“Cuando se selecciona a un funcionario público se le
contrata con un horizonte temporal de 20-30-40 años; por lo tanto, es una de
las decisiones de inversión más importantes que hace una Administración”
(Opinión de un experto: en AAVV, El empleo público en España. Desafíos
para un Estado democrático más eficaz, Instituto de Estudios Económicos,
Madrid, 2017, p. 127).
“No se puede seguir seleccionado en las décadas
venideras igual que hasta ahora. La sociedad ha mutado radicalmente, la
educación pretende asentarse en competencias no en conocimientos
exclusivamente. Será difícil captar talento joven con un esquema de pruebas
selectivas memorísticas propias del siglo XIX. Ese conocimiento no añade valor
al sector público del futuro” (M. Gorriti Bontigui-R. Jiménez Asensio: Marchitar
o florecer. La función pública ante el reto de su descapitalización por el
envejecimiento de plantillas, Ver el trabajo en Web, pestaña
Formación)
Rafael Jiménez Asensio.- Blog La Mirada Institucional.- Las oposiciones han sido, al menos formalmente, las pruebas
selectivas por excelencia de acceso a la función pública superior. Y hoy en día
también lo siguen siendo, pero solo para los cuerpos de élite de la
Administración General del Estado y algunos otros cuerpos del subgrupo de clasificación
A1, que son los que aquí interesan.
La oposición, sea “a secas” o acompañada de una fase de
concurso, es un procedimiento selectivo que debe ajustarse plenamente a los
principios constitucionales (artículos 23.2 y 103.3 de la Constitución, así como
(por lo que ahora interesa) a los establecidos en el artículo 55.2 del TREBEB
(publicidad, transparencia, imparcialidad y profesionalidad de los órganos de
selección, independencia y discrecionalidad técnica de tales órganos,
adecuación entre el contenido de los procesos selectivos y la funciones o
tareas a desarrollar, así como agilidad sin perjuicio de la objetividad de esos
procesos).
Tal como es sabido, tales principios legales se aplican en
todos los procesos selectivos para el acceso a puestos de trabajo de las
Administraciones Públicas y de las entidades de su sector público
institucional, incluido el personal de las empresas públicas y fundaciones que
no son empleados públicos en la acepción TREBEP.
Si nuestro foco de atención inicial se sitúa en el contenido
y trazado de las pruebas selectivas de acceso al empleo público en sentido
estricto, los presupuestos normativos son muy conocidos. Junto a ese principio
genérico antes citado (adecuación de las pruebas a las funciones y tareas), el
artículo 61 del TREBEP contiene una serie de “herramientas” que, utilizadas de
forma inteligente, podrían introducir cambios cualitativos en los procesos de
selección (sobre todo en sus resultados) a través de una nueva e innovadora
reconfiguración de la oposición como procedimiento o como fase del proceso
selectivo. Veamos cómo está regulado, en líneas generales, el procedimiento
selectivo de oposición y cuáles son algunos de sus problemas, así como algunas
de sus posibilidades futuras:
La selección –dice el TREBEP- “cuidará especialmente” la
conexión entre el tipo de pruebas a superar y la adecuación al puesto de
trabajo. Esta conexión no es fácil de concretar en aquellos casos (que no son
pocos) en que el acceso se produce a cuerpos y escalas mas no a puestos de trabajo.
La agrupación de los funcionarios en cuerpos, como expone el artículo 75.1
EBEP, tiene una finalidad vinculada estrechamente con los procesos selectivos.
