miércoles, 28 de febrero de 2018

Julio González: Cláusulas sociales y ambientales de contratación pública en la Ley de Contratos del Sector Público

"La ley ha impulsado la contratación pública social y ambientalmente responsable, mejorando la Ley de 2007 que fue pionera en esta materia"

Por Julio González. Blog Globals Politicis and Law. Cláusulas sociales y ambientales de contratación pública en la Nueva Ley de Contratos del Sector PúblicoLa contratación pública no es sólo un instrumento para la provisión de bienes y servicios sino que, por el contrario, es uno de los instrumentos básicos para la ejecución de políticas públicas. No hace falta recordar que supone alrededor del 15% PIB y que, en consecuencia, cualquier operación de contratación plantea objetivos vinculados a políticas públicas; sobre todo en el momento de la construcción de infraestructuras. Esta es una idea que está recogida en la Directiva, cuando señala:
 “La contratación pública desempeña un papel clave en la Estrategia Europa 2020, establecida en la Comunicación de la Comisión de 3 de marzo de 2010 titulada «Europa 2020, una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador» («Estrategia Europa 2020»), como uno de los instrumentos basados en el mercado que deben utilizarse para conseguir un crecimiento inteligente, sostenible e integrador, garantizando al mismo tiempo un uso más eficiente de los fondos públicos. Con ese fin, deben revisarse y modernizarse las normas vigentes sobre contratación pública adoptadas de conformidad con la Directiva 2004/17/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (4), y la Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (5), a fin de incrementar la eficiencia del gasto público, facilitando en particular la participación de las pequeñas y medianas empresas (PYME) en la contratación pública, y de permitir que los contratantes utilicen mejor la contratación pública en apoyo de objetivos sociales comunes”.

Etiquetas sociales y ambientales
Para la consecución de este objetivo, la Directiva establece un conjunto de medidas variadas que sirven para la consecución de objetivos sociales y ambientales, más allá del mero aspecto cuantitativo de la contratación. De hecho, ha flexibilizado el elemento más negativo de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (la conexión de las cláusulas con el objeto del contrato) y ha efectuado una regulación novedosa de las etiquetas sociales y ambientales.

Todos estos elementos forman parte de la Directiva y han sido traídos a la Ley de Contratos del Sector Público de forma amplia. Una recepción que se ha visto facilitada por la ausencia de mayorías en la Comisión parlamentaria, lo cual ha permitido un debate más realista sobre la importancia de estos elementos, sobre todo con la experiencia que nos ha dado la crisis económica.

La clave del sistema la encontramos en el artículo primero de la norma, donde después de recoger elementos de carácter económico-competitivos, señala que “la contratación pública incorporará de manera transversal y preceptiva criterios sociales y medioambientales siempre que guarde relación con el objeto del contrato, en la convicción de que su inclusión proporciona una mejor relación calidad-precio en la prestación contractual, así como una mayor y mejor eficiencia en la utilización de los fondos públicos. Igualmente se facilitará el acceso a la contratación pública de las pequeñas y medianas empresas, así como de las empresas de economía social”. Es importante tener presente que fue un precepto que no estaba en el Proyecto del Gobierno y que se incluyó durante la tramitación parlamentaria.

A partir de aquí se desarrollan técnicas diversas que contribuyen a la consecución. Dentro de ellas, aparecen las cuatro siguientes.

1.- Desde un punto de vista cualitativo, para m el dato relevante es ampliar las posibilidades de que la adjudicación del contrato no se produzca sólo en función del precio, sino que incorpore otros elementos que añadan calidad a la prestación. En los últimos años, especialmente en los años de mayor dureza de la crisis económica, ha habido una tendencia a utilizar el precio como único elemento de adjudicación del contrato y el resultado ha sido bastante negativo.

Es la idea que hoy recoge el artículo 131, cuando se señale que la adjudicación del contrato se realizará en función de criterios que permitan garantizar la mejor relación calidad-precio.

Estos elementos son clave: el contrato adjudicado sin subasta apenas tiene campo para la introducción de cláusulas sociales y ambientales. El concurso, por el contrario, permite un amplio campo que se ve reforzado por otros aspectos recogidos en la norma.

2.- El segundo aspecto es la obligación que tiene la Administración de tomar una decisión sobre las cláusulas sociales, ambientales y de innovación, de lo cual tiene que quedar constancia en el expediente administrativo. Esto se deberá hacer en dos momentos: de acuerdo con el artículo 28.2, cuando se analice la idoneidad de abrir un procedimiento de contratación y en el artículo 35.1 LCSP, cuando se defina el objeto del contrato. Y, por extensión, repercutirán en la solvencia de los licitadores (artículo 127).

3.- Recogiendo el guante que está en el artículo 67 de la Directiva, el artículo 145 de la Ley recoge las cláusulas sociales y ambientales como elementos determinantes de la adjudicación: “La calidad, incluido el valor técnico, las características estéticas y funcionales, la accesibilidad, el diseño universal o diseño para todas las personas usuarias,las características sociales, medioambientales e innovadoras, y la comercialización y sus condiciones”.

Unos elementos que son ejemplificados con posterioridad tanto para su vertiente social como ambiental.

Así, para los elementos ambientales se señalan, entre otros la reducción del nivel de emisión de gases de efecto invernadero; al empleo de medidas de ahorro y eficiencia energética y a la utilización de energía procedentes de fuentes renovables durante la ejecución del contrato; y al mantenimiento o mejora de los recursos naturales que puedan verse afectados por la ejecución del contrato.

Y, por su parte entre los sociales se encuentran el fomento de la integración social de personas con discapacidad, personas desfavorecidas o miembros de grupos vulnerables entre las personas asignadas a la ejecución del contrato y, en general, la inserción sociolaboral de personas con discapacidad o en situación o riesgo de exclusión social; la subcontratación con Centros Especiales de Empleo o Empresas de Inserción; los planes de igualdad de género que se apliquen en la ejecución del contrato y, en general, la igualdad entre mujeres y hombres; el fomento de la contratación femenina; la conciliación de la vida laboral, personal y familiar; la mejora de las condiciones laborales y salariales; la estabilidad en el empleo; la contratación de un mayor número de personas para la ejecución del contrato; la formación y la protección de la salud y la seguridad en el trabajo; la aplicación de criterios éticos y de responsabilidad social a la prestación contractual; o los criterios referidos al suministro o a la utilización de productos basados en un comercio equitativo durante la ejecución del contrato.

Con la ejemplificación ambiental, difícil será que no se encuentre algún elemento social o ambiental que sirva como elemento de adjudicación del contrato. Todo ello, vinculado con el objeto del contrato en los términos vistos con anterioridad.

Es claro que no son elementos obligatorios en sentido estricto. Pero de una interpretación integrada del precepto con lo señalado en el artículo 1.3 (el carácter transversal de la contratación) resulta muy difícil pensar en la posibilidad de no incluirlas, sobre todo teniendo en cuenta que sí son obligatorias en el momento de la ejecución del contrato, como veremos inmediatamente. Y adjudicación y ejecución son elementos esencialmente unidos. En todo caso, si una Administración decidiera no incluirlas como criterio de adjudicación, deberá ser justificado en el expediente.

4.- En relación con la ejecución del contrato, el artículo 202.1 dispone que “será obligatorio el establecimiento en el pliego de cláusulas administrativas particulares de al menos una de las condiciones especiales” de naturaleza social, ambiental y de innovación que se recogen en el larguísimo apartado segundo.

Reducción de emisiones y consideraciones de tipo social
Con su contenido, tampoco debiera existir problemas para su introducción:
En particular, se podrán establecer, entre otras, consideraciones de tipo medioambiental que persigan: la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero, contribuyéndose así a dar cumplimiento al objetivo que establece el artículo 88 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible; el mantenimiento o mejora de los valores medioambientales que puedan verse afectados por la ejecución del contrato; una gestión más sostenible del agua; el fomento del uso de las energías renovables; la promoción del reciclado de productos y el uso de envases reutilizables; o el impulso de la entrega de productos a granel y la producción ecológica.

