domingo, 19 de mayo de 2019

La movilidad en la ciudad, responsabilidad de la Administración

Hoy se encuentra como habitual y constante el debate de la circulación en aceras, sitios para peatones y en los carriles y las calles de bicicletas, monopatines....

Por Saturio Hernández de Marcos. EsPúblico blog.  Hoy se encuentra como habitual y constante el debate de la circulación en aceras, sitios para peatones y en los carriles y las calles de bicicletas, monopatines, eléctricos o no, motos, y otros elementos que sirven de desplazamiento, con una, dos, tres o con cuatro ruedas, sin tener que usar habitualmente el vehículo de motor de cuatro ruedas, cualquiera que sea su denominación. O su utilidad, que no es la misma para todas las personas y eso es una cuestión del día a día y no una mera hipótesis en el vacío y en la elucubración sin saberse la realidad; Y en todo caso, la situación es proteger y promocionar y potenciar la seguridad vial y con ello la integridad física de los ciudadanos que transitar por las ciudades.

Ahora bien, ello obliga a determinar el régimen jurídico actual, lo que nos lleva al Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, BOE 31 Octubre 2015, en vigor desde el 31 enero de 2016.

Así pues, se idicará, y ello es el objeto de este comentario, cuáles son las competencias locales sobre la admisión de este tráfico en las vías urbanas y en las aceras, siempre dentro de la legislación estatal y autonómica:

         I.- Competencias locales en relación a la circulación de bicis y demás vehículos.
         II.- Definición en lo posible de aceras y lugares de tránsito de peatones y otras circunstancias.
         III.- Algunas cuestiones ordenadas por los Municipios

I.- Competencias locales en relación a la circulación de bicis y demás vehículos.
El R. D. Leg. 6/2015 dispone al respecto en relación a las competencias locales en el artículo 7 “Corresponde a los municipios:
«a) La regulación, ordenación, gestión, vigilancia y disciplina, por medio de agentes propios, del tráfico en las vías urbanas de su titularidad, así como la denuncia de las infracciones que se cometan en dichas vías y la sanción de las mismas cuando no esté expresamente atribuida a otra Administración.

b) La regulación mediante ordenanza municipal de circulación, de los usos de las vías urbanas, haciendo compatible la equitativa distribución de los aparcamientos entre todos los usuarios con la necesaria fluidez del tráfico rodado y con el uso peatonal de las calles, así como el establecimiento de medidas de estacionamiento limitado, con el fin de garantizar la rotación de los aparcamientos, prestando especial atención a las necesidades de las personas con discapacidad que tienen reducida su movilidad y que utilizan vehículos, todo ello con el fin de favorecer su integración social.

c) La inmovilización de los vehículos en vías urbanas cuando no dispongan de título que habilite el estacionamiento en zonas limitadas en tiempo o excedan de la autorización concedida, hasta que se logre la identificación de su conductor.
La retirada de los vehículos de las vías urbanas y su posterior depósito cuando obstaculicen, dificulten o supongan un peligro para la circulación, o se encuentren incorrectamente aparcados en las zonas de estacionamiento restringido, en las condiciones previstas para la inmovilización en este mismo artículo. Las bicicletas sólo podrán ser retiradas y llevadas al correspondiente depósito si están abandonadas o si, estando amarradas, dificultan la circulación de vehículos o personas o dañan el mobiliario urbano.

Igualmente, la retirada de vehículos en las vías interurbanas y el posterior depósito de éstos, en los términos que reglamentariamente se determine.

d) La autorización de pruebas deportivas cuando discurran íntegra y exclusivamente por el casco urbano, exceptuadas las travesías.
e) La realización de las pruebas a que alude el artículo 5.o) en las vías urbanas, en los términos que reglamentariamente se determine.
f) El cierre de vías urbanas cuando sea necesario.
g) La restricción de la circulación a determinados vehículos en vías urbanas por motivos medioambientales».

A la vista de lo anterior, es claro que la competencia de regulación corresponde a las Entidades Locales, pero surge de ello un problema, o disyuntiva: o existe ordenanza o no existe; y en este último caso, se ha de fijar cuál es la regulación.

Y esta no puede ser otra que la legislación estatal, el mencionado Real Decreto Legislativo 6/2015, y en especial en su art. 2, que dispone:
“Ámbito de aplicación. 
 «Los preceptos de esta ley son aplicables en todo el territorio nacional y obligan a los titulares y usuarios de las vías y terrenos públicos aptos para la circulación, tanto urbanos como interurbanos, a los de las vías y terrenos que, sin tener tal aptitud, sean de uso común y, en defecto de otras normas, a los titulares de las vías y terrenos privados que sean utilizados por una colectividad indeterminada de usuarios».

Las competencias vienen especificadas en la mencionada norma, pero ello no implica, ni supone, ni exige la necesidad de ordenanza, pues la aplicación es directa por imperativo legal, y el hecho de la admisión de la circulación es precisada por concesión administrativa, y aprobación de la misma.

 Y ello es así, porque independientemente de que existiera o no en un Municipio ordenanza sobre la materia, seguiría siendo obligación de éste el control y concesión de la autorización de las Administraciones cada una en su competencia, y ello se haría con la base normativa aplicable, en los términos de la legislación estatal y de la Comunidad Autónoma, pues la Ordenanza lo que comporta es un plus de exigencias normativas dentro de la legislación, no una repetición de normas, algo innecesario y superfluo en nuestro sistema normativo.

La necesidad de una autorización para el paso de vehículos por la acera, es un supuesto de uso común especial del dominio público, art. 75 del R.D. 1372/1986; y el art. 77 del mismo Real Decreto indica que «el uso común especial normal de los bienes de dominio público se sujetará a la licencia ajustada a la naturaleza del dominio, a los actos de afectación y apertura al uso público y a los preceptos de carácter general»; el uso común especial sujeto a licencia, admitido por la sentencia del T.S de Justicia de Madrid, Sec. II de lo Contencioso-Administrativo, de 17.1.2018.