Como ha analizado en un documentado y muy recomendable estudio la profesora
Josefa Cantero (Claves para la Modernización de la estructura funcionarial: la
coexistencia ordenada de cuerpos y puestos de trabajo, Thomsom
Reuters/Aranzadi, 2016), hay en el propios Estatuto Básico dos lógicas
vinculadas con el acceso que parecen contradecirse. Ese modelo estructural
híbrido por el que optó el EBEP (cuerpos/puestos de trabajo), muestra sus
evidentes tensiones en lo que al acceso respecta (¿la adecuación del proceso
selectivo debe ser con las funciones del cuerpo o escala o con las del puesto
de trabajo?). Para superar esa aparente contradicción legal, la autora propone
una solución de síntesis que transita por la agrupación de puestos de trabajo
como medio de racionalizar los procesos selectivos y la configuración de los
cuerpos como una suerte de agrupación de puestos de trabajo a efectos de la
selección. La pregunta obligada es si esa “conexión funcional” se puede
producir realmente en el marco de unos formatos de procesos selectivos como los
hasta ahora aplicados. Hay un problema estructural, sin duda (la dualidad
cuerpos/puestos); pero también hay un visión de los procesos selectivos muy
marcada por la tradición y sin apenas o ninguna innovación al respecto.
Esa pretendida adecuación, en efecto, se debe vehicular a
través de la conexión entre el tipo de pruebas y las funciones a desarrollar
(en el puesto de trabajo o en el cuerpo o escala). Y aquí está el núcleo del
problema. Obsérvese qué dice el TREBEP en este punto: “Las pruebas podrán
consistir en la comprobación de los conocimientos y la capacidad analítica
de los aspirantes, expresados de forma oral o escrita, en la realización de
ejercicios que demuestren la posesión de habilidades y destrezas, en la
comprobación del dominio de lenguas extranjeras y, en su caso, en la superación
de pruebas físicas” (artículo 61.2). La formulación abierta (por tanto,
dispositiva) de este enunciado normativo ofrece posibilidades innegables de
innovar en el campo de los procesos selectivos, pero también “de seguir
haciendo las cosas como siempre se han hecho”. El primer camino es obligado en
un contexto de transformación de la Administración Pública (digitalización,
sociedad del conocimiento, transformación acelerada del sector público, etc.),
pero hasta ahora las pruebas selectivas siguen el esquema diseñado hace varias
décadas con reflejos heredados (algo que es más preocupante aun) de las
oposiciones decimonónicas (pruebas de contenido memorístico puro, con la
combinación de algún caso práctico (¿qué práctica tiene quién no ha practicado
nunca?) y, en algunos casos (los menos), en el desarrollo de algún ejercicio de
composición o en las pruebas de idiomas. La selección de aquellas personas que
acrediten disponer de las mejores competencias vinculadas al desarrollo
efectivo de las funciones y tareas de un puesto sigue siendo un objetivo apenas
concretado. Falta la inversión organizativa (análisis de puestos), solo
desarrollada en algunos ámbitos de la Administración Pública (en este punto la
cita de los estudios de Mikel Gorriti es obligada).
Innovación
Asimismo, el artículo 61.5 TREBEP abre también un amplio
abanico de posibilidades para innovar en el trazado de las pruebas selectivas y
alcanzar así, no solo la objetividad y racionalidad que se predica en la norma,
sino además una mejor adecuación o conexión entre pruebas de acceso y las
funciones a desarrollar. Así se dice que “(…) las pruebas podrán
completarse con la superación de cursos, períodos de prácticas, con la
exposición curricular por los candidatos, con las pruebas psicotécnicas o con
la realización de entrevistas”. Al carácter dispositivo (una vez más) del
enunciado normativo se le une aquí (obsérvese esta nota) la naturaleza
“complementaria” o adjetiva de estos instrumentos. La formación como parte del
proceso selectivo solo se ha llevado a cabo en el acceso a cuerpos de élite,
inicialmente con un nivel de exigencia bajo y ahora reformulado en algunos
casos en Masters o cursos de postgrado, lo que le ha dado a tal formación una
dimensión más académica, pero alejada de la visión práctica o aplicativa que
debería tener (pues quien accede a tales cuerpos de élite carece, en principio,
de experiencia en la Administración, salvo que lo haga por la puerta del
concurso-oposición). Los períodos de prácticas, cuando los hay, son meramente
formales. La exposición curricular de los candidatos es una prueba en los
procesos de acceso a cuerpos docentes, pero poco utilizada en el resto, cuando
en otros países tiene un peso relevante en la selección. Mientras las pruebas
psicotécnicas sí que se han ido incorporando en algunos procesos selectivos más
avanzados, aunque en las oposiciones de corte tradicional brillan por su
ausencia. Lo mismo que las entrevistas, herramienta que los tribunales de
justicia (marcados por una impronta garantista necesaria, pero que mal
entendida puede castrar cualquier proceso de innovación en esta materia) miran
siempre con un alto recelo, por las cargas de subjetividad que se le
presuponen, algo que puede ser cierto en determinados casos y falso
palmariamente en otros (entrevistas conductuales estructuradas). Ante esa
“inseguridad judicial” (que no jurídica), los gestores de recursos humanos
optan “por lo seguro” (lo de siempre): se hace, por tanto, escaso uso los
instrumentos más avanzados que se utilizan para la selección de personal y que,
tal como se dirá de inmediato, se han puesto en marcha en otras
Administraciones Públicas de democracias avanzadas.