Las consideraciones de tipo social o relativas al empleo, podrán introducirse, entre otras, con alguna de las siguientes finalidades: hacer efectivos los derechos reconocidos en la Convención de las Naciones Unidas sobre los derechos de las personas con discapacidad; contratar un número de personas con discapacidad superior al que exige la legislación nacional; promover el empleo de personas con especiales dificultades de inserción en el mercado laboral, en particular de las personas con discapacidad o en situación o riesgo de exclusión social a través de Empresas de Inserción; eliminar las desigualdades entre el hombre y la mujer en dicho mercado, favoreciendo la aplicación de medidas que fomenten la igualdad entre mujeres y hombres en el trabajo; favorecer la mayor participación de la mujer en el mercado laboral y la conciliación del trabajo y la vida familiar; combatir el paro, en particular el juvenil, el que afecta a las mujeres y el de larga duración; favorecer la formación en el lugar de trabajo; garantizar la seguridad y la protección de la salud en el lugar de trabajo y el cumplimiento de los convenios colectivos sectoriales y territoriales aplicables; medidas para prevenir la siniestralidad laboral; otras finalidades que se establezcan con referencia a la estrategia coordinada para el empleo, definida en el artículo 145 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea; o garantizar el respeto a los derechos laborales básicos a lo largo de la cadena de producción mediante la exigencia del cumplimiento de las Convenciones fundamentales de la Organización Internacional del Trabajo, incluidas aquellas consideraciones que busquen favorecer a los pequeños productores de países en desarrollo, con los que se mantienen relaciones comerciales que les son favorables tales como el pago de un precio mínimo y una prima a los productores o una mayor transparencia y trazabilidad de toda la cadena comercial.

Como se ha podido ver en este post, la ley ha impulsado la contratación pública social y ambientalmente responsable, mejorando la Ley de 2007 que fue pionera en esta materia. El deber de planificación que tienen las Administraciones públicas en relación con los contratos se deberá plasmar, entre otros aspectos, en la materialeización de estos elementos, que tanto pueden contribuir a la mejora del interés genral, tanto directamente en la ejecución de las políticas públcas, como de forma indirecta modificando los comportamientos de las empresas en el sector privado, por el riesgo reputacional de no hacerlo.

martes, 27 de febrero de 2018

Hacienda y los sindicatos de la función pública retrasan el acuerdo sobre empleo y salarios 2018-2020

Además de la OEP y salarios, se negocia la recuperación de las 35 horas y del cobro íntegro del salario por  incapacidad temporal (IT)

Revista de prensa. Expansión.- El Gobierno y los sindicatos de funcionarios amplían el plazo de negociación hasta las primeras semanas de marzo, al menos hasta el día 12 de este mes.

El Ministerio de Hacienda y Función Pública y las principales organizaciones sindicales representantes de los funcionarios (CC.OO., UGT y CSIF) seguirán negociando, al menos hasta el próximo 12 de marzo, para intentar alcanzar un acuerdo sobre sueldos, empleo público y condiciones laborales de los funcionarios, informa Europa Press. Ambas partes se habían fijado como fecha límite para el acuerdo el 1 de marzo, pero después del encuentro que han celebrado hoy, han decidido ampliar este plazo y programar nuevas reuniones para los próximos 5, 9 y 12 de marzo.

El coordinador del Área Pública de CC.OO., Pepe Fernández, ha precisado que el próximo 5 de marzo se hablará sobre retribuciones, mientras que el 9 y el 12 de marzo se abordarán el resto de materias y los temas que aún quedan pendientes.

"Se ha avanzado"
En su opinión, en la reunión de hoy se ha avanzado en temas como jornada, incapacidad temporal y planes de igualdad. "Se ha dado un paso más por parte del Gobierno, que crea condiciones para seguir trabajando por un buen acuerdo para los empleados públicos", ha apuntado.

Desde UGT, su Federación de Empleados de los Servicios Públicos (FeSP-UGT) ha señalado que en la reunión de hoy no se han producido "avances significativos" y que la negociación continúa abierta.

Por su parte, fuentes de CSIF han indicado a Europa Press que Hacienda quiere un acuerdo "a toda costa", pero el sindicato de Miguel Borra ha advertido de que esto dependerá de la oferta final. 

Lo que hay por ahora sobre la mesa "no es suficiente" para llegar a un acuerdo, según este sindicato, que considera que "falta definición" en algunas cuestiones relevantes, como la recuperación de la jornada de 35 horas y del cobro íntegro del salario cuando los trabajadores públicos se encuentran en una situación de incapacidad temporal (IT).

Además, señalan desde CSIF, la negociación aún no ha entrado de lleno en la cuestión salarial. La Administración propuso en su día una subida de entre un mínimo del 5,25% y un máximo del 8% para los tres próximos años. En detalle, el incremento que ofreció Hacienda contempla una subida fija del 1,5% para 2018, del 1,75% para 2019 y del 2% para 2020, a la que se sumaría otra parte variable ligada a la evolución de la economía española.


Esta parte variable podría aportar, si se cumple la previsión de crecimiento del Gobierno, un alza adicional del 0,25% en 2018, del 0,5% en 2019 y otro 0,5% en 2020. En el caso de que se superase en cuatro décimas la previsión del PIB, la subida adicional sería del 0,5% en 2018 y otro 0,75% en 2019 y en 2020. En la práctica, el salario de los funcionarios podría subir un máximo del 2% este año, un 2,5% en 2019 y un 2,75% en 2019.

"Casi" cerrado
El pasado jueves las partes prácticamente dejaron cerrado un acuerdo en materia de empleo que supone reforzar el suscrito en marzo del año pasado, con lo que se universalizará el proceso de estabilización y permitirá rebajar la temporalidad en el ámbito de las administraciones públicas al 8% en el periodo 2018-2020, así como la creación de nuevo empleo público.

Según los sindicatos, este acuerdo en materia de empleo va a permitir empezar a recuperar el empleo perdido, no sólo en los servicios prioritarios, sino en el conjunto de las administraciones y sectores públicos, con la creación de nuevo empleo público.

El acuerdo previsiblemente supondrá aumentar las tasas de reposición en los sectores prioritarios y no prioritarios -- consensuadas en un 100% y en un 75%, respectivamente, hasta septiembre, cuando las negociaciones sufrieron un parón por la situación en Cataluña--, hasta poder superar el 100% en sectores prioritarios, y en algunos de ellos incluso llegar al 115%, como en el caso de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado.

lunes, 26 de febrero de 2018

Cientos de funcionarios aceleran su jubilación

Revista de prensa.- lainformación.com.- Cientos de funcionarios del denominado Régimen de Clases Pasivas están aprovechando la posibilidad que les da el singular marco regulatorio de éste para jubilarse a los 60 años con el 100% de su pensión y evitar así el presumible impacto negativo sobre sus prestaciones que tendrá la entrada en vigor el próximo 1 de enero de 2019 del Factor de Sostenibilidad de las pensiones.

Según refieren fuentes sindicales, el fenómeno recuerda a lo sucedido en 2012 cuando miles de funcionarios decidieron abandonar sus trabajos en la Administración de forma anticipada nada más traspasar el umbral de los 60 años para evitar que la rebaja del 5% en sus retribuciones, decretada por Zapatero en 2010, y la congelación salarial posterior afectara a su pensión de jubilación.

 Hay que recordar que, al contrario de lo que sucede en el Régimen General, las pensiones de los funcionarios encuadrados en el Régimen de Clases Pasivas no dependen de su base de cotización sino del haber regulador, vinculado de forma directa a sus salarios, por lo que una rebaja en éstos tiene incidencia directa sobre su futura pensión.  En aquel momento los cambios regulatorios hicieron que se triplicara el número de jubilaciones anticipadas en el ámbito de la Administración del Estado, que en apenas dos años pasaron de 4.000 a 14.000. Aún hoy se continúa en estos niveles. (ver gráfico).