Los elementos de movilidad de los que se hagan uso o utilicen las personas del tipo; bicicletas, cuatriciclos, quads o seeway, patinetes eléctricos o no, etc…., (terminología de la Ley de la Comunidad de Madrid 1/2018), y que vayan por las aceras o las vías urbanas han de tener un control, pero el mismo resulta en la práctica insuficiente, por los daños que los precitados “gadgets de movilidad” puedan producir, en virtud de su dificultad de control y de identificación de su conductor por citar dos cuestiones; A diferencia de ello, no es lo mismo que con el automóvil y un accidente, pues en este último caso el mismo no se puede mover, mientras que los otros elementos sí, y eso determina la exigencia de responsabilidad y la condiciona.

En todo caso, en los términos del art. 67 de la Ley 39/2015 y 32 y ss de la Ley 40/2015, el no ejercicio de competencia por la administración o el no control de la policía de la circulación de los elementos de movilidad por la ciudad, -obligación legal de la administración y de su policía ex art. 53.1-b) y d) de la L.Org. 2/1986-, puede generar responsabilidad de la Administración, porque el daño, si se acredita conforme al procedimiento oportuno, se produce en lugar sometido a la potestad pública de control, conforme a la ley, con derivación de su ordenanza, que no añade plus de exención, eso sí con los demás requisitos de la norma y que exige el procedimiento para determinar una posible responsabilidad patrimonial.

viernes, 17 de mayo de 2019

La evolución del empleo público local en los últimos 40 años

 Desde el año 1987 hasta la actualidad se ha duplicado el número de personas que prestan servicios en la Administración local

Por Alfonso Esteban. IDL-UAM.- Más de 665.000 personas prestan sus servicios en la Administración local según los datos arrojados por la Encuesta de Población Activa (EPA) para el primer trimestre del 2019. Personas con diferente vínculo y relación jurídica que hacen posible la materialización de las políticas y el cumplimiento de los fines de las Entidades locales. Este colectivo ha experimentado una gran evolución y transformación en los últimos 40 años.

Evolución de la estructura del empleo público local
Según la EPA y tal como muestra la figura 1, el empleo público local presentó su nivel histórico más elevado en 2011, alcanzando casi 672.000 personas prestando servicios para la Administración local. Después de la reducción producida por la crisis económica y presupuestaria de los últimos años, en el año 2019 se ha recuperado casi la totalidad de puestos. Desde el año 1987 hasta la actualidad se ha duplicado el número de personas que prestan servicios en la Administración local.

Aunque en general predominan los hombres, la distribución del empleo público local por sexos es bastante equitativa. En los últimos años se ha ido reduciendo la brecha en el acceso entre hombres y mujeres al empleo público local (figura 1).
F.1. Elaboración propia a partir de los datos de la Encuesta de Población Activa (EPA) publicada por el Instituto Nacional de Estadística (INE).


En relación con la distribución del empleo público local por edades, se puede advertir un envejecimiento de la plantilla. Desde 2002 se ha triplicado el número de personal que tiene más de 54 años y el grupo de entre 45 a 54 años ha pasado de poco más de 58.000 personas a más de 236.000. Mientras que el grupo de entre 24 a 35 ha experimentado una reducción de más de la mitad (figura 2).

Fuente: elaboración propia a partir de los datos de la Encuesta de Población Activa (EPA) publicada por el Instituto Nacional de Estadística (INE).

La dualidad en el empleo público local
Una nota característica del empleo público local ha sido la laboralización. La configuración del empleo público como un sistema dual donde conviven respectivamente funcionarios y laborales ha perdurado hasta la actualidad. No obstante, la constitucionalidad de este sistema fue debatida por un sector de la doctrina. Por su parte, el Tribunal Constitucional admitió este sistema dual, pero reconociendo que la Constitución había optado porque con carácter general los puestos de trabajo debían ser cubiertos por personal funcionario y debía restringirse el acceso al personal laboral a aquellos puestos que así lo fijara una ley específica (STC 99/1987, de 11 de junio). A pesar de ello, la expansión de la contratación laboral ha continuado hasta el día de hoy, siendo significativa en la Administración local donde el número de contratados laborales supera al número de funcionarios.

La legislación permite un amplio margen de contratación laboral a la Administración local. El art. 92.2 de la LBRL en su versión original limitaba la reserva al personal funcionario al ejercicio de ciertas funciones concretas que implicaban ejercicio de autoridad. La STC 37/2002, de 14 de febrero, confirmó la constitucionalidad de dicho precepto porque consideró suficiente la concreción de funciones que debían ser desempeñadas por funcionarios públicos. La redacción actual del art. 92, introducido por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, no ha cambiado sustancialmente el criterio anterior. El apartado segundo del mencionado artículo establece que “con carácter general, los puestos de trabajo de la Administración local y sus Organismos Autónomos serán desempeñados por personal funcionario”. Aunque la normativa actual consigna la preferencia por el personal funcionario, la realidad es que ha dejado un gran margen a los Entes locales para la contratación de personal laboral.

Los datos recogidos en la figura 3 muestran que la Administración local opta mayoritariamente por la contratación laboral. El personal contratado en régimen laboral supone más del 50% del personal que presta servicios en los Entes locales. En 2010, el personal laboral alcanzó la cifra de 360.731, mientras que la cifra del personal funcionario era de 185.035. En los últimos años se ha ido reduciendo la diferencia entre los dos tipos de personal por causa de la crisis económica, pero en 2018 se observa como esa diferencia vuelve a incrementarse.
Fuente: elaboración propia a partir del Informe estadístico del personal al servicio de las Administraciones Públicas de la Secretaría de Estado de Función Pública.

Si atendemos a la figura 4 donde se muestra el porcentaje de laboralidad por tipo de Administración, la Administración local es la que recurre con mayor intensidad a la contratación laboral, oscilando entre el 50% y el 60%. En cambio, el Estado o las Comunidades Autónomas tienen un porcentaje inferior al 20%. La tendencia de estas dos últimas es a reducir este porcentaje, mientras que los Entes locales le mantienen o incluso se observa un aumento en el último año, después de una reducción desde el año 2011.

Fuente: elaboración propia a partir del Informe estadístico del personal al servicio de las Administraciones Públicas de la Secretaría de Estado de Función Pública.

La crisis económica: impacto sobre el empleo público local
La fuerte crisis económica de los últimos años ha sido un factor determinante que ha afectado al empleo público local. Desde el año 2009 se han aprobado un elevado número de reformas legislativas para reducir el excesivo déficit público. Esas reformas incidieron directamente en el empleo público, limitando el gasto de personal por dos vías. La primera, la reducción de las retribuciones del personal al servicio del sector público. La segunda, propiciando un marco legal que permitiera la reestructuración de las plantillas del personal público.