En efecto, la paradoja consiste, también una vez más, en el desnivel (en
expresión de Julián Marías) entre la configuración de los procesos selectivos
de acceso a la función pública en contextos comparados (que nos llevan años
luz) y lo que se viene realizando por lo común aquí: entre nosotros, lo
relevante sigue siendo mostrar conocimientos a través de ejercicios
memorísticos (orales o escritos; cuando no por medio de test), mientras que en
las democracias avanzadas el diseño de pruebas selectiva pivota sobre otros
ejes: acreditación de competencias de los candidatos en relación con las
funciones del puesto a través de una batería de pruebas que huyen de los formatos
tradicionales instalados cómodamente (en “zona de confort”) en las
organizaciones públicas de nuestro entorno. Solo hace falta examinar cómo se
desarrollan los sistemas de acceso a la función pública en las administraciones
públicas del Reino Unido, Holanda, Bélgica, Canadá o Francia, entre otros
muchos países.
En un necesario e importante libro titulado Nuevos
tiempos para la función pública (INAP, Madrid, 2017), once altos
funcionarios de la Administración General del Estado (Administradores Superiores)
analizan en la parte relativa a la selección algunos de esos sistemas
comparados de acceso a la función pública. Si reparamos, por ejemplo, en los
modelos de la función pública de la Unión Europea, del Civil Service (Fast
Stream) o de la alta función pública francesa (ENA), se podrá comprobar cómo en
esos procesos selectivos se han ido incorporando técnicas tales como los test
de razonamiento numérico y verbal, así como la medición de destrezas a través
de test; el Assesment Center para evaluar competencias de los
diferentes candidatos en determinadas situaciones (toma de decisiones, trabajo
en equipo, etc.), con entrevistas personales y ejercicios en grupo para
resolución de casos prácticos; entrevistas curriculares y de recorrido
profesional; resolución, asimismo, de supuestos prácticos ejecutados
individualmente a través de análisis de documentación en tiempos pautados en
los que los aspirantes deben desarrollar la capacidad de síntesis; la
preparación de una nota de prensa en la que se valora la claridad y concisión;
ejercicios de liderazgo sobre políticas públicas; exámenes orales consistentes
en diálogos con el tribunal sobre materias concretas; pruebas en grupo
destinadas a apreciar la capacidad de argumentación y las habilidades de
relación interpersonal del candidato; entre otras.
Son solo algunos ejemplos, pero su mero enunciado denota
cómo los sistemas de acceso a la función pública en las democracias avanzadas
(especialmente, cuando se trata de acceder a empleos cualificados o
estratégicos) vienen llevando a cabo desde hace tiempo procesos de adaptación
en los que ya se ha descartado por completo (en algunos casos hace muchas
décadas) el ejercicio memorístico y se hace hincapié en análisis de
conocimientos a través de métodos muy distintos y distantes al de “cantar
temas”, pero sobre todo se evalúan las capacidades y competencias que pueden
tener esos potenciales candidatos en entornos complejos que se encuentran en
procesos acelerados de permanente transformación.