En 2016, último año sobre el que existen datos oficiales, decidieron adelantar su jubilación nada menos que 15.470 funcionarios. "Por la información que manejamos el año pasado esa cifra pudo ser igual o incluso algo superior y en lo que llevamos de año lo que percibimos es que el fenómeno se puede estar agravando", advierte Carlos Álvarez, secretario general para la Administración General del Estado de la Federación de Empleados y Empleadas de Servicios Públicos de UGT (FeS-UGT). 


Los sindicatos no han tardado en poner sobre aviso a las autoridades de los diferentes ministerios e incluso han remitido una carta a la ministra de Empleo, Fátima Báñez, para instarla a adoptar de forma urgente las medidas oportunas para evitar que la 'fuga' anticipada y no prevista de un número cada vez mayor de empleados públicos acabe generando serios problemas en las áreas de la Administración más perjudicadas por la política de reposición de vacantes del Gobierno: los organismos de la Seguridad Social y el Servicios Público de Empleo. "En algunos organismos de la Seguridad Social ya se ha comenzado a desviar expedientes que debían tramitarse en Madrid a otras direcciones provinciales cercanas ante la falta de efectivos reales para asumir la carga de trabajo", denuncia Álvarez.


Existe además un riesgo elevado de que la situación se agrave. De los 181.000 funcionarios civiles de la Administración General del Estado, nada menos que 28.000 tienen más de 60 años y en la mayoría de los casos podrán decidir jubilarse en el momento que lo estimen más oportuno. La única restricción que pone el Régimen de Clases Pasivas para jubilarse de forma anticipada a partir de los 60 años con el 100% de las pensión es que se acrediten 35 años de carrera funcionarial, un requisito que la mayoría cumple.

"Sí hemos percibido un cierto 'efecto pánico' entre los empleados públicos por el impacto que la reforma de las pensiones puede tener sobre sus prestaciones y esa incertidumbre está llevando a muchos a adelantar su jubilación", admite otra fuente sindical. ¿Un miedo infundado? Tal vez. Algunas de las medidas más agresivas de las últimas dos reformas del sistema de pensiones, como son el retraso de la edad legal de jubilación de los 65 a los 67 años o el endurecimiento de las condiciones para jubilarse anticipadamente no aplicaron sobre el régimen de clases pasivas de los funcionarios. Es más, este régimen especial para funcionarios mantuvo casi intactos sus privilegios como explica Alain Cuenca en este artículo en lainformacion.com.

En el punto de mira del Gobierno
Y sin embargo la inquietud de los funcionarios respecto a su jubilación tiene base. El Gobierno pidió en su día al Pacto de Toledo que, entre las materias a tratar para generar su nuevo catálogo de recomendaciones, se replanteara la validez del actual sistema de jubilación anticipada voluntaria del Régimen de Clases Pasivas de los funcionarios, no solo por el coste público que acarrea en un marco de restricciones presupuestarias sino por la diferencia de trato que generaba con los empleados públicos adscritos al Régimen General, que tienen restringida su jubilación hasta más allá de los 65 años.

La Información ha chequeado con representantes de diferentes partidos políticos en el Pacto de Toledo si éste es uno de los temas que está sobre la mesa en la fase final de las negociaciones de la Comisión de cara a emitir un nuevo catálogo de recomendaciones y la respuesta ha sido negativa. "No, no está sobre la mesa. Ni siquiera lo hemos tratado".

El otro foco de incertidumbre reside en la aplicación del Factor de Sostenibilidad de las pensiones, que vinculará a partir del próximo 1 de enero la cuantía inicial de éstas a la esperanza de vida real de sus  beneficiarios, de modo que un incremento en la esperanza de vida significará un ajuste automático a la baja de la pensión ya que se disfrutará durante más tiempo. Los estudios realizados al efecto estiman un impacto del 0,5% en la cuantía inicial de las pensiones por este nuevo elemento de cálculo en el sistema público de pensiones.

En principio la activación del Factor de Sostenibilidad de las pensiones no tiene por qué afectar a los funcionarios del Régimen de Clases Pasivas ya que se enmarca en la Ley de Seguridad Social y ésta no le afecta. Pero entre los sindicatos existe el convencimiento general de que el Gobierno extenderá la aplicación de ese elemento al Régimen de Clases Pasivas y ello sí podría traducirse en un ajuste incluso superior a ese 0,5% en las retribuciones de los empleados públicos jubilados a los 60, ya que el ajuste por esperanza de vida sería mucho más importante. Hacerlo le resultaría muy sencillo al Gobierno. "Bastaría con que se incluyese una disposición en ese sentido una ley cualquier o en la Ley de Presupuestos para que se activara esa posibilidad", asegura una fuente conocedora de los mecanismos de funcionamiento regulatorio de la Administración. Los empleados públicos ya han comenzado a protegerse ante esa posibilidad.

sábado, 24 de febrero de 2018

La dirección pública en España.De la politización a la profesionalización. ¿Un proyecto imposible?

"La dirección pública en España sigue colonizada por la política, en unos casos groseramente y en otros disfrazada de requisitos formales que prevén la exigencia de que quienes sean nombrados tengan la condición de funcionarios, pero tanto el nombramiento como el cese siguen siendo discrecionales"

“Recientemente la OCDE ha recordado a España la necesidad de regular la figura del directivo público en términos que permitan garantizar su profesionalidad e imparcialidad, en la medida en que ‘un estatuto del directivo público permitirá establecer nítidamente la separación entre política y administración, al tiempo que responsabilizaría a los directivos públicos de los resultados de gestión de sus organizaciones”  (AAVV, Nuevos tiempos para la función pública, INAP, 2017, pp. 194-195)

Por Rafael Jiménez Asensio. Blog La Mirada Institucional.- (NOTA PRELIMINAR: El presente texto recoge la introducción a un artículo que, inicialmente difundido por las redes,  ha sido reeelaborado, ampliado y actualizado, y que puede leerse íntegramente en el PDF adjunto. Este trabajo tiene por objeto poner en primer línea del debate los problemas y dificultades de todo orden que se plantean en los diferentes niveles de gobierno del sector público para profesionalizar la Dirección Pública, un objetivo que han ido alcanzando diferentes democracias de los países de nuestro entorno geográfico y cultural, entre los que cabe destacar, presciendiendo ahora de los países anglosajones o nórdicos, algunos que proceden asimismo de la tradición administrativa continental, como es el caso de Bélgica, Chile o Portugal; mientras que otros, como Alemania y Francia tienen asentado un modelo burocrático funcionarial de alta Administración con poca presencia, en cuanto a su número e intensidad, de la politización de tales estructuras. Algo muy distinto a lo que ocurre en España).

Introducción
Vuelvo sobre un tema recurrente. Realmente tengo poco que añadir a lo ya expuesto, tal vez durante muchos años, sobre este singular objeto que es la dirección pública profesional. Lo que sí se constata es que la evidente desidia, cuando no impotencia, que los diferentes gobiernos y partidos políticos en España han mostrado para implantarla mínimamente en las estructuras de la alta Administración. En efecto, en los últimos diez años, desde que el Estatuto Básico del Empleado Público (en un lugar completamente inapropiado: véase el epílogo a este artículo) incorporara la figura de los “directivos públicos profesionales”, parecía que las cosas, tras décadas de difusión académica y presentaciones mil de lo que se estaba haciendo por otros contextos comparados, iban a mejorar cualitativamente.

Vista esa regulación de directivos públicos profesionales desde la atalaya de 2018, la verdad es que todo fue un espejismo pasajero generador de falsas expectativas, que introdujo además una honda confusión tanto en medios doctrinales como en la propia jurisprudencia. Y así las cosas, nada cabe extrañarse de cuál ha sido la fría (por no decir gélida) acogida de esa figura del directivo público profesional por parte de la política.

