“El
fundamento de un liderazgo eficaz está en reflexionar acerca de la misión de la
organización, definirla y establecerla de forma clara y visible” (Peter
Drucker, Drucker Esencial, Edhasa, Barcelona, 2003)
Rafael Jiménez Asensio. Blog La Mirada Institucional.- Dentro de
unos días, el 2 de octubre, entrará en vigor la Ley 40/2015, de régimen
jurídico del sector público (LRJSP). Esta Ley regula en su título II la
“Organización y funcionamiento del sector público institucional”, cuyo
contenido básico –según prevé la disposición final decimocuarta- se limita a
los capítulos I y VI (salvo el artículo 123.2) y los artículos 129 y 134, del
capítulo VII. Pero eso, por lo que afecta al ámbito local de gobierno, no es
exactamente así, tal como diré de inmediato.
Tras esta
reforma vestida de “estructural”, pero basada paradójicamente en criterios de
ajuste o contención fiscal (algo que nunca debería insertarse en las normas
estructurales que tienen vocación de permanencia en el tiempo), el sector
público institucional local sufrirá notables cambios inmediatos y se abrirán,
asimismo, ciertas dudas o cuestiones (algunas aún poco clarificadas) sobre la
aplicabilidad de determinadas reglas. El objeto de este breve comentario es
señalar los aspectos más relevantes a corto plazo de esa reforma. Tiempo habrá
de tratar otros con mayor profundidad.
El
concepto de sector público institucional (con carácter también básico) se
recoge en el artículo 2 de la Ley (ámbito subjetivo), aunque en términos poco
precisos. Esa regulación tiene contenido básico. El criterio objetivo es la
dependencia o vinculación de los organismos públicos o entidades de derecho
privado a un nivel de administración pública territorial. Ello plantea de
inmediato la cuestión de si los consorcios y las fundaciones, que “se
adscriban” a tales niveles territoriales, forman o no parte de tal concepto de
sector público institucional. A pesar de las imprecisiones iniciales, el título
II incluye con claridad a los consorcios y fundaciones como parte integrante
(como objeto de regulación) de ese “sector público institucional”, en el caso
que nos ocupa “local”.
Como es
sabido, la regulación del sector público local está dispersa en un complejo
normativo nada coherente, donde se acumulan normas básicas estatales, con leyes
de desarrollo autonómico, reglamentos “añejos” (como el de Servicios de las
Corporaciones Locales), otras disposiciones reglamentarias autonómica con ese
mismo objeto (ROAS y similares), estatutos de tales entidades y otro tipo de
instrumentos jurídicos complementarios. Un auténtico batiburrillo, escasamente
ordenado y coherente, al que se suma ahora la citada LRJSP (que, en esta
materia, no pone precisamente orden, sino todo lo contrario; al menos en lo que
afecta al nivel local de gobierno).
Cambios
¿Qué
cambia la citada LRJSP en relación al sector público local?, ¿qué retos
introduce?, ¿cuáles son las dudas o cuestiones abiertas que suscita? A tales
preguntas se puede responder sucintamente del siguiente modo:
1.-
Valoración inicial. La LRSJP entronca esta materia con un conjunto de
medidas normativa aprobadas por el Estado en los últimos años dirigidas al
control de las cuentas públicas, a la “racionalización” (entendida como
reducción de entidades) del sector público institucional, así como al
incremento de controles económico-financieros de tales instituciones. Las
reformas económico-financieras y la (maltrecha) reforma local fueron en esa
misma dirección: la LRJSP pretende cerrar el círculo. Sin este enfoque general
no se entienden algunas de las medidas que a continuación se exponen. La
reforma se vende como estructural, pero está preñada de una fuerte
contingencia. Y de ahí sus obsesiones, que se anudan con las existente durante
todo el período (aún no cerrado) de contención fiscal.