La reforma laboral de mayor calado se produjo con el Real Decreto-Ley 3/2012, de 10 de febrero, ratificado posteriormente por la Ley 3/2012, de 6 de julio. Esta reforma tuvo un impacto directo en el personal laboral del sector público, ya que se incorporó al Estatuto de los Trabajadores en la disposición adicional 20ª (actual disposición adicional 16ª) la posibilidad de que la Administración acudiera a los despidos colectivos del personal laboral por causas económicas, técnicas u organizativas. No solamente posibilitó dicha vía de reducción del coste de personal, sino que la potenció al prohibir utilizar otros mecanismos de ajuste menos drásticos para el empleo como son la suspensión del contrato de trabajo o la reducción de la jornada por causas objetivas. La intención del Legislador y del Gobierno fue clara, redimensionar las estructuras administrativas.

Los cambios legislativos y las políticas de reducción del gasto dirigidas a ajustar las plantillas se apreciaron muy pronto en el empleo público local. Como se puede observar en la figura 3, es notable el ajuste sufrido en el personal laboral de los Entes locales entre 2010 y 2013. En ese periodo se han perdido más de 100.000 puestos de trabajo de personal laboral de la Administración local. El personal laboral ha sido el damnificado de la crisis económica y presupuestaria. El empleado público sometido a régimen administrativo no se ha visto tan afectado por las medidas de reestructuración. Ello ha puesto de relieve la vulnerabilidad del personal laboral frente al funcionarial.

El futuro del empleo público local
El futuro del empleo público local se construirá con los efectos que ha dejado la crisis económica. El inicio de un ciclo económico expansivo está propiciando una recuperación del número de personas que prestan servicios en la Administración local. Sin embargo, se vuelve a apostar por la contratación laboral poniendo de relieve y consagrando el sistema dual del empleo público local.

jueves, 16 de mayo de 2019

Servicios y políticas locales. Externalización y reinternalización: un camino de ida y vuelta

"La gestión a través de entidades públicas empresariales o mercantiles sólo será admisible cuando quede acreditado, en una memoria justificativa, que resultan “más sostenibles y eficientes” que las anteriores según criterios de rentabilidad económica y recuperación de la inversión"

Por Mónica Dominguez. IDL-UAM .-Un repaso a los últimos 40 años permite advertir cómo la gestión de los servicios públicos, en general y los locales, en particular, han pasado de las manos de los particulares, al sector público, volviendo después, otra vez, a las manos de los particulares. Esto es, en este ámbito, como ha dicho Hellmutt Wollmann, asistimos a una lógica pendular, que oscila desde la transferencia del servicio público a un proveedor externo, del sector privado (por outsourcing, contratación), a favorecer el proceso inverso: el “retorno” a la gestión pública, tanto en el caso de que la “propiedad” vuelva a ser pública como en el caso de que la gestión vuelva a las manos del sector público, mediante un proceso igual y opuesto al de outsourcing, llamado insourcing (reinternalización).

Durante bastante tiempo (con especial intensidad a partir de años ochenta del siglo pasado, hasta ya iniciado el presente) se fueron ampliando los servicios públicos y se impuso su gestión indirecta a través de diversas fórmulas de colaboración público-privada, imponiéndose la lógica conforme a la cual las Administraciones Públicas debían actuar como responsables de la garantía de la prestación de los servicios públicos en condiciones de calidad, igualdad y continuidad, pero descargándose de las tareas de prestación de tales servicios, que deberían ser encomendados a sujetos privados, que estarían en mejores condiciones de llevarlos a cabo. Desde hace ya unos años, sobre todo coincidiendo con la crisis económica que comenzó en torno a 2008, el péndulo parece haber vuelto a oscilar. La organización, o mejor, la reorganización y racionalización de todo el sector público han ocupado una posición central en el debate social, político y jurídico tanto español, como en países de nuestro entorno, así como entre las medidas a adoptar para recortar el gasto público.

Remunicipalización
Se apuesta por una reducción de la intervención de los particulares y del mercado en la prestación de los servicios públicos, en favor de un aumento del sector público, a través de la “recuperación” de la gestión directa del servicio, ya sea mediante el rescate o esperando a la finalización del contrato para decidir pasar a la gestión directa. Y este fenómeno se pone especialmente de manifiesto en el ámbito local, en el que la “remunicipalización” se convirtió, hace unos años ya (casi coincidiendo con las anteriores elecciones locales, en mayo de 2015), en el término “de moda”. Aunque lo correcto sería hablar de “reinternalización” o de “recuperación” de los servicios públicos locales, puesto que no estamos ante una nueva municipalización de estos servicios sino, simplemente, ante una modificación del modo de gestión (el paso de una gestión indirecta, a una gestión directa).

La mala gestión y los problemas causados por la actuación del sector privado son algunas de las razones que se esconden detrás de las propuestas de reinternalización de los servicios públicos. Junto a lo anterior, la reinternalización se ve favorecida por la preferencia “ética” y de valores otorgada por los ciudadanos/usuarios a la gestión pública y, en general, al sector público como proveedor de servicios. El reproche ético a la externalización está también muy presente en el punto de vista de los representantes políticos, por la mejor percepción que se tiene de la gestión directa (frente a la indirecta) por parte de la ciudadanía, en general, y de la clase política, en particular. En concreto, los Alcaldes españoles muestran, en un porcentaje alto, una clara preferencia por la remunicipalización (ver NAVARRO GÓMEZ, C., “¿Re-municipalizar los servicios? La opinión de los Alcaldes”, en elBlog IDL-UAM, octubre 2018, (http://www.idluam.org/blog/re-municipalizar-servicios-la-opinion-de-los-alcaldes).