Sí es cierto que en algunos textos normativos se reflejará notablemente esa figura, pero será a través de desdibujar sus perfiles profesionales más básicos, lo que fácilmente la ha transformado en mera coreografía o, peor aún, en un mero remedo de soluciones de nombramiento político revestidas de una apariencia de profesionalidad. Por tanto, en esencia, nada ha cambiado. La dirección pública en España sigue colonizada por la política, en unos casos groseramente y en otros disfrazada de requisitos formales que prevén la exigencia de que quienes sean nombrados tengan la condición de funcionarios, pero tanto el nombramiento como el cese siguen siendo discrecionales. La política o el político de turno manda, y el conocimiento adquirido también con base en la experiencia se echa a la basura una y otra vez como si de material fungible se tratara. Roto el cordón umbilical que une política con dirección pública, ya no hay quien permanezca en su puesto. Los directivos públicos en España son de quita y pon. Una situación que se agrava cuando la política se torna frágil y la estabilidad gubernamental compleja. Entonces los cambios son permanentes y la propia política padece tales deficiencias, pero mucho más aún la Administración Pública y la ciudadanía que son los receptores de esos servicios públicos que apenas nada mejoran ante una política pasajera y una dirección pública que dura en el puesto lo que aquella le tolera. No hay nada que contar de nuevo, por tanto. Al menos nada que no sea ya sabido de antemano. Quizás solo voy a variar algo el enfoque y el tono.

El caso de Portugal
Pero si no hay nada que contar de nuevo en España, cuya parálisis institucional conforma un cuadro de inexistencia de procesos de transformación en el sector público, sí que hay algunas otras experiencias que se mueven en otros contextos. Aparte de algunas breves referencias que se recogen en este texto escrito (que no tiene por objeto la descripción de esos modelos comparados), sí que he considerado oportuno traer a colación alguna referencia bibliográfica donde se explican los rasgos generales de un modelo de profesionalización de la selección de directivos públicos como es el de Portugal.

En todo caso, retornando a nuestro contexto, tal vez todo lo que críticamente esbozo al principio de este trabajo pueda servir de aprendizaje para evaluar las dificultades que conlleva en nuestro país implantar esta institución, pues pese a lo que algunos extrañe la DPP es sobre todo una solución institucional. Y esas dificultades sinfín se plantean frente a la institucionalización de algo tan obvio y normal como es una profesionalización mínima de los niveles directivos de su sector público. No deja de ser chocante. Son ya casi once años de tránsito, desde la aprobación del EBEP, por un panorama desértico, en el que prácticamente nada se hace y lo que se hace es en buena parte mentira piadosa. Si se entiende bien el problema y se procesan adecuadamente los reiterados fracasos (por otra parte queridos) que los distintos legisladores han tenido en este tema, tal vez se puedan poner algunos remedios a algo que ya comienza a sonrojar: el retraso injustificado que, se mire como se mire, el sector público español tiene en esta materia en relación con las democracias avanzadas y con algunos otros países que, en principio, no están en ese furgón principal de los países occidentales con fuerte desarrollo institucional, pero que han sido capaces de construir una dirección pública con elementos de profesionalidad importantes. Estamos en este punto en la zona más baja del ranking de los países europeos y de las democracias avanzadas, también de la propia OCDE. Somos, como describí hace unos años (2006), un país con un subdesarrollo institucional en materia de dirección pública que nos sitúa incluso por debajo de algunos países que nos produciría sonrojo compararnos en relación con otros datos.

Clientelismo y amiguismo
No oculto al lector, pues sería deshonesto por mi parte, que este trabajo tiene, salvo en su parte final, un enfoque ciertamente crítico hacia la mala política, frente a todo que tiene que ver con las prácticas de clientelismo, nepotismo o amiguismo en la designación de cargos directivos en el sector público (que son una manifestación también de corrupción, aparte de ineficiencia y dispendio, por mucho que la mayoría de la clase política no perciba el problema de ese modo), así como frente a otros actores institucionales que operan en el ámbito público, tales como determinadas concepciones de un sindicalismo trasnochado o de un rancio corporativismo que también anida con fuerza en las organizaciones públicas. La advertencia está hecha. Si usted forma parte de aquellos colectivos citados (malos políticos o sindicalistas sin perjuicios), mejor no siga leyendo. Ni que decir tiene que este último mensaje tiene –tampoco lo oculto- el efecto provocador contrario. 

Tal vez así, para incumplir la advertencia- aquellas personas que se puedan sentir parte de tales colectivos renuentes frente a esa idea de la dirección pública profesional siga leyendo este trabajo y como consecuencia de ello –sueño con los ojos abiertos- cambie algo su anclada percepción de este importante problema, que está –como veremos- enquistada en el tiempo y nos sitúa como un país casposo, una auténtica antigualla y nada receptivo a lo que en otros lugares del planeta (al menos del mundo occidental, en el que presumiblemente nos encontramos) se hace desde mucho tiempo atrás.
Ver pdf con artículo completo (35 páginas)

viernes, 23 de febrero de 2018

Según el índice de TI, la percepción de la corrupción en España tocó fondo en el año 2017

Nuestro país obtiene la puntuación más baja y la peor posición de la serie histórica, que se inicia en el año 2000

Por Antonio Arias. Blog Fiscalización.es.- Transparencia Internacional ha hecho público el Índice de Percepción de la Corrupción correspondiente al año 2017. Los resultados reflejan un alto nivel de corrupción en más de dos tercios de los Estados del mundo.

El índice, que clasifica 180 países y territorios según los niveles percibidos de corrupción en el sector público por expertos y empresarios de cada país, usa una escala de cero a 100, donde cero es altamente corrupto y 100 muy transparente. 

Nueva Zelanda y Dinamarca a la cabeza, Somalia a la cola
Este año, Nueva Zelanda y Dinamarca ocupan el primer lugar con puntuaciones de 89 y 88 respectivamente. Siria, Sudán del Sur y Somalia tienen las puntuaciones más bajas con 14, 12 y 9 respectivamente. La región con mayores puntuaciones es Europa occidental, con una puntuación promedio de 66. Las regiones con peores valoraciones son África subsahariana (puntuación media de 32) y Europa oriental y Asia central(puntuación media de 34)

Esta edición, Transparencia Internacional a través de su centenar de capítulos locales en todo el mundo, ha confirmado los estrechos vínculos entre la corrupción y la escasa libertad de prensa. Por ejemplo, en Brasil, que obtiene 37 puntos en el índice de este año, 20 periodistas han muerto en los últimos seis años.

También analiza la relación entre los niveles de corrupción y la libertad con la que las organizaciones civiles pueden operar e influir en las políticas públicas. Usando los datos del World Justice Project, muestra que la mayoría de los países con bajas calificaciones en libertades civiles también tienden a obtener puntuaciones con niveles altos por corrupción.

El caso de Hungría, que ha descendido diez puntos en el índice en los últimos seis años, pasando de 55 en 2012, a 45 en 2017, es uno de los ejemplos más alarmantes de la reducción del espacio para la sociedad civil en Europa del Este.

Los resultados de España en el IPC 2017
Si comparamos los datos de España desde el año 2000 hasta el presente (ver Tabla a continuación) constatamos un descenso tan marcado que nos sitúa como el país de Europa en el que más ha empeorado la percepción de corrupción y su situación en el ranking de países (de menos a más corruptos).


De estar en el puesto 13 de toda la UE hemos pasado al 18-20 (medidos de menos a más corruptos). Ya sólo hay 8 por detrás y, además, algunos de ellos están se acercan cada vez. En el año 2000 España superaba en 27 puntos a la República Checa, en 29 puntos a Polonia, por ejemplo. Incluso superaba en 3 puntos a Francia, y en 6 a Portugal. Hoy Francia nos aventaja en 13 puntos, Portugal en 6, Polonia en 3 y estamos empatando con la República Checa.

Para TI, los datos hablan por sí mismos. España puede aprender de Polonia, cuyas mejoras han sido espectaculares, pero también de Uruguay, Chile o Costa Rica, que hablan nuestro mismo idioma.

Una economía como la española, que se sitúa entre las 15 primeras del mundo no puede ni debe estar por debajo de los 70 puntos en el Índice de Percepción si quiere mantener su imagen y su competitividad. En 2017 hemos llegado a los niveles peores en percepción de corrupción desde que los índices se consolidaron metodológicamente.