2.-
Establecimiento de sistemas de supervisión continua de sus entidades dependientes. Todas
las AAPP que tengan sector público institucional (por tanto, también las
entidades locales) deberán configurar tales sistemas, cuya finalidad es
comprobar que subsisten los motivos para seguir manteniendo tales entidades,
pero con el objetivo explícito de formular periódicamente “propuestas de
mantenimiento, transformación o extinción” de tales entidades (artículo 81.2).
La Ley, sin embargo, nada nos dice sobre cómo establecer tales sistemas en el
ámbito local, regula exclusivamente esta materia para la AGE (artículos 85 y
87, principalmente; que pueden servir “como modelo” para esos procesos), donde
ya se advierte la auténtica pretensión de esta norma: estimular
transformaciones y, en su caso, extinciones de tales (molestas) entidades. Puede
tener consecuencias serias ese proceso. Hay que transmitir a Bruselas que
cumplimos los deberes, entre otros “podar” el denso y extenso sistema de
entidades instrumentales.
3.- Inventario
de Entidades del Sector Público. La LRJSP configura al citado Inventario
como “registro público administrativo”, con una finalidad también muy precisa:
que la AGE disponga de información actualizada (naturaleza jurídica, finalidad,
etc.) de todas y cada una (“cualquiera que sea su naturaleza”) de las entidades
del sector público institucional local, autonómico y general (artículo 82). La
creación, transformación, fusión o extinción de cualesquiera de tales entidades
deberá ser inscrita en el citado Inventario. Al margen de las cuestiones
procedimentales, que se tratan en el artículo 83, lo relevante es que tales
entidades deberán aportar la certificación de la inscripción de la entidad en
tal Inventario para que por parte de la Administración tributaria les sea
asignado el NIF definitivo y la letra identificativa correspondiente. Para que
ninguna desmemoriada administración local se olvide de inscribir tales
entidades. Con esta potente herramienta centralizada el “Gran hermano”
(Intervención General) podrá tener una fotografía mucho más fiable de cuáles
son las dimensiones exactas del sector público. Y para ello, la disposición
adicional octava, apartado dos, prevé que todas las entidades del sector
público institucional, “cualquiera que sea su naturaleza”, deberán estar
inscritos en el Inventario “en el plazo de tres meses a contar” desde la
entrada en vigor de esta Ley (2 enero de 2017). Pronto empieza a correr el
plazo.
3.- ¿Qué
ocurre con el reenvío del artículo 85 bis de la LBRL a la LOFAGE en materia de
organismo públicos? El artículo 85 bis de la LBRL establece, como es
sabido, un reenvío a determinados artículos de la LOFAGE en lo que afecta a la
regulación jurídica de los organismos autónomos y entidades públicas
empresariales de carácter local, con excepción de las peculiaridades que en ese
artículo citado de la LBRL se regulan de forma específica. Aquí se plantean dos
problemas, uno formal y otro material. El problema formal es que, por un lado,
la LOFAGE ha quedado derogada por la LRJSP (aspecto nada menor que no ha sido
tenido en cuenta por esta última Ley); mientras que, por otro, la LRJSP no
subsana ese reenvío determinando a qué artículos de ese texto legal debe
entenderse hecho. Problemas que plantea hacer chapuzas como la que llevó a cabo
la Ley 57/2003 de reforma de la LBRL, o la que ha hecho ahora el legislador de
régimen jurídico del sector público (en esa precipitada elaboración y
tramitación del proyecto de ley). El problema material es que la LRJSP modifica
puntualmente algunas cuestiones importantes del régimen jurídico de los
organismos públicos, por ejemplo la propia definición de “organismo público”
(artículo 88) o, más importante aun, acota el uso de las entidades públicas
empresariales a aquellas entidades de Derecho Público “que se financien
mayoritariamente con ingresos de mercado”. Ni que decir tiene que ese olvido
del legislador no puede subsanarse mecánicamente con una traslación mecánica de
los preceptos de la LRJSP a las previsiones que en su día llevó a cabo la
LOFAGE y que determina el artículo 85 bis LBRL. El legislador sobre este punto opta
por el silencio y esa anomia de algún modo se deberá cubrir. La cuestión es
mucho más compleja y las consecuencias de ese nuevo régimen jurídico (sobre
todo para aquellas entidades públicas empresariales locales que no se financien
mayoritariamente con ingresos de mercado) están aún por definir. En este
“Estado sin cabeza” (sin Gobierno y sin Parlamento que actúe como tal) no
pregunten a nadie qué se ha de hacer porque nadie lo sabe. Arréglenselas como
puedan.