Y esto tiene un cierto reflejo en las últimas reformas normativas que inciden sobre la prestación de los servicios locales. La Ley de Bases del Régimen Local, en la reforma llevada a cabo por la  Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL), incorpora un criterio de preferencia dentro de las formas de gestión directa, dando prioridad a la gestión por la propia entidad a través de sus “servicios ordinarios” (gestión diferenciada o no) o de sus organismos autónomos, frente a la gestión a través de entidades públicas empresariales o sociedades mercantiles públicas. O, cuando menos, se puede decir que el legislador español pone más dificultades, impone más exigencias, cuando se opta por una forma de gestión con respecto a otras. Según esto, la gestión a través de entidades públicas empresariales o mercantiles sólo serán admisibles cuando quede acreditado, en una memoria justificativa, que resultan “más sostenibles y eficientes” que las anteriores según criterios de rentabilidad económica y recuperación de la inversión. La tarea de evaluación de la sostenibilidad financiera (que no de la eficiencia) se encomienda a la Intervención Local. Ningún requisito de este tipo (sostenibilidad o eficiencia) se establece para la gestión indirecta (por contrato) que se presenta por el legislador como una alternativa equivalente a la gestión directa administrativa. Y, si atendemos a la legislación de contratos (Ley de Contratos del Sector Público de 2017), ni siquiera una vez que opta por la gestión indirecta se reconoce un espacio de plena discrecionalidad para la Administración local puesto que la elección entre un contrato de concesión o un contrato de servicios también está condicionada normativamente en virtud del criterio de la asunción o no del riesgo operacional.

En definitiva, aunque la reforma en este ámbito no ha sido de tanta trascendencia y calado como parecía intuirse en los años anteriores (en la línea de fomentar la reinternalización de los servicios locales), sí que se puede decir que se aumentan los controles y los requisitos de configuración de la administración instrumental local y se limita la potestad de autorganización local, estableciendo una preferencia (o facilitando, al menos) por unas formas de gestión frente a otras.

miércoles, 15 de mayo de 2019

Elecciones locales 26M: La gran odisea de volver a lo público

Los Ayuntamientos del cambio prometieron recuperar la gestión directa de servicios en manos de empresas privadas pero las leyes de austeridad y la falta de apoyos frustraron varios procesos

"En Valladolid, el gobierno presidido por el PSOE en coalición con Valladolid Toma la Palabra se hizo en 2017 con la gestión directa del suministro de agua que estaba en manos de una empresa privada desde 1997. El proceso acumula ocho sentencias favorables"

Revista de prensa. El Pais.- El veterano funcionario municipal y prestigioso jurista gallego Xoaquín Monteagudo acaba de jubilarse tras culminar uno de los procesos más enrevesados de su carrera: devolver a manos públicas la gestión del servicio de la grúa y la ORA en Santiago de Compostela. Como responsable de la asesoría jurídica del Ayuntamiento, Monteagudo sacó adelante un voluminoso expediente para cumplir una promesa del gobierno de Compostela Aberta, una de las candidaturas de unidad popular que dieron un vuelco al panorama político en España en las municipales de 2015. “La realidad que me encontré es que la legislación es mucho más laxa cuando un Ayuntamiento saca un contrato de millones de euros para la gestión indirecta a través de una empresa privada que cuando se propone gestionar directamente cualquier servicio pequeño”, concluye desde su retiro.

Tras los escándalos de corrupción y los conflictos laborales que sacudieron el sector de las contratas municipales durante la crisis, las denominadas alcaldías del cambio de Madrid, Barcelona, Valencia, Zaragoza, A Coruña, Santiago, Ferrol y Cádiz prometieron “remunicipalizar” servicios básicos. Han logrado devolver a manos públicas aparcamientos, funerarias, teatros, guarderías, equipos de salvamento y hasta el izado de una bandera que en Cádiz el PP había encargado a una empresa privada. Pero en la mayoría de los casos, y especialmente en los contratos más grandes, se han topado con un rosario de atrancos, desde los corsés de las leyes de austeridad del Gobierno de Mariano Rajoy hasta recursos judiciales de la patronal CEOE.

La subrogación de la plantilla de la concesionaria ha sido un importante escollo por las restricciones a la contratación que impuso el PP y también por los reparos internos a que esos trabajadores se conviertan en empleados públicos. En Santiago, el servicio jurídico esgrimió que los cerca de 45 trabajadores de la grúa y la ORA no suponían en realidad un incremento de gasto para las arcas locales sino un mero traspaso presupuestario: el dinero que se destinaba a pagar el contrato con la empresa privada se trasladaba al capítulo de personal. Y con este argumento logró saltar el muro.

“El núcleo del debate debería haber sido comparar la eficiencia y la calidad del servicio cuando se gestiona de forma directa e indirecta, pero al final lo fundamental ha sido cómo hacer para asumir el personal”, lamenta Monteagudo. Tras superar las trabas legales con 400 folios de informes y los reparos del interventor y del secretario municipal, el cambio ha entrado en vigor sin ser impugnado por el Gobierno central, aunque está pendiente de un recurso presentado en los tribunales por un abogado a título particular, explica el gobierno local.

Madrid
Ahora Madrid llegó al Ayuntamiento con el ojo de las remunicipalizaciones puesto en Calle 30, que gestiona la M-30; los contratos de limpieza viaria, recogida de residuos, mantenimiento de vías públicas y alumbrado; centros culturales, escuelas de música, gestión de parques y jardines, polideportivos y otros. Cuatro años después, la realidad queda lejos de las expectativas. Recuperó la funeraria, "una de las empresas más grandes que se han remunicipalizado", afirma el concejal de Economía y Hacienda, Jorge García Castaño, ya que gestiona 14 cementerios, dos tanatorios y dos crematorios. El Ayuntamiento ha retomado la gestión directa de cinco centros deportivos, cinco aparcamientos y el teleférico de la Casa de Campo, y el servicio de alquiler de bicicletas municipales ha pasado a manos de la Empresa Municipal de Transporte.

García Castaño señala algunas trabas encontradas en el camino. Además de que los contratos de mantenimiento de las vías públicas, alumbrado y limpieza no expiran hasta el próximo mandato, "hay restricciones a la contratación de personal porque la tasa de reposición está muy fijada", dice el concejal. "Madrid ha tenido una dificultad añadida: con la intervención del Ministerio de Hacienda no tenía posibilidad de crear empresas públicas nuevas", añade. ¿Fueron demasiado optimistas en 2015? "Siempre he sido bastante realista. Creo que hay cosas para las que es mucho mejor la gestión pública y otras quizás no tanto. Se han dado pasos importantes", contesta.