Como ya indicaron en 2016, las razones de esta negativa evolución son múltiples y complejas. Aunque los sistemas de investigación policial se han mostrado relativamente eficaces y permiten descubrir numerosos casos de corrupción, TI sospecha que han quedado en la impunidad numerosos casos, entre otras cosas por la falta de denuncias, debido a la ausencia de protección a los denunciantes de corrupción.

Hoy también ha muerto Forges y no debemos terminar esta crónica sin aportar alguna de sus mejores aportaciones a la reflexión con sus viñetas sobre la corrupción.

jueves, 22 de febrero de 2018

Ignasi Beltrán: Las guardias localizadas “pueden” computar como “tiempo de trabajo” (caso Matzak)

Por Ignasi Beltrán. Blog La Mirada Crítica a las Relaciones Laborales.- La controversia sobre la calificación del “tiempo de guardia” y/o “tiempo a disposición” como tiempo de trabajo ha sido abordada en diversas ocasiones por el TJUE. Así, las sentencias 3 de octubre de 2000 (C‑303/98), Simap;  9 de septiembre 2003 (C-151/02), Jaeger; 1 de diciembre 2005 (C-14/04), Dellas y otros; y 10 de septiembre 2015 (C-266/14), Tyco; y Autos 11 de enero 2007 (C-437/05), Vorel; y 4 de marzo de 2011 (C-258/10) Grigore

Forges y los funcionarios. In Memorian
Pues bien, el último episodio se ha dado a conocer con la sentencia de 21 de febrero 2018 (C-518/15), Matzak.

En este caso, el TJUE ha afirmado que el tiempo de guardia que un trabajador belga (bombero voluntario) pasa en su domicilio con la obligación de responder a las convocatorias de su empresario en un plazo de ocho minutos debe considerarse «tiempo de trabajo» (especialmente, porque restringe considerablemente la posibilidad de realizar otras actividades personales y sociales).

Veamos, brevemente, los detalles de la fundamentación.

A.- Fundamentación
El TJUE, tras aclarar que no puede abordar la cuestión relativa a la remuneración (que debe determinar el juez nacional); que la Directiva 2003/88 es aplicable al caso, porque el Sr. Matzak puede ser calificado como “trabajador”, a pesar de no ser bombero profesional; y que los artículos comprometidos de la Directiva citada son idénticos a los de la Directiva 93/104 (permitiéndole dar continuidad a su acervo juriprudencial) afirma lo siguiente:

Primero: el art. 2 de la Directiva (que define los conceptos “tiempo de trabajo” y “período de descanso”) no es un precepto cuya aplicación pueda excepcionarse para determinadas profesiones (entre ellas, la de bombero), especialmente porque dicho precepto contiene los conceptos principales de la Directiva (ex art. 17).

Segundo: los Estados miembros no pueden alterar la definición del «tiempo de trabajo», en el sentido del artículo 2 de la Directiva 2003/88 (y, por ello, no pueden “mantener o adoptar una definición menos restrictiva). No obstante, tienen  la facultad de adoptar en sus respectivos Derechos nacionales disposiciones que establezcan una duración del tiempo de trabajo y de los períodos de descanso más favorable para los trabajadores que la determinada por esta Directiva.

Tercero: del contenido de la Directiva 2003/88 no se deriva la obligación de los Estados miembros de retribuir los períodos de descanso. Por consiguiente,
“pueden establecer en su Derecho nacional que la retribución de un trabajador en «tiempo de trabajo» no sea la misma que la de un trabajador en «período de descanso», hasta el punto de que pueden no reconocer retribución alguna durante este último período”.

Cuarto: en relación a la calificación del tiempo de guardia, el TJUE (recogiendo el acervo doctrinal de las sentencias citadas al inicio de esta entrada) expone lo siguiente:

– los conceptos de «tiempo de trabajo» y de «período de descanso» se excluyen mutuamente (por consiguiente, hasta el momento, el Derecho de la Unión no contiene una categoría intermedia: o se califica como «tiempo de trabajo», bien de «período de descanso»).

– entre los elementos característicos del concepto de «tiempo de trabajo» (ex art. 2) no figuran la intensidad del trabajo desempeñado por el trabajador por cuenta ajena ni el rendimiento de éste.

– la presencia física y la disponibilidad del trabajador en el lugar de trabajo, durante el período de guardia, a los efectos de prestar sus servicios profesionales debe considerarse comprendida en el ejercicio de sus funciones, aun cuando la actividad efectivamente desempeñada varíe según las circunstancias.

– el factor determinante para la calificación de «tiempo de trabajo», es el hecho de que el trabajador está obligado a hallarse físicamente presente en el lugar determinado por el empresario y a permanecer a disposición de éste para poder prestar sus servicios inmediatamente en caso de necesidad.

– las guardias localizadas (esto es, estar accesible permanentemente sin estar presente en el lugar de trabajo) no pueden recibir igual calificación, especialmente, porque “en esta situación el trabajador puede administrar su tiempo con menos limitaciones y dedicarse a sus intereses personales”.

Así pues, la aplicación de esta matriz conceptual al caso concreto lleva al TJUE a afirmar lo siguiente:

“la obligación de permanecer presente físicamente en el lugar determinado por el empresario y la restricción que, desde un punto de vista geográfico y temporal, supone la necesidad de presentarse en el lugar de trabajo en un plazo de ocho minutos, limitan de manera objetiva las posibilidades que tiene un trabajador que se encuentra en la situación del Sr. Matzak de dedicarse a sus intereses personales y sociales.

Habida cuenta de tales limitaciones, la situación del Sr. Matzak se distingue de la de un trabajador que, durante su servicio de guardia, simplemente debe estar a disposición de su empresario a los efectos de que éste pueda localizarle.

En estas circunstancias, el concepto de «tiempo de trabajo», establecido en el artículo 2 de la Directiva 2003/88, debe interpretarse en el sentido de que se aplica a una situación en la que un trabajador tiene la obligación de permanecer en su domicilio durante el período de guardia, de estar a la disposición del empresario y de poder presentarse en su lugar de trabajo en un plazo de ocho minutos”.

B.- Valoración crítica
Comparto el criterio del TJUE y creo que se alinea con la línea interpretativa que ha mantenido hasta la fecha.

No obstante, es importante tener en cuenta que el fallo queda sustancialmente circunscrito por las circunstancias muy particulares del caso: la cuestión relativa al tiempo de respuesta (recuérdese, 8 minutos) y las posibilidades que este tiempo permita para “dedicarse a sus intereses personales y sociales” son absolutamente determinantes.

Por consiguiente, parece que, si no se dan unas circunstancias “próximas” a las descritas, no creo que pueda afirmarse que “guardias localizadas” puedan calificarse como “tiempo de trabajo” (al menos, no creo que pueda extraerse esta afirmación a partir de la fundamentación de la sentencia).

En todo caso, en la medida que habrá que analizar las circunstancias concurrentes en cada caso concreto, no nos quedará más remedio que permanecer a la expectativa.

miércoles, 21 de febrero de 2018

Ofensiva de los altos funcionarios: propondrán al Congreso limitar los cargos ‘a dedo’ en el Estado

El Gobierno y los partidos políticos tendrán que retratarse al tener sobre la mesa una proyecto legislativo ya redactado para poner límites al acceso y cese en la cúpula del Estado

Revista de prensa. El Independiente.- La élite de los funcionarios planea poner en un aprieto a la clase política. La Federación Española de Asociaciones de los Cuerpos Superiores de la Administración Civil (Fedeca) trabaja desde hace un año y medio en la idea de elaborar un proyecto normativo para regular el acceso, el cese, la evaluación o las retribuciones en determinados puestos de responsabilidad de la Administración, fundamentalmente en torno a las direcciones generales de ministerios y organismos públicos. El objetivo, reducir a los casos estrictamente necesarios los nombramientos ‘a dedo’ y purgar la actual politización de lo público.
El ministro Cristobal Montoro y el presidente de Fedeca, Jordi Solé
El plan es poder presentar dicho proyecto ya redactado al ministro de Hacienda y a los Grupos Parlamentarios y difundirlo a través de los medios de comunicación antes del mes septiembre. De esa forma, dice el presidente de Fedeca, Jordi Solé, tanto el Gobierno como la oposición tendrán que abordar la cuestión o mandar el documento al cajón, es decir, retratarse de una u otra forma.