4.- Régimen
Jurídico de los Consorcios locales en la LRJSP: marco general y sistema de
fuentes.La pretensión de la LRJSP sigue la estela de la “cruzada” contra los
consorcios que el MHAP lleva emprendida durante los últimos años, aunque hay
algunas paradojas. La pretensión de la LRJSP, ya anunciada con carácter previo,
es configurar una regulación básica integral de los consorcios, aplicable por
tanto a la Administración local de modo preferente (artículo 81.3), lo que no
impide la aplicación singular de las previsiones recogidas sobre los consorcios
en los artículos (entre otros) 26 y 57, así como en las disposiciones
adicionales novena y duodécima, de la LBRL (que siguen plenamente vigente,
aunque contradigan algunas previsiones de la LRJSP, por ejemplo en materia de
“entidades instrumentales de segundo grado”), así como de otras reglas
contenidas en la LRSAL (por ejemplo, disposiciones adicionales 13ª y 14ª; o
disposición transitoria 6ª), en aquellos casos que no se han incorporado a la
LBRL.
La LRJSP
es poco precisa en este punto (artículo 119.3), puesto que alude a “la
supletoriedad” (técnica de relación entre ordenamientos distintos) para
explicar la relación entre la LRJSP y las leyes locales básicas (LBRL y LRSAL),
que son del mismo ordenamiento estatal. Tampoco impide, como es obvio, que los consorcios
se rijan por la normativa autonómica de desarrollo siempre que esta no
contradiga tales presupuestos básicos.
5.- La
naturaleza jurídica de los Consorcios Locales. Tras la publicación de la
LRSAL se planteó abiertamente la cuestión de la naturaleza de los consorcios
como entidades locales, dado el fuerte carácter instrumental que tal Ley
atribuía a tales entidades. La reforma de la Ley 30/1992 (disposición adicional
vigésima), incorporada también en la propia LRSAL, acentuó tal percepción. La
LRJSP viene a cerrar el círculo, aunque la precisión no sea su faceta
determinante, puesto que regula a los Consorcios (así como a las Fundaciones)
dentro del “sector público institucional”, somete a tales entidades al
Inventario ya citado y todo apunta que la adscripción (que no vinculación o
dependencia) determina una naturaleza jurídica que difícilmente puede encontrar
acomodo como entidad local, aunque hay opiniones discrepantes sobre este punto.
6.- Un
régimen jurídico de los Consorcios que “refunde” lo ya existente, pero con
algún añadido. Realmente, novedades hay pocas en la regulación de los
Consorcios, puesto que se refunde lo ya establecido en la disposición adicional
vigésima de la Ley 30/1992 (reforma LRSAL), con lo regulado por la Ley 15/2014,
de racionalización del sector público (artículos 12 a 15), así como con alguna
reforma puntual posterior (la previsión excepcional de que pueda haber personal
propio al servicio de los Consorcios). El añadido sustancial, ciertamente
paradójico, es que –de acuerdo con el artículo 118.1 de la Ley- pueden formar
parte de los Consorcios entidades privadas “con ánimo de lucro”, no solo
aquellas que –como decía el artículo 87.1 LBRL (derogado por la LRJSP)
“entidades privadas sin ánimo de lucro que persigan fines de interés público”.
No obstante, si en los Consorcios participan entidades privadas, “el consorcio
no tendrá ánimo de lucro y estará adscrito a la Administración pública que
resulte de acuerdo con los criterios establecidos en el apartado anterior”. Por
un lado, se pretende “estrangular” a los consorcios –como ahora se verá-,
mientras que por otro parece ampliarse su radio de acción.