No cabe duda que, ante el importante relevo generacional que
se debe producir en las administraciones públicas de nuestro entorno en los
próximos años (reto del envejecimiento de plantillas), unido todo ello a la
necesaria tecnificación en un contexto de sociedad del conocimiento altamente
digitalizada (donde se requerirán perfiles de puestos de trabajo de nuevo
cuño), la selección de empleados públicos debería estar pensando cómo afrontar
esos retos y qué herramientas cabría utilizar para mejorar cualitativamente el
obsoleto modelo que muestra la tradicional oposición como procedimiento de
acceso. De momento, apenas se ven movimientos en esa dirección, más bien en la
contraria (mantenimiento del statu quo).
La larga etapa de contención fiscal padecida en la que las
ofertas de empleo público se congelaron durante varios ejercicios
presupuestarios, ha tenido como efecto una suerte de narcotización de los
servicios de selección de empleados públicos en las organizaciones públicas,
que –salvo excepciones puntuales- no se han replanteado la necesidad imperiosa
de incorporar nuevos métodos de selección en lo que al contenido de las pruebas
y trazado de las mismas respecta.
Una vez más, planificar e innovar son verbos que no se han
sabido conjugar con la destreza debida en nuestro sector público; esta vez en
lo que se refiere a un aspecto tan determinante cuestión como es la selección
de empleados públicos. Pero algo habrá que hacer urgentemente en este terreno,
pues los innumerables procesos selectivos de los próximos años renovarán el
empleo público, pero esa renovación será puramente nominal (de personas y no de
cultura ni de resultados) si no se transforman gradualmente el tipo de pruebas
selectivas con el objetivo de que el sector público sea capaz de captar talento
efectivo e incorporar perfiles nuevos de candidatos que afronten un difícil
escenario que se abre de necesaria adaptación para el sector público en las
próximas décadas, como describió recientemente Carles Ramió en un sugerente
artículo de opinión: “Una Administración pública obsoleta” (https://elpais.com/elpais/2017/07/08/opinion/1499529337_276630.html).
Siempre ha sido así, pero mucho más lo será en los próximos
años: una mala decisión selectiva en las administraciones públicas es una
hipoteca de gasto público (despilfarro) y asimismo genera innumerables
distorsiones que se proyectan durante décadas en la estructura administrativa,
esto es, en el tiempo de vinculación de esa persona a la organización. Pero si
las malas decisiones de reclutamiento derivadas de un diseño de pruebas
selectivas periclitado afectaran a miles o decenas de miles de personas (esto
es, si no se reclutara talento y solo se continuara discriminando formalmente)
las consecuencias para las administraciones públicas serían gravísimas, sobre
todo producto de los costes financieros desorbitados que generaría la
ineficiencia de seleccionar mal en la futura prestación de servicios públicos.
Y en ese caso no sería solo despilfarro, sino también corrupción inducida o
cuando menos “pésima administración”.
No se puede perder, por tanto, el tren de la imprescindible
transformación gradual, pero intensa, de los procesos selectivos de acceso al
empleo público tal y como han sido configurados hasta la fecha. El reloj de
arena para cambiar las cosas ya ha comenzado a funcionar, tras llevar años
detenido. Y el tiempo para redefinir el modelo es escaso. Habrá que ir pensando
seriamente cómo afrontar tan importante cambio y cómo introducir innovación en
ese terreno. Urge ponerse manos a la obra.
(*) Este Post forma parte de una serie de entradas que, bajo
el título de La fragilidad del sistema de mérito, se recogen en
la siguiente dirección electrónica: https://estudiosectorpublico.com/blog/.
Esta serie tendá continuidad con otras entradas pendientes aún de publicar.