Es un objetivo ambicioso, no se ha dado este paso desde la creación del Estatuto Básico del Empleado Público en 2007, aunque la organización, que representa a un colectivo de entre 15.000 y 16.000 altos funcionarios, ya cuenta desde hace unos años con un texto que nunca llegó a ver la luz y que ahora se está actualizando y retocando.

Fedeca quiere tener un documento redactado para septiembre
Queda por definir, por ejemplo, si se el texto afecta a los secretarios de Estado también o si se les deja fuera, o si se aplica también a los subdirectores generales. Todo depende de qué se quiera considerar como alto cargo dentro de la administración y de cuáles están sujetos o no actualmente a sistemas de libre designación de acuerdo con la normativa desarrollada desde 1984.

Una vez aclaradas estas cuestiones, habrá que consensuarlas entre las 47 asociaciones que conforman Fedeca. Ya en verano, si la organización cumple los plazos que se ha marcado, distribuirá el documento según lo previsto. A partir de ahí, es fácil votar en sede parlamentaria a favor de una subida salarial para los empleados públicos, pero no lo es, en cambio, hacerlo para limitar los nombramientos ‘personalizados’ en las altas esferas de la Administración.

Por el momento, UPyD llevó durante años una iniciativa semejante en sus programas electorales, mientras que Ciudadanos también ha planteado desde hace años la necesidad, por ejemplo, de sustituir a los asesores y cargos de confianza por funcionarios de carrera. El problema lo tendrán, según Fedeca, partidos como PSOE y PP, que “tienen un pasado”.

“Todos nos dan la razón salvo el Gobierno de turno, que cuando está en la oposición también nos escucha, dice que para adelante y luego acaba todo en el cajón. Así que vamos a cambiar la estrategia, en lugar de denunciarlo, vamos a tomar la iniciativa. Vamos a sacar un proyecto legislativo para ponerlo encima de la mesa de los grupos parlamentarios y del ministro, para decirles ‘tenéis la ley, sino os gusta cambiarla, asumid ese riesgo político de cambiarla o de mandarla al cajón, y si hacéis esto último lo denunciaremos'”.

La bisagra entre la política y la Administración
La atalaya desde la que se dirigirán los altos funcionarios a la clase política les ofrece una visión privilegiada del problema. Son, en palabras de su presidente, Jordi Solé, “una bisagra” entre el poder político y la Administración. Abogados del Estado, inspectores de Hacienda…miembros de la élite de lo público que pelean por seguir siendo ese engarce, pero desde la profesionalización y la independencia.

El problema, dice Jordi Solé, no es la existencia de puestos de libre designación para funcionarios de carrera (no confundir con los asesores), ni que en ellos entren a trabajar personas con cierta vinculación política, sino que esa vinculación sea el único criterio y que esta posibilidad se de en cada vez más ámbitos de la Administración, no solo allí donde realmente es necesario el nombramiento de personas de confianza.

La libre designación está bien pensada, pero necesita ajustes
“La libre designación está bien pensada, pero en puestos en los que de verdad haga falta un cargo de confianza personal, que no necesariamente política”, añade Solé, para quien “no es tanto una cuestión de normas, porque las grandes leyes están bien hechas, como de ir cerrando grietas”, como la que también se ha abierto con la proliferación del pago por productividad, pero no en función de una evaluación de desempeño, sino de la decisión del jefe. “Hay que intentar hacer ajustes, crear una buena evaluación del desempeño”, pone como ejemplo.

Un problema a todos los niveles
Los altos funcionarios lamentan que en los años de la crisis se haya extendido la politización de las altas esferas de la Administración. Hablan de “reguladores capturados”, de “pérdida de independencia de los órganos de control”. Pero Fedeca también cree que se trata de un problema que alcanza a estratos cada vez más bajos de la Administración, de ahí su extensión.

Pone ejemplos en todas las escalas, algunos anónimos y otros con nombre y apellido.”Eres inspector de Hacienda en Soria cobrando un sueldo bajo y te ofrecen un puesto en Madrid con un sueldazo. Tienes la opción de ir, en lugar promocionar durante 20 años. Pero cuando llegas ahí ¿quién es el valiente que contradice al jefe para que te cesen de mala manera y te tengas que volver a Soria?”, comenta Solé.

Casos más concretos tuvieron lugar recientemente en la Dirección General de Tráfico (DGT) o en la Seguridad Social. Hace exactamente un año, Fedeca denunciaba que varios cargos de dirección en el Estado habían sido ocupados por personal no funcionario en ámbitos en los que existía un cuerpo de altos funcionarios.

Se referían al nombramiento de Miguel Ángel García como director general de Ordenación de la Seguridad Social, o, aún más sonado, el de Gregorio Serrano, como director general de la DGT. Estos casos, a ojos de Solé, muestran que “en España aún se mantiene la cultura del cortijo, de que cada Gobierno que llega pone a los suyos”.

Fedeca se fija en el esquema de nombramientos portugués
Otro caso paradigmático, según el presidente de Fedeca, es el de aquellos altos cargos que, una vez cesados sin que se encuentre para ellos un puesto nuevo, se mantiene el sueldo durante más de una década, excediendo el tiempo previsto por la ley durante el que se mantiene esta retribución a modo de ‘paracaídas’.

A la pregunta de cómo lo hará la organización para promover cambios legales que van en contra de una parte del colectivo que se estaría beneficiando de estas prácticas, Fedeca confía en que estas personas no serán capaces de defenderlas en público.

El ejemplo de Portugal
Por el momento, la representación de los altos cargos no se decanta por un modelo de nombramiento de los directivos públicos. Sin embargo, en Fedeca gusta mucho el modelo portugués, en el que existe una comisión independiente que valora a posibles candidatos para un puesto directivo en la Administración. Supervisa y pondera sus méritos y después eleva al ministro del ramo o a quien corresponda la decisión una propuesta con varios nombres.

Lo que se consigue así, según Solé, hacer una criba previa y evitar, por ejemplo, que “opte a un puesto de director general el penúltimo de la promoción”.

La decisión de pasar de la denuncia a la acción, de dar ese paso a la presentación de una iniciativa legislativa, se debe, en parte, a que los altos funcionarios no tienen representación en las mesas de negociación con el Gobierno. Solo los sindicatos que cuentan con una representación de al menos el 10% de los trabajadores del sector público pueden hacerlo, y ese es a día de hoy un espacio reservado a las grandes centrales. Fedeca se queda fuera con un 7%.


Por eso, Solé asegura que el colectivo negocia en los despachos de las personas que tienen responsabilidades” y, cuando no hay más remedio, pasa a la acción de esta forma. Y es que, aunque los cuerpos superiores del Estado comparten con mayor o menor intensidad las mismas reivindicaciones de los sindicatos de la función pública, echan en falta que en su ideario esté la reivindicación de, por ejemplo, un estatuto del directivo público que garantice su independencia.

martes, 20 de febrero de 2018

Carles Ramió: ¿Por qué degradan a los funcionarios que denuncian corrupción?

Carles Ramió señala que en muchas ocasiones al funcionario que denuncia “lo ponen en el cuarto oscuro a hacer fotocopias, lo degradan de supuesto objetivo, recibe una pena económica enorme y si cambia el partido que gobierna en su administración tampoco lo quiere porque se ha chivado”. 

Revista de prensa. La Vanguardia. Las palabras del expresidente del Gobierno Felipe González esta semana negando que haya “un fenómeno de corrupción” política en España al afirmar que lo que se ha producido es “un descuido generalizado” han causado un gran revuelo.

Carles Ramió
Carles Ramió, director académico del Máster Universitario en Gobierno y Gestión Pública en América Latina de la UPF Barcelona School of Management considera que aunque corrupción en la administración, en general, los funcionarios no han sido corruptos.