Barcelona
Ada Colau cierra su mandato cumpliendo con las municipalizaciones más modestas que prometió en 2015 y con algunas que no había previsto en su programa. Barcelona en Comú propuso hace cuatro años remunicipalizar el agua y el servicio de atención domiciliaria, crear un operador energético verde y recuperar la gestión pública de varias guarderías. Solo ha cumplido las dos últimas. Ha creado una comercializadora eléctrica que ha permitido al Ayuntamiento autoabastecerse y desenchufarse de las eléctricas convencionales. En el caso de las guarderías, el antecesor de Colau abrió tres guarderías públicas pero externalizó su gestión. Nada más llegar, el gobierno de Barcelona en Comú internalizó a sus 31 educadoras e hizo que estos tres centros funcionasen como el resto de 101 escuelas para niños de cero a tres años.

Municipalizar el servicio de atención domiciliaria se descartó por las limitaciones a la contratación. Lo prestan 3.400 personas y cuesta 56 millones de euros anuales. En el caso de la gestión pública del agua, Colau pretendía incluir el proyecto en una consulta ciudadana que la oposición vetó inicialmente y luego fue recurrida en los tribunales. La alcaldesa y las entidades que promueven la gestión pública del agua acusan a la empresa Agbar de presionar para dificultar la municipalización. Durante este mandato ha habido otras dos remunicipalizaciones no previstas: las impuso el grupo municipal de la CUP como condición para aprobar las primeras cuentas de Colau. Se trata de dos servicios de atención a mujeres, que suman unas 50 trabajadoras.

Valencia
El gobierno local de Compromís, PSOE y València en Comú (Podemos e independientes) ha recuperado la gestión directa de algunos servicios. Dos céntricos aparcamientos de 800 plazas han pasado a ser explotados directamente por el Consistorio. El Ejecutivo de Joan Ribó ha remunicipalizado el Teatro El Musical -tras el fiasco protagonizado por el anterior gestor privado, el promotor de espectáculos José Luis Moreno- y el espacio escénico La Mutant, el Parque Gulliver, los albergues de animales y tres escuelas infantiles de las 12 de titularidad municipal, concretamente las que tenían una matriculación más baja. “Si antes costaban unos 300 o 400 euros mensuales, ahora se paga 32. Además están las becas de comedor”, explica la concejal de Educación, María Oliver.

Las áreas de Hacienda y de Gobierno Interior han creado una oficina de control y seguimiento de las contratas municipales que gestionan los grandes servicios municipales en la tercera capital española. Ribó anunció hace pocos días que si gobierna impulsará la creación de una empresa pública comercializadora y distribuidora de energía eléctrica 100% renovable para impulsar la energía verde y abaratar facturas. En un primer momento abastecería a los edificios municipales.

Zaragoza
El servicio de atención telefónica, con 14 trabajadoras, ha sido remunicipalizado pero de una manera rocambolesca. Nada más llegar al gobierno, Zaragoza en Común aprobó retomar la gestión directa del servicio pero, antes de que entrase en vigor, la medida fue recurrida en los tribunales por la CEOE. Esta impugnación permitió seguir a la concesionaria pero, según cuenta el gobierno local, a los dos meses dejó de pagar los sueldos. “El gobierno de Zaragoza no podía permitir que hubiera unas trabajadoras sin cobrar realizando su trabajo de atención al teléfono de información y acordó pagar directamente las nóminas”, explican las mismas fuentes. Las empleadas reclamaron ante la justicia ser trabajadoras del Ayuntamiento y ganaron. El 010 lleva un año siendo gestionado directamente y se han ahorrado 120.000 euros, un 20% del coste, señala el gobierno local.

Galicia
En Santiago, tras recuperar la gestión directa de la grúa y la ORA, Compostela Aberta promete hacer lo mismo con el abastecimiento de agua. Desde el gobierno de Martiño Noriega piden al Ejecutivo de Pedro Sánchez que “facilite que los municipios puedan decidir cómo gestionar sus servicios”. En A Coruña lleva tres años intentando sin éxito “remunicipalizar” cinco bibliotecas municipales que estaban en manos de una empresa privada. La subrogación del personal es el gran atranco. “Ha sido un trabajo infinito, es unos de los expedientes mayores que he visto”, señala José Manuel Sande, concejal de Culturas de Marea Atlántica. “Hay una facilidad insultante para privatizar lo público y unas dificultades inmensas, incluso internas, para hacer algo sensato”.
El gobierno de Ferrol logró devolver a la gestión directa el servicio de socorrismo, integrado por 53 personas durante tres meses al año. Lo intentaron con la recogida de basura. “Entre la oposición, las grandes multinacionales y la maquinaria administrativa fue imposible”, afirma el alcalde, Jorge Suárez, de Ferrol en Común. “La legislación nacida de la crisis beneficia al sector privado, a los grandes magnates de la construcción que quedaron sin negocio”, añade en alusión a compañías como ACS, FCC o Ferrovial, que gestionan los grandes contratos.

Cádiz
En Cádiz, José María González Kichi prometió el rescate de más de 10 servicios municipales entregados a empresas privadas durante gobiernos del PP. Cuatro años después, su gobierno ha conseguido rescatar tres, vinculados a los servicios de limpieza, socorrismo y mantenimiento de las playas de la ciudad. La medida, que ha afectado a entre 30 y 200 trabajadores -en función de si es temporada baja o alta-, fue impugnada en los juzgados por la Subdelegación del Gobierno, entonces bajo el gobierno del PP. Cuando los tribunales dieron la razón al Ayuntamiento, la ya Subdelegación socialista recurrió la decisión, que está pendiente de sentencia.

Otro de los servicios que González ha recuperado es el del izado y arriado de la inmensa bandera de España que el anterior gobierno del PP instaló en un mástil de la plaza de Sevilla. Cada vez que por motivo de los fuertes vientos que azotan la ciudad había que mover la bandera, una empresa cobraba hasta 145 euros. Ahora se encarga un operario municipal. El actual gobierno afirma que si sigue en el poder las nuevas remunicipalizaciones llegarán solo si existe “respaldo de los trabajadores” afectados.

