superar los años naturales de mandato se convierte en actos de heroicidad política, lo más normal es que se produzca un efecto contrario al querido: el de la repolitización permanente de las estructuras gubernamentales y de la alta Administración con un constante vaivén de cambios (“poltronas calientes”, las he denominado en otro lugar) y con el entierro anunciado de la continuidad de las políticas públicas (o, peor aún, el bloqueo absoluto de estas y de cualquier reforma), así como con la continuidad intuyo que disfrazada (para que parezca que todo cambia, aunque todo siga igual) del mismo sistema que siempre ha pervivido bajo un manto de apariencias de cambio. Son muchos siglos de pesado legado histórico cómo para que una fuerza política en posición vicarial pueda hacer algo más que cambiar el decorado. Sin consensos amplios, fuertes y estables, nada de eso se conseguirá. Y, hoy por hoy, eso es un sueño inalcanzable para la política española, sea cual fuere el rincón territorial en el que este problema se plantee. No solo allí