“Los empleados públicos, los funcionarios, no han sido corruptos en términos generales pero ha habido corrupción en la administración. Es una paradoja. Y eso se explica en que los funcionarios no han caído en su gran mayoría en sus prácticas corruptas pero no han estado suficientemente empoderados para poder haber evitado las prácticas de corrupción”, asegura.

“Hay un autor clásico que se llama Alejandro Nieto que dice que un político no puede ser corrupto si no le ayuda un funcionario por acción o por omisión. Aunque pudiera interpretarse esta frase pensando en que los funcionarios también han sido corruptos, lo cierto es que no lo son porque los indicadores no muestran que exista corrupción entre los funcionarios”.

Insiste en que lo que ha sucedido es que no la han pedido evitar, porque la han intuido, en algunos casos la han visto, pero no han estado suficientemente empoderados para poderla denunciar.

Delator protegido
En este sentido señala que en muchos países existe la figura del delator protegido que en la cultura española suena fatal y explica que en España, cuando un funcionario presenta una denuncia, es pública “con lo cual al día siguiente se le cambia de puesto de trabajo, es degradado y entonces incluso los servicios jurídicos de la propia administración, que los externalizan, defienden a los políticos”. Recalca que los políticos van en contra del propio denunciante porque ha dado información reservada y a veces sucede la paradoja de que el denunciante es el que tiene la sentencia judicial en contra.

“A los empleados públicos y a los funcionarios les tenemos que exigir todos que sean éticos, que sean neutrales, pero no les podemos exigir que sean héroes y mucho menos que sean mártires. Que un funcionario denuncie la corrupción y se acabe convirtiendo en un mártir eso quiere decir es que falla el sistema institucional no funciona”, señala.

Carles Ramió señala que en muchas ocasiones al funcionario que denuncia “lo ponen en el cuarto oscuro a hacer fotocopias, lo degradan de supuesto objetivo, recibe una pena económica enorme y si cambia el partido que gobierna en su administración tampoco lo quiere porque se ha chivado”. “Cuando uno denuncia entra en una situación de heroísmo y martirio. Y casi nadie, lo hace como es lógico, recalca.


lunes, 19 de febrero de 2018

R. Jiménez Asensio: Función Pública II, Los efectos de la crisis

Por Rafael Jiménez Asensio. Blog La Mirada Institucional.- Función Pública II. Los Efectos de la crisis

El estado del empleo público tras el período de contención presupuestaria.
 ¿La salida del túnel?: el esperado fin del ciclo de contención presupuestaria.Todas las crisis económicas son cíclicas. La actual, transformada en una crisis fiscal de profundidad y extensión desconocidas, lleva mucho tiempo con nosotros, aunque ahora parece advertirse en el horizonte la salida del túnel.

 Lo cierto es que España una y otra vez ha venido incumpliendo los objetivos de reducción del déficit público que le imponía la Comisión Europea. Las instituciones europeas, atendiendo a la dimensión de la crisis y a sus efectos, nos han venido dando diferentes aplazamientos con la finalidad de que la economía española no se estrangulara totalmente con esas políticas de ajuste. El crecimiento económico, finalmente, ha ido apareciendo en escena en los últimos ejercicios. Son cifras esperanzadoras desde la perspectiva macroeconómica, falta aún que se terminen de trasladar de forma efectiva al tejido productivo, a los salarios, al consumo y, sobre todo, de forma más sostenida y profunda al empleo.

Aunque todas estas variables están ofreciendo ya indicadores positivos, pero el desajuste fiscal todavía continúa y los porcentajes de deuda pública no parece que vayan a remitir –tal como auguran los expertos- en los próximos años. La debilidad del sistema económico-financiero español es evidente. Y cualquier complicación en el panorama financiero internacional podría tener consecuencias serias sobre una economía y sobre un sector público muy frágil ante movimientos sísmicos que se puedan producir.


Aprender de la crisis
Aun así, nuestro aprendizaje sobre los efectos de la crisis y cómo corregirlos ha sido muy torpe. El aprendizaje o la capacidad de extraer lecciones de un proceso tan duro como el que se ha vivido en estos últimos años no ha sido precisamente el punto fuerte de las administraciones públicas españolas, ni menos aún de la política o de los sindicatos del sector público, pues estos últimos actores al mínimo repunte que ofrece el panorama económico vuelven a restaurar la cadena de demandas pendientes de satisfacción, que aquellos (los políticos) acceden a reconocer, salvo contadas y loables excepciones que habrían de resaltarse debidamente por su sentido de la responsabilidad. Pero estos son los duros. Y no interesan.

Si la situación de ese largo período fue en sí mismo compleja, la cuestión de complicó aún más durante los años 2015-2016, pues la parálisis política o el bloqueo institucional que implicaron dos procesos electorales consecutivos (con un gobierno de salida, otro largo en funciones y otro por arrancar) tuvo como consecuencia una total parálisis gubernamental. Y un bloqueo de tales características se paga con un coste altísimo de pérdida de competitividad económica e institucional, también en lo que afecta a procesos de adaptación, transformación o cambio, tan necesitados de impulso político y gestor en nuestro sector público. En efecto, aparte de las elecciones generales consecutivas, durante esos dos años fueron varios los procesos electorales que se celebraron (y algunos otros que siguen), con la consiguiente parálisis de la administración y de cualquier tipo de medidas que afectaran al empleo público o a las reformas (ahora inéditas) de la administración pública.

Además, con las elecciones o la proximidad de estas, comienza a florecer la magnanimidad de la política hacia los funcionarios y resto de empleados públicos, pues nadie olvida que son un buen puñado de votos por el que cabe disputar. Así, se comenzaron a plasmar un rosario de “donaciones graciosas” que se pueden sucintamente recordar. Primero fue la recuperación de un día de los perdidos por asuntos propios, luego del resto, más adelante los días de permiso por años de vinculación con la administración pública (“canosos”) también se recuperaron, junto con otros derechos preteridos en etapa de crisis. Y ahora se anuncia la restitución de la jornada de las 35 horas semanales y, por tanto, la supresión de las 37,5 horas que todavía deben trabajar los empleados públicos, salvo en aquellos casos que se ha echado mano de trucos de prestidigitación horaria como los realizados por algunas instituciones, aunque hay otras que –más groseramente aún- ignoran de plano esas exigencias normativas. En efecto, cuando las elecciones se aproximan, sean del tipo que fueren, los gobernantes de turno (sean también quienes fueren) sacan “la chequera presupuestaria” para satisfacer las demandas sindicales de mejora de las condiciones retributivas y de trabajo de los empleados públicos. Nadie protesta por ello, la ciudadanía no se entera y ninguna otra fuerza política se queja: son millones de votos y con ellos no se juega. Poca broma. Silencio general.

En cualquier caso, todo apunta a que el escenario financiero en el que se moverán las administraciones públicas en los próximos años será, en principio, bastante más halagüeño del que hasta ahora se ha tenido, sobre todo en los últimos diez años. Un analista financiero de la solvencia de Juan Ignacio Crespo ha vaticinado (y sus pronósticos suelen cumplirse con pocas desviaciones) que, tras el largo ciclo de contención fiscal, se inaugurará un largo y sostenido ciclo de (relativa) bonanza que puede durar en torno a quince años. Pero antes de que se abra ese largo y esperado ciclo, tendremos que pasar –según ese autor- por la penitencia de una recaída económica, cuyo foco de incendio será Estados Unidos, pero que se contagiará  fácilmente a Europa y, por descontado, a España. Bien es cierto que, tal como se pronostica, sería (caso de cumplirse) una recesión de rápida caída (y esperemos) de recuperación también acelerada después. Pero España, como se ha dicho, está aún muy hipotecada por las brutales heridas que se han producido sobre la economía y sobre el sector público durante los años de la crisis. No se dispone de cortafuegos o anticuerpos que puedan evitar a corto plazo un nuevo incendio económico y una afectación seria a sus ingresos fiscales o a su frágil empleo. Y, además, a ello se une, como es sabido, una crisis política, institucional y territorial de magnitudes considerables. Dependiendo, sin duda, de todas las variables e incertidumbres que juegan es este tema, la salida de la crisis será más o menos rápida. Pero puede estimarse que en torno a 2019-2020 esa puerta de salida tal vez sea completamente franqueada, aunque los efectos presupuestarios (que siempre son diferidos por la caída de ingresos fiscales de la recesión anterior) pueden demorar algún tiempo ese final del túnel para el sector público. Y, por tanto, también para el empleo público.

