Medios
¿Cuáles son los
medios o cauces legales válidos a través de los cuales articular las
notificaciones electrónicas?
La Ley de Procedimiento (ley 39/2015, LPAC),
establece en su art. 43 (“Práctica de las notificaciones a través de medios
electrónicos) los dos medios válidos actualmente para la práctica de
las notificaciones electrónicas:
-Las notificaciones
por medios electrónicos se practicarán mediante comparecencia en la
sede electrónica de la Administración u Organismo actuante, a
través de la dirección electrónica habilitada (DEH) única o
mediante ambos sistemas, según disponga cada Administración u Organismo.
Por otro lado,
encontramos en la Ley de Contratos (ley 9/2017, LCSP) un
precepto casi calcado (si bien no dice expresamente que la comparecencia deba
realizarse en la sede electrónica), que es la Disposición adicional
decimoquinta (“Normas relativas a los medios de comunicación utilizables en los
procedimientos regulados en esta Ley):
-Las notificaciones
a las que se refiere la presente Ley se podrán realizar mediante dirección
electrónica habilitada o mediante comparecencia electrónica.
-Los interesados que
no estén obligados a recibir notificaciones electrónicas, podrán decidir y
comunicar en cualquier momento a la Administración Pública, mediante los
modelos normalizados que se establezcan al efecto, que las notificaciones
sucesivas se practiquen o dejen de practicarse por medios electrónicos (art.
41.1.4 LPAC).
-Reglamentariamente,
las Administraciones podrán establecer la obligación de practicar
electrónicamente las notificaciones para determinados procedimientos y para
ciertos colectivos de personas físicas que por razón de su capacidad económica,
técnica, dedicación profesional u otros motivos quede acreditado que tienen
acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios (art. 41.1.6
LPAC). Más dudoso es que se pueda hacer sin esta cobertura reglamentaria, pero
entendemos que excepcionalmente sí, salvo en los casos del
art. 41.2 LPAC. Recordemos que “las notificaciones se practicarán
preferentemente por medios electrónicos” y se puede invocar esa preferencia
para sugerirlo, e incluso imponerlo, en algunos casos, normalmente. Por
supuesto un sujeto “no obligado” puede elegir el medio electrónico, pero
entendemos que incluso podría serle impuesto en casos como decimos
excepcionales, y por supuesto garantizando (y facilitando) su recepción. Del
mismo modo podría imponerse a una persona física la utilización de la firma
electrónica, por ejemplo, si debe firmar un convenio, documento
electrónico, en el que todas las otras partes son personas jurídicas y otros
sujetos obligados (y con la debida asistencia técnica).
Herramientas (de la AGE)
El
voto por correo se hace por correo… Pero ¿la solicitud del voto por correo por
qué no se puede hacer por medios electrónicos?
En desarrollo de la
Ley, se vienen articulando las herramientas para dar cumplimiento a la misma a
través de un servicio que ya ha desarrollado la AGE y
que explica, como también hace con el resto de herramientas), en el CTT
del Portal de Administración Electrónica.
Este Servicio de Notificaciones Electrónicas del Estado es
una DEH, y permite a cualquier persona física o jurídica recibir por vía
telemática las notificaciones administrativas (ver también la Aplicación móvil
“Notificaciones electrónicas”). Por su parte el propio CTT da
soporte a las AAPP habilitando un Servicio compartido de gestión de Notificaciones o
NOTIFICA, a modo de plataforma para gestionar automáticamente todas las
notificaciones y comunicaciones que se generan en los organismos emisores, de
forma que lleguen a su destino de la manera más eficiente y económica posible.
Este sistema es el
que que se utiliza, por ejemplo, para practicar las notificaciones tributarias (consultar aquí toda la información sobre estas últimas).
La misma AGE dispone de un Portal de notificaciones electrónicas por comparecencia.
Además, la DGT y
las Administraciones con competencias sancionadoras en materia de tráfico nos
permiten recibir vía Internet, en un buzón electrónico, las
notificaciones de procedimientos sancionadores. El envío de la notificación al
buzón electrónico se complementa con un aviso al correo electrónico y, si el
usuario lo desea, con un SMS a su teléfono móvil (ver Dirección
Electrónica Vial).