DE OSLO A VALLADOLID (S. V.)
Según The Transnational Institute (TNI), un instituto de investigación social y política con sede en Amsterdam, las remunicipalizaciones se han extendido en Europa en los últimos años “como una respuesta a las políticas de austeridad; una reacción frente a los excesos de la liberalización y el acaparamiento corporativo de servicios básicos”.

En un estudio el TNI cifra en 106 los municipios de Francia que han devuelto el abastecimiento de agua a manos públicas, mientras que en 284 localidades de Alemania estas operaciones se han centrado en la gestión de la energía. En 2017, el Ayuntamiento de Oslo retomó el control público de la recogida de residuos tras 20 años de externalización.

En España, las remunicipalizaciones de esta legislatura no son patrimonio solo de las candidaturas de unidad popular. En Valladolid, el gobierno presidido por el PSOE en coalición con Valladolid Toma la Palabra se hizo en 2017 con la gestión directa del suministro de agua que estaba en manos de una empresa privada desde 1997. El proceso acumula ocho sentencias favorables, según el Ayuntamiento

MÁS INFORMACIÓN

martes, 14 de mayo de 2019

La Comisión de Transparencia se declara competente para resolver las reclamaciones de los concejales y otros cargos

El dictamen afecta a cargos representativos locales en materia de acceso a información en Castilla León 

Revista de prensa.- Leonoticias.es.- La Comisión de Transparencia de Castilla y León, órgano colegiado adscrito al Procurador del Común, en una reciente resolución, se ha declarado competente para conocer las reclamaciones que los cargos electos locales presenten frente a actuaciones que les impidan tener acceso a cuantos antecedentes, datos o cualquier información de la que disponga la entidad local que haya sido solicitada para el ejercicio de la función de representación política.

Con esa resolución, la Comisión de Transparencia ha modificado el criterio que venía manteniendo hasta ahora, con la lógica pretensión de garantizar a los cargos representativos locales el acceso a la información en los mismos términos, cuando menos, que a cualquier ciudadano, para lo que se basa en la aplicación supletoria de la Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno. Sobre la base de ese cambio de criterio, mediante resolución dirigida a un Ayuntamiento le ha instado para que proporcione a un concejal la información que había solicitado y a la que no había podido acceder.

Hasta ahora, son numerosas las reclamaciones de cargos públicos que solicitaban el acceso a la información a través del Procurador del Común y por tanto la Administración podía aceptar o rechazar sus resoluciones. Ahora, este hecho ya no se producirá, ya que las resoluciones de la Comisión de Transparencia son vinculantes para las Administraciones públicas a las que se dirigen y, por tanto, de obligado cumplimiento para ellas, sin perjuicio de que puedan recurrirlas ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Efectividad del derecho
De esta forma, la Comisión de Transparencia de Castilla y León, en la línea que vienen manteniendo algunos otros órganos autonómicos de garantía del derecho a la información pública, pretende facilitar el acceso a la información de los miembros de las entidades locales, en cuanto presupuesto esencial del derecho constitucional de participación en los asuntos públicos por medio de los representantes políticos.

En consecuencia, el cambio de criterio adoptado por la Comisión supone la manifestación de la voluntad del Comisionado de Transparencia de Castilla y León, que la preside -cargo desempeñado por el Procurador del Común-, de contribuir en mayor medida a garantizar la efectividad del derecho a la información de nuestros representantes en las entidades locales, mediante la aplicación de la novedosa legislación de transparencia existente en España desde el año 2013 y en Castilla y León desde 2015

lunes, 13 de mayo de 2019

La evolución del modelo de financiación local


Por Diego Marín Barnuevo. IDL.- La mayoría de los trabajos dedicados al estudio de la financiación local se refieren a la misma como “un mal endémico”, como si existiera un problema cualitativo y cuantitativo que el legislador no hubiera sido capaz de resolver. En nuestra opinión, esa crítica podría estar justificada hace treinta o cuarenta años, pero los cambios producidos en los últimos años permiten dudar de la veracidad de esta afirmación en el momento actual, sin perjuicio de que existan algunos problemas puntuales que justificarían alguna modificación legislativa.

Como es sabido, la Constitución española de 1978 reconoció expresamente los principios de autonomía local y suficiencia financiera en sus artículos 137 y 142, que han condicionado todas las reformas legales producidas desde 1978 orientadas a establecer el modelo de financiación de las entidades locales.

La primera ley que sentó las bases de un nuevo modelo de financiación local inspirado en dichos principios fue la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, que reguló las líneas generales del nuevo modelo de hacienda Local.

Ese marco general fue oportunamente desarrollado por la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, que estableció un nuevo modelo caracterizado por la capacidad de las Corporaciones locales para configurar su sistema de financiación (decidiendo la implantación o no de algunos tributos y determinando la presión fiscal aplicada en todos sus impuestos) y por el establecimiento de nuevas vías de financiación, como la participación en tributos del Estado y la participación en ingresos de las Comunidades Autónomas.

El modelo de la Ley 38/88, aún en vigor
Ese nuevo marco jurídico creado por la Ley 39/1988 sigue todavía en vigor, aunque con algunas modificaciones significativas introducidas, fundamentalmente, a través de la Ley 51/2002, de 27 de octubre, que estableció cambios en la regulación de todos los tributos locales para corregir algunos problemas técnicos y, también, para introducir novedades tan relevantes como la posibilidad de gravar más intensamente los Bienes Inmuebles de Características Especiales en el IBI o la exención en el IAE de las personas físicas y las personas jurídicas con una cifra de negocios inferior al millón de euros.

El último hito legislativo relevante fue la aprobación del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, que tenía por finalidad principal dotar de mayor claridad al sistema tributario y financiero de las entidades locales. En todo caso, como es propio en este tipo de normas, no introdujo ninguna novedad significativa en el régimen de las haciendas locales, salvo la ordenación sistemática de su regulación.

El modelo resultante de todas esas modificaciones puede decirse que es satisfactorio, porque ha funcionado razonablemente bien incluso en los años de la crisis económica. Así, por ejemplo, resulta llamativo que los ingresos totales hayan crecido de forma prácticamente constante en los últimos años, como se advierte en el siguiente cuadro en el que se comparan los datos referidos a los ingresos totales de las entidades locales en 2004 y 2016:

De los datos de financiación de los últimos años resulta también llamativo el destacado peso relativo de los ingresos tributarios, que representa más del 50% de los ingresos totales, lo que constituye un porcentaje claramente superior a la media de otros países de nuestro entorno. La principal ventaja de este tipo de ingresos es que es se corresponde mejor con los principios de suficiencia y autonomía, en tanto deja en manos de los entes locales graduar la presión fiscal exigida en cada momento concreto, lo que permitiría incrementar la recaudación impositiva en caso de que fuera necesario.