Desgarros del empleo público tras la crisis: el (mal) estado de la institución
Lo cierto es que, tras este largo ciclo (aún no cerrado) de contención del gasto público, la institución del empleo público ha sufrido serios impactos y no pocos desgarros. Han sido, en efecto, más de ocho años y esos efectos pueden prolongarse aún algún tiempo. En todo caso, tras esa larga travesía cabe preguntarse cuál es la imagen de la institución de función pública o del empleo público que ha quedado después de esa profunda y extensa crisis. Y el (mal) estado de la institución que saldrá de ese túnel se resume, a mi juicio, en los siguientes elementos:

-El empleo público está mucho más envejecido del que había antes de que se produjera la entrada en la situación de crisis (y, no obstante, aquel no era precisamente joven en aquellos momentos). Esa función pública cargada de años (también “de hombros”, si se permite la metáfora), es la que debe afrontar los retos indudables de transformación de las Administraciones Públicas en materia de digitalización (lo cual no deja de ser una enorme paradoja), así como la que debiera colaborar en ese proceso de transferencia o gestión del conocimiento como consecuencia de las jubilaciones masivas que se producirán en el sector público y, especialmente, en los puestos de trabajo estratégicos de esas organizaciones durante los próximos diez años. Otra cosa es que alguien haya pensado en ello. Algunos profesionales lo han hecho y aquí la referencia a Mikel Gorriti es obligada. También alguna institución, como el Gobierno Vasco. 

-Pero es un reto que, guste más o menos, todo el sector público deberá afrontarAsimismo, el empleo público (aunque esta es una característica que se arrastra desde la formación del Estado autonómico y la creación de las Comunidades Autónomas, así como desde la configuración de una Administración local cerrada a sí misma) se encuentra diseminado en compartimentos estanco, en cierta medida roto en pedazos (territoriales, sectoriales, corporativos, por grupos de clasificación o por regímenes jurídicos), sin que se pueda hablar de que existe una figura de servidor público con características comunes u homogéneas (la única nota común es que los servidores públicos cobran de los presupuestos de cada administración), pues esos rasgos pretendidamente compartidos se han ido diluyendo en los últimos años hasta desvanecerse por completo, lo que al menos exigiría una política enérgica de recuperación de valores de servicio público que sean comunes para las distintas administraciones y su sector público dependiente.

-Además se trata de un empleo público caracterizado por su debilidad institucional, pues realmente no tiene nadie que defienda a la institución, ya que los sindicatos del sector público (al menos eso es lo que han demostrado hasta la fecha) son impotentes a la hora de pensar institucionalmente y no trascienden de la pura defensa de las mejoras individuales de los empleados públicos (retributivas, de condiciones de trabajo o de estatuto), sin que sean capaces de proyectar su estrategia y pensar institucionalmente (por emplear el concepto acuñado por Hugh Heclo).

-Buena parte de las plantillas del sector público tienen, asimismo, un nivel de tecnificación ciertamente bajo, dada la gran presencia aún (objetivamente injustificada) de un número desorbitado de personal instrumental, que en la era de la información y de las comunicaciones, así como en la sociedad del conocimiento, tales perfiles instrumentales juegan (y jugarán más aún en un tiempo inmediato) un papel en muchos casos prescindible y que, casi con total seguridad, buena parte de esas tareas mecanizadas serán desplazadas a corto/medio plazo por la digitalización y la robótica, cuando no por la propia inteligencia artificial. Qué sentido tiene, por tanto, ofertar en estos momentos ingentes plazas de auxiliares y administrativos como están haciendo algunas Administraciones Públicas. Hay que identificar nuevos perfiles de competencias que necesitará ineludiblemente la Administración del futuro y apostar por la inserción de aquellas personas que los acrediten en las organizaciones públicas.

-Por consiguiente, en su actual configuración, la institución del empleo público, salvo contadas excepciones, se muestra, como vengo insistiendo, claramente inadaptada para afrontar los retos vitales de las organizaciones públicas en un momento de grandes transformaciones en ámbitos tales como la administración digital o de la  apertura de datos, de la protección de datos, cuando no de la propia transparencia o rendición de cuentas.

-El empleo público que ha salido de la crisis tiene como nota dominante también –con honrosas y singulares excepciones- una baja implicación y un sentido de pertenencia debilitado, pues hay poca percepción de servicio a los ciudadanos (salvo en algunos ámbitos sectoriales y en algunas personas), consecuencia -una vez más- de un distanciamiento gradual entre el carácter público de la organización y las personas que allí trabajan, que en no pocos casos perciben erróneamente que el empleador es el político que circunstancialmente lleva las riendas del gobierno de la institución, diluyéndose paulatinamente la conexión entre servidor público y ciudadanía.

-En buena parte todo ello procede, como ya se ha dicho, de una anomia de valores en la función pública o en el empleo público. En gran medida ese vacío no hace sino representar la escasa presencia que los valores tienen en el sistema educativo y en la sociedad en general, pero el hecho de que se hayan descuidado tanto en el sector público es responsabilidad plena de aquellas personas que lo han dirigido, pues no han prestado ninguna atención a la transcendencia que tal cuestión tenía para el correcto funcionamiento de las organizaciones públicas y para la propia satisfacción de la ciudadanía con los servicios públicos. Síntoma evidente de que tenemos unas instituciones enfermas o, al menos, con síntomas evidentes de enfermedad, lo cual no quiere decir que tales síntomas no se puedan tratar y resolver.

-La crisis ha tenido, asimismo, unos efectos devastadores sobre las unidades de Recursos Humanos del sector público y las personas que allí trabajan. Al no llevarse a cabo ninguna política de reforma y solo de ajuste, estas unidades se han dedicado a gestionar la miseria, a la pura intendencia, con la finalidad de “salvar los muebles” (cuadrar el presupuesto de gastos de personal). Se han olvidado no solo los planteamientos estratégicos del empleo público, sino también se han dejado dormitar herramientas tan importantes de gestión de personas en las organizaciones públicas como las políticas de reclutamiento y selección (que ahora remontan en un panorama desconcertante donde se recuperan formas y procedimientos absolutamente periclitados), la evaluación del desempeño o la gestión de la diferencia, así como la carrera profesional. Por no seguir con la matraca de la DPP, enterrada antes de nacer. Habrá que quitar la caspa y ponerse a innovar.

Escaso prestigio social
-Y, en fin, un rasgo dominante en el empleo público, a diferencia de lo que ocurre en otros países, es su escaso prestigio social. Si exceptuamos algunos ámbitos de actuación pública, la condición de empleado público o de funcionario se relaciona habitualmente con aquellas personas que disponen de un empleo estable obtenido en unos casos mediante pruebas de acceso competitivas y en otros tantos mediante favores o pruebas de laxitud considerable, que trabaja sin grandes exigencias y que dispone de un estatuto de notable privilegio (inamovilidad) frente al común de los mortales. Es posible que haya mucho de estereotipo en ese imaginario colectivo de lo que es un funcionario, pero no es menos cierto que esa imagen un tanto desfigurada se ha ido trasladando en diferentes momentos históricos (desde la literatura costumbrista del XIX) hasta llegar a nuestros días. No es previsible que, en esas condiciones, la institución dure eternamente. Para superarla solo hay una solución: introducir alto nivel de exigencias en el acceso y en el desarrollo profesional de esos empleados públicos, así como incorporar plenamente los valores de servicio público, no solo a través de la mera declaración legal o en códigos éticos, sino sobre todo, mediante la práctica de tales valores y normas de conducta en el ejercicio profesional. Pues tal como afirmaba en su día el filósofo Javier Gomá, en su espléndido libro Ejemplaridad pública (Taurus, 2009): la ejemplaridad (y añado aquí, la profesionalidad)  no se predica, se practica.