Por otra parte, en
la reunión de 21 de junio de 2017 de la Comisión
Sectorial de Administración Electrónica, con respecto a
Notificaciones y Comunicaciones Electrónicas se aprobaron los siguientes
acuerdos:
1-Crear un Punto
Único de Notificaciones para todas las Administraciones Públicas de
forma similar al Punto General de Entrada de Facturas electrónicas (FACe).
Dicho punto será proporcionado por el Ministerio de Hacienda y Función Pública.
Cada Comunidad Autónoma y Entidad Local asume la obligación de disponer de un
punto único propio que concentre todas las notificaciones que se produzcan
dentro de su sector público, de cara a facilitar el intercambio de información
con el Punto Único de Notificaciones. El objetivo de esta medida es concentrar
el acceso a las notificaciones en un solo punto. Ver Punto único de notificaciones para todas las
Administraciones Públicas – Dirección Electrónica Habilitada única.
2-Disponer de
un punto centralizado de datos de contacto de ciudadanos y
empresas para garantizar la correcta realización del envío del aviso
de la puesta a disposición de una notificación electrónica al dispositivo
electrónico y/o a la dirección de correo electrónico del interesado. Este punto
centralizado debiera estar disponible de forma federada para que el ciudadano
pueda revisar los datos de contacto que obran en poder de las Administraciones
Públicas y para que pueda asegurarse de la eficacia de las notificaciones que
realicen las Administraciones Públicas.
El marco normativo
en el que se encuadran estas herramientas, pronto será el inminente Reglamento
de desarrollo de las Leyes 39 y 40, el cual se referirá, con cierta
extensión, a la práctica de las notificaciones electrónicas.
El aviso (electrónico) de la notificación
Desde el punto de
vista doctrinal, la cuestión ya aparece mucho más definida por la jurisprudencia
y por autores como Diego o J.R. Chaves.
El primero de los
citados analiza precisamente una de las novedades jurisprudenciales más
interesantes de los últimos tiempos: la Sentencia del Tribunal Superior de
Justicia de Cataluña de 15.06.2018 (Res 579/2018, Rec. 613/2015), que
plantea la posible indefensión que puede producirse ante la omisión del aviso
de notificación dentro de una notificación por lo demás impecable. A este
respecto la pregunta que debemos hacernos es: ¿qué significa exactamente y cómo
encaja el trámite preceptivo y electrónico del aviso de
notificación en la práctica de la misma?
Como bien
indica Diego Gómez Fernández, la STSJ de Cataluña
declara que la falta de envío del aviso vulnera el principio de confianza
legítima del ciudadano, positivizado ahora en el art. 3 de la Ley 40/2015 de
Régimen Jurídico del Sector Público: “…la actuación de
la Administración a través de un sistema que avisa al obligado genera una
confianza legítima respecto a la existencia de una notificación de la AEAT
pendiente de recepcionar. Esa confianza legítima hace que sea transcendente y
relevante que el obligado no entrara en su D.E.H. a la vista que no había
recibido un aviso en su dirección de correo como había ocurrido hasta ese
momento. Es decir, era una actitud esperable en el obligado
tributario sin que pueda tildarse de negligente el hecho que no
accediera a su D.E.H…
Había, por tanto,
una legítima creencia en el obligado de que cada nueva actuación
tributaria iba a ser objeto de aviso y, en ese momento acceder al
sistema para recepcionar electrónicamente la misma. El principio de buena
fe y confianza legítima entre la Administración y el obligado ha sido
claramente sostenido por nuestra Jurisprudencia, entendiendo que supone hacer
efectiva la finalidad de que lleguen al obligado todos los actos con
transcendencia tributaria que le afecten”.