7.- Una
regulación de los Consorcios contradictoria: “puente de plata” para abandonar
el Consorcio e impulso de nuevos tipos de fórmulas consorciales. Como ya
hiciera la Ley 15/2014, de racionalización del sector público, la LRJSP vuelve
a tender “puentes de plata”, para que las entidades que formen parte del
Consorcio huyan del mismo y se busque así la desaparición de tales entidades
por abandono de sus miembros. Pero a esa regulación ya existente (ahora
reproducida en el artículo 125 de la Ley), se le une la disposición adicional
décima de ese mismo texto legal, que “anima” (mediante una exención de sus
correspondientes obligaciones) a las entidades que formen parte de un Consorcio
a no abonar sus aportaciones al fondo patrimonial o a la financiación
comprometida a realizar, siempre que “alguno de los demás miembros del
Consorcio no hubieran realizado la totalidad de sus aportaciones dinerarias
correspondientes a ejercicios anteriores a las que estén obligados”. Curiosa
forma de “reventar” los Consorcios a través de “dinamita” legal.
8.- Normas
básicas en materias de Fundaciones. En materia de Fundaciones el esquema
que sigue la LRJSP es algo parecido. Se trata de adscribirlas a una
Administración Pública, independientemente de su naturaleza originaria, y para
ello se prevé que los estatutos determinarán la Administración Pública de
adscripción, de conformidad con lo establecido en el artículo 129.2 de la Ley.
Asimismo, el artículo 134 prevé expresamente que el Protectorado de tales
fundaciones será ejercido por el órgano de la Administración de adscripción que
tenga atribuida tal competencia. Una vez más, el control económico-financiero y
el seguimiento de todas aquellas fundaciones en las que participen entes
locales, parece estar en el trasfondo de la medida. Nada nuevo tras lo visto en
el caso de los consorcios, aunque el tema de las fundaciones presenta perfiles
singulares que no pueden ser examinados en este momento.
Fuerte impacto
En fin,
la LRJSP tiene fuertes impactos sobre el sector público local, algunos claros y
otros más difusos o inciertos. No resuelve el caótico estado del sistema
normativo-institucional de esta materia y su marcada dispersión. Es más,
coadyuva a su incremento y desorden, planteando problemas nuevos sin solución
fácil. Ciertamente, en este punto la LRJSP ha sido poco cuidadosa, más bien
bastante chapucera (al menos en algunos puntos), fruto tal vez de una
precipitada elaboración y expeditiva tramitación parlamentaria, que no ha
dejado sosiego alguno para incorporar algo de sentido común en tales
previsiones. El mundo local, como siempre, se aborda mal y a destiempo.
La
reforma, de obvio sesgo jurídico-administrativo (su enunciado legal no engaña),
sigue obsesionada en dar respuestas marcadas por la contingencia (medidas para
“suprimir” sector público institucional) e incorporarlas en marcos jurídicos
estructurales. Un error de principiantes, pues para pretender esos resultados
mejor hubiere sido acudir a “leyes medida o ad hoc” o, en su caso,
plantearse abiertamente –como reza la cita al inicio de este comentario- cuál
es la misión y visión de todas y cada una de tales entidades instrumentales. Si
así se hiciera, posiblemente algunas de ellas no podrían explicar cabalmente
para qué fueron creadas y menos aun para qué sirven en estos momentos. Pero
seguimos confiando ciegamente en el Derecho, aunque este ofrezca innumerables
agujeros negros, y más que solucionar las cosas a veces incluso las complique.
Nota: Esta reflexión es un breve
resumen de una parte del Curso (Sector Público Institucional Local) que vengo
impartiendo en diferentes instituciones sobre “Impactos de las Leyes 39 y 40/2015 sobre las entidades locales y los
procesos de elaboración de normas locales”.