Sin embargo, como decíamos, existen algunos problemas concretos que harían aconsejable una intervención legislativa. El primero de ellos tiene que ver con el ingreso derivado de la participación en ingresos del Estado, que habiéndose referenciado para los grandes municipios a los ingresos obtenidos en el año 2004 no toma en consideración los eventuales cambios en el número de habitantes a los que debe prestarse servicio. Ello significa que una gran ciudad que hubiera incrementado su población un 20% en los últimos diez años no vería incrementada su participación en ingresos del Estado, pese a tener más obligaciones que atender.

Lentitud
El segundo de ellos es la lentitud estatal en resolver los problemas normativos de los entes locales, como ha sucedido paradigmáticamente con la definición reglamentaria del concepto de vivienda desocupada a efectos del IBI, la regulación de las tasas por ocupación del dominio público o, más relevante aún, con la introducción de los cambios en la regulación del IIVTNU exigidos por la STC 59/2017.

El tercero de ellos, más general, tiene que ver con la existencia de un modelo único (o dual, si consideramos las especialidades establecidas para los grandes municipios) que debe ser aplicado por Administraciones Locales totalmente heterogéneas. Por ello consideramos conveniente establecer un modelo de alta autonomía en la gestión para los municipios de más de 50.000 o de más de 20.000 habitantes (que solo son 145 y 395, respectivamente, de un total de 8.124 municipios) y otro, con menor autonomía y mayor colaboración del Estado o las Diputaciones, para los municipios con menor población.

En todo caso, creemos que el modelo actual es satisfactorio y ha permitido a los entes locales crecer en la prestación de servicios y en la atención al ciudadano, lo que sin duda es compatible con la inveterada exigencia de los responsables políticos de tener más recursos y más competencias para prestar mejores servicios a los ciudadanos.

sábado, 11 de mayo de 2019

Rafael Jiménez Asensio: Retos del gobierno municipal 2019-2023 (I)


“En el municipio, como en todo lo demás, el pueblo es la fuente de los poderes sociales, pero en ninguna parte ejerce su poder de forma tan inmediata como en él” Alexis de Tocqueville, La democracia en América 1, Alianza, p. 60)

Por Rafael Jiménez Asensio.- La Mirada Institucional blog.- Presentación. Cuando el reconocimiento de la autonomía local ha superado el umbral de los cuarenta años y este mismo año 2019 se celebra también el cuarenta aniversario de las primeras elecciones municipales, así como cuando nos encontramos en los primeros pasos de una campaña municipal literalmente tapada por las elecciones legislativas de 28 de abril, tal vez sea oportuno llevar a cabo una somera reflexión sobre el pulso actual del gobierno local, aproximándonos a los desafíos a los que se deberá enfrentar en los próximos años.

Llama poderosamente la atención el sepulcral silencio político que los temas locales han tenido en la pasada campaña de las elecciones legislativas. Solo la retórica invocación de la “España vaciada” ha podido crear algo de espejismo. Pero lo cierto es que en los debates sobre políticas de futuro ha estado completamente ausente el hecho local. Ni una sola mención a la planta municipal, tampoco al papel de las diputaciones, menos aún a los problemas de financiación y no digamos nada del objetivo por mejorar la autonomía municipal y los servicios públicos locales. A pesar del duro mazazo que supuso la reforma local emprendida en 2013 cuando la crisis estaba en su momento álgido, ninguna fuerza política ha hecho de la autonomía municipal una de sus banderas electorales. No interesa el nivel de gobierno local, siempre ha sido visto como el hermano pobre de nuestra institucionalización. Y parece que así seguirá siendo por tiempo indefinido. Algo que contrasta con la mejor imagen que tiene ese nivel de gobierno, sobre todo confrontado con el autonómico o estatal.

Sin embargo, los retos a los que se enfrenta el mundo local en los próximos años son inmensos. No puedo tratar aquí, ni de lejos, todos ellos. Pero un simple apunte sobre el enunciado de algunos de ellos nos servirá de faro para concretar las tareas pendientes. Y para abordar este análisis, plantearé el problema desde dos ángulos, uno más exógeno y el otro de carácter principalmente endógeno (aunque no se puedan diseccionar ambos planos): a) Marco general de la política local; y b) Gobernanza municipal. El tratamiento de ambos objetos lo haré en sendas entradas. Veamos.

 Retos del marco general de la política local
La cuestión local, según decía, ha estado plenamente ausente de la agenda política estos últimos años. Tras el fuerte embate contra la autonomía municipal que supuso la reforma local, en una parte frustrado por la propia jurisprudencia constitucional y en otra paralizado por la impotencia de las diputaciones provinciales de asumir el nuevo rol dispositivo que la ley les encomendaba, todas las fuerzas políticas de la entonces oposición política abogaron por su derogación. No obstante, una vez publicadas en el BOE no es tan fácil derogar las leyes, por mucho que se anuncie. Los consensos contra no siempre se reproducen en consensos pro. Y el error fundamental de aquella fracasada reforma local fue hacerse contra los municipios, y con un objetivo exclusivo de ahorro del gasto público o reducción del déficit, como analizó en su día el profesor Embid Irujo. Una lectura de los discursos políticos de Frankiln D. Roosevelt en plena etapa del New Deal nos pone de relieve el enorme protagonismo que tuvieron los gobiernos locales en la salida de la crisis durante los años 1933-1936. Mientras entonces se hacía eso, aquí optamos por limar las competencias municipales y desarmar a los municipios de hacer políticas locales anticrisis (sociales, de vivienda, educativas, etc.).