Porque, como aclara
la sentencia citando a la STS de 16.11.2016, lo importante es que no se
produzca la indefensión material que es la prohibida constitucionalmente y
aquí con el actuar incorrecto de la Administración sí se produjo: “En el presente
caso, es evidente que la notificación se realizó escrupulosamente conforme
a las formalidades legales pero que no cumplió con su finalidad no por una
actuación negligente del contribuyente, que esperaba, como las 4 veces
anteriores que le llegara el aviso, sino porque el aviso no llegó, y, por
tanto, no accedió. Y es que como dice la indicada STS de 16.11.2016
referenciada: “Por ello, como este Tribunal ha dicho, lo relevante, pues, no es
tanto que se cumplan las previsiones legales sobre cómo se llevan a efecto las
notificaciones, sino el hecho de que los administrados lleguen a tener
conocimiento de ellas. Todo lo cual lleva a concluir, en palabras del propio
Tribunal Constitucional, que ni toda deficiencia en la práctica de la
notificación implica necesariamente una vulneración del art. 24.1 CE, ni, al
contrario, una notificación correctamente practicada en el plano formal supone
que se alcance la finalidad que le es propia, es decir, que respete las
garantías constitucionales que dicho precepto establece, sentencias del
Tribunal Constitucional 126/1991, FJ 5 ; 290/1993, FJ 4; 149/1998, FJ 3; y
78/1999, de 26 de abril , FJ 2].” (FJ 4º)”
Además, como
también aprecia Diego, la falta de envío del aviso puede afectar al dies
a quo del cómputo del plazo para recurrir el acto, ya que la
consecuencia de la falta de envío del aviso en el presente caso fue que el
recurso de reposición interpuesto por el ciudadano el 19.02.2014 debe ser
admitido a trámite y no declarado extemporáneo, ya que esa falta de aviso hizo
que la notificación electrónica que supuestamente se debería de haber producido
el 16.10.2013 según la AEAT no se hubiese producido: “Esta situación
debió generar en la Oficina gestora la consideración de que el recurso de
reposición no había sido extemporáneo sino que el sistema de avisos había
generado una confianza legítima del obligado que no debía cercenar sus
posibilidades de defensa y ataque de la liquidación. Y esto es lo que esta Sala
debe reconocer; así es, el derecho del obligado a que pueda accionar contra
liquidación por los medios previstos legalmente (artículos 222 y ss LGT
58/2003), y, habiéndose formulado recurso de reposición, deben retrotraerse las
actuaciones al momento en el que la Oficina Gestora debió resolver el mismo
conforme a derecho, para ser notificado ese acuerdo al contribuyente en legal
forma”.
La clave: el éxito final de la notificación
Nuestra opinión
personal es que aunque el aviso es y sigue siendo obligatorio, su no
realización no generaría per se indefensión, y de hecho no la
habría si hay constancia electrónica de la comparecencia en sede y del acceso a
la notificación, en cuyo caso sería demostrable que no ha habido
indefensión. En tales supuestos el acto administrativo ni siquiera sería
anulable, porque “el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando
el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin
o dé lugar a la indefensión de los interesados” (art. 48.2 LPAC).
Como expone la STS
de 16.11.2016 : “…lo relevante, pues, no es tanto que se
cumplan las previsiones legales sobre cómo se llevan a efecto las
notificaciones, sino el hecho de que los administrados lleguen a tener
conocimiento de ellas. Todo lo cual lleva a concluir, en palabras del
propio Tribunal Constitucional, que ni toda deficiencia en la práctica de la
notificación implica necesariamente una vulneración del art. 24.1 CE, ni, al
contrario, una notificación correctamente practicada en el plano formal supone
que se alcance la finalidad que le es propia…”
Lo importante de la
notificación, su razón de ser, es que se notifique. Si ello no se
logra, por el motivo que sea y no ya solo por la falta de aviso, habría que ver
si la causa está relacionada con una situación no imputable al interesado que
genere una verdadera indefensión, o por el contrario deriva de la picaresca
española descrita en el Lazarillo de Tormes, que da lugar a supuestos
en los que las supuestas dificultades para recibir el aviso están directamente
relacionadas con el contenido poco beneficioso del acto administrativo:
impuestos, multas, denegaciones de todo tipo… La Sentencia del TSJ de Catalunya
referida indica que en el caso analizado no hubo una “actuación negligente del
contribuyente”. ¿Y si en otros casos la hubiera? Hablamos de sujetos obligados,
pero también interesados que han elegido el canal electrónico voluntariamente.
En muchos casos se han practicado con éxito numerosas notificaciones en el
pasado. Notificaciones “de cosas buenas” por así decirlo.
Pero si se logra
notificar después de todo, y así queda acreditado con el rastro electrónico y
la trazabilidad del proceso, queda subsanado el defecto formal de la omisión
del aviso. Y no por ello deja de ser obligatorio. El aviso debe hacerse, pero
el art. 41.6 LPA (“La falta de práctica de este aviso no impedirá que la
notificación sea considerada plenamente válida”) tiene más sentido (y genera
“menos indefensión”) cuando disponemos de un sistema de notificaciones
electrónicas capaz de asegurar el éxito de las mismas en un porcentaje muy
alto, en cuyo caso el aviso aparece como lo que en realidad es: un importante
complemento de la notificación, pero no la notificación. Sería contrario a la
lógica y al principio de seguridad jurídica considerar que no se ha practicado
la notificación que sabemos que se ha practicado solo porque
no se ha practicado el aviso, ya que este tiene un carácter más práctico y
funcional que fehaciente. Esta fehaciencia queda en manos de la herramienta.
Defendemos una especie de presunción iuris tantum de que
funciona, precisamente por razones de seguridad jurídica, de eficacia y
eficiencia administrativa y también para no generar, valga el concepto, una especie
de indefensión inversa: la que sufre la Administración ante la citada
picaresca. Ya sabemos que no es su caso, querido lector, pero sí el de alguna
persona que no es tan honrada como usted, que se niega sistemáticamente a
recibir la notificación o a reconocer que la ha recibido, y que no debería
salir airoso de sus escaqueos fiscales y administrativos, al igual que por
supuesto tampoco la Administración debe salir airosa de una mala práctica de la
notificación que tenga como consecuencia la “no notificación” (una indefensión
de libro, sin duda, en este caso).
En definitiva, como
bien indica J.R. Chaves en su análisis de la citada sentencia de la Sala de lo
Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo de 16 de noviembre de
2016 (rec. 2841/2015), queda claro que lo electrónico no supone
un recorte de los derechos a la notificación exacta, completa y legal, y lo
hace apoyándose precisamente en el principio de defensa que no admite relajo so
pretexto de lo electrónico (ver sentencia
completa aquí).
Mucho más reciente
es la sentencia del Constitucional 47/2019, de 8 de abril (que
considera que la DEH no es una vía adecuada para efectuar el emplazamiento al
demandado); así como la del Supremo de 11 de abril de 2019 (rec.
2112/2017) (ver la sentencia), muy aclaratoria y también
analizada aquí por el mismo autor, quien entresaca la principal conclusión de
su doctrina:
-Las consecuencias
finales de lo que antecede serán básicamente estas dos: que la regularidad
formal de la notificación no será suficiente para su validez si el notificado
no tuvo conocimiento real del acto que había de comunicársele; y,
paralelamente, que los incumplimientos de las formalidades establecidas no
serán obstáculo para admitir la validez de la notificación si ha quedado
debidamente acreditado que su destinatario tuvo un real conocimiento del acto
comunicado.
Queda claro en
definitiva que, electrónica o no, el éxito final de la notificación, puesto en
relación con el cumplimiento de las formalidades legalmente exigidas (al menos
las llamadas principales) y con la casuística (que es vasta),
resulta clave a la hora de determinar la validez de la notificación. En todo
caso la notificación defectuosa, una institución ya clásica, es por definición
convalidable.
In fine, el propio Chaves amplía la información, “Por si
se desea ampliar sobre el mundo de las notificaciones”, con anteriores post de
su magnífico blog:
El Supremo aplica el régimen de notificaciones para las –
comunicaciones interadministrativas (2013)
A fin de hacer la
entrada más completa, me permito añadir:
NOVEDADES¡¡ Punto Único de Notificaciones Electrónicas
(comienza a verse la luz al final del túnel), por Concepción
Campos Acuña.
¿Cómo afecta el RGPD a la práctica de las notificaciones
electrónicas?, por Concepción Campos Acuña.
La falta de aviso electrónico