Desafíos
En cualquier caso, el sistema local de gobierno se enfrenta en los próximos años a un sinfín de desafíos a los que la política general debiera dar (y cuanto antes mejor) alguna respuesta. Y entre ellos cabe citar sucintamente los siguientes:
  • España ha carecido de tradición continuada de autonomía local. La construcción de la realidad político-institucional del municipio y de las provincias se hizo durante los siglos XIX y XX básicamente a través de largos períodos de gobiernos moderados o conservadores, así como durante dos regímenes dictatoriales. La legislación local básica todavía tiene muchas huellas de ese pesado legado histórico.
  • El marco normativo básico que regula los gobiernos locales, inicialmente fortalecedor de la autonomía local (1985), se ha ido quedando obsoleto. Treinta y cuatro años no pasan en balde. Remendado en distintos momentos históricos, sin hilo conductor, y en algunos casos con vocación claramente contradictoria a sus postulados iniciales (LRSAL), está pidiendo a gritos una revisión profunda que devuelva la coherencia y el protagonismo a esa institución tan próxima a la ciudadanía, como es el municipio.
  • La planta municipal atomizada sigue siendo uno de los problemas más serios del modelo de gobierno local actualmente existente. Solo existen dos opciones: a) simplificar la planta municipal a través de una reforma legal, no exenta de notable dificultad; o b) reordenar el back office y la prestación de servicios municipales a través de modelos de agrupación voluntaria o mediante decisiones normativas, que transformen ese espacio local en ámbitos organizativos de eficiencia y buenos servicios a la ciudadanía (mancomunidades polivalentes, comarcas, etc.).
  • Particular problema presenta qué hacer con las actuales diputaciones de régimen común. Mientras siga perviviendo una planta local atomizada, la necesidad objetiva de esas u otras instituciones similares es inevitable. Como ha expuesto acertadamente el profesor Manuel Zafra, lo importante en este caso no es el nombre, es la función. No sirve el argumento de que sus competencias se agreguen a las Comunidades Autónomas, pues ello rompe en pedazos el principio de subsidiariedad. Otra cosa es repensar su modelo institucional y su finalidad. Las diputaciones provinciales han estado (y siguen estando) muy cuestionadas desde algunas perspectivas políticas y académicas. La Ley de 2013 (27/2013) buscó redefinir su rol institucional, pero su carácter dispositivo y la escasa interiorización de su nuevo rol, la han convertido en papel mojado. Tendrán que reinventarse profundamente si quieren sobrevivir sin constantes sobresaltos existenciales.
  • El sistema de gobierno municipal sigue lastrado por una ley electoral de la etapa de la transición en 1978 (por ejemplo, elección de diputados provinciales), revisada en 1985 (LOREG), y reformado el sistema en cuanto a forma de gobierno (moción de censura, cuestión de confianza), en diferentes momentos. Pero todavía sigue pesando mucho la concepción corporativa, que impide un desarrollo efectivo de un sistema de gobierno municipal asimilable, mutatis mutandis, a los demás (autonómico y estatal). Sin duda, la geometría variable del hecho municipal y su minifundismo, es un dato determinante para que esa rancia concepción corporativa subsista. Esa impronta corporativa ha llegado incluso a afectar a pronunciamientos del propio Tribunal Constitucional en los denominados municipios de gran población (STC 103/2013). Pero el que los municipios no dispongan de capacidad legislativa no puede ser argumento para no reconocer su exquisita naturaleza política (como lo han venido a resaltar las leyes autonómicas de nueva generación: LAULA, LILE y LGAMEx).
  • Los gobiernos locales, pero especialmente buena parte de los gobiernos municipales, disponen de “máquinas administrativas” inadaptadas a los retos de futuro. Lo expresó de forma diáfana Luciano Vandelli hace más de veinte años: “Hay un punto sobre el cual los nuevos Alcaldes están de acuerdo. Este tiene que ver con la valoración de las máquinas burocráticas que han heredado. Máquinas descompuestas, disociadas, desmotivadas (…) los alcaldes están cohibidos –concluía- por la resistencia sorda del cuadro burocrático”. Es urgente e inaplazable invertir en organización. No se puede hacer buena política sin buena administración. Ni puede haber buena organización sin buena política. Es un sueño inalcanzable.
  • La política local se sigue haciendo de espaldas a la organización, como si cabeza y tronco del mismo cuerpo actuaran con lógicas y comportamientos distintos. Esa concepción dicotómica (políticos/burócratas) apenas ha sido superada en muy pocos municipios. La inexistencia de una dirección pública profesional que actúe de argamasa, impide radicalmente ese imprescindible (y hoy en día inexistente) alineamiento entre política y gestión. Políticos y funcionarios viven, en no pocas ocasiones, de espaldas. Sus marcos cognitivos y su tempo son muy distintos. Pero ello no debe impedir un correcto alineamiento.
  • Sobre el mundo local planean igualmente desafíos de enorme magnitud, cuya capacidad de respuesta es muy desigual, dada la enorme heterogeneidad (nunca reconocida realmente por la legislación). Así, cabe plantearse cómo puede enfrentarse el pequeño y mediano municipio a los retos de la digitalización o de la (inmediatamente) futura automatización. O a las amenazas del cambio climático (el “nuevo régimen climático” del que hablara Bruno Latour).
  • Nada menores son los desafíos organizativos y procedimentales que se plantean por las “nuevas leyes”, por lo común incumplidas o cumplidas con la boca pequeña, salvo aquellas que se refieren a la estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, donde las exigencias de cumplimiento son más marcadas. La siempre pendiente Administración electrónica, la simplificación de trámites y reducción de cargas, la transparencia, la reducción del sector público local, la indigesta y compleja aplicación del nuevo marco normativo de contratación pública, así como la aplicación de la nueva normativa en materia de protección de datos. El imperio de las formas no puede encorsetar la acción política hasta hacerla inviable. Hay que buscar puntos de equilibrio razonables. Y solo el trabajo conjunto políticos/directivos/empleados públicos lo logrará.
  • -Y, en fin, sobre las estructuras del empleo público local se siguen cerniendo –como analizó en su día el profesor Sánchez Morón- los mismos problemas de siempre (fuerte presencia de clientelismo político, escaso papel del sistema de mérito en el acceso, organizaciones burocráticas o tramitadoras, sindicalización elevada que captura las políticas de personal, etc.), pero a ellos se añaden otros nuevos: el inevitable relevo generacional ante el envejecimiento marcado de las plantillas y la también inaplazable tecnificación de los empleos públicos, como consecuencia del problema anterior y de la revolución tecnológica que está llamando a las puertas de la Administración Pública, también de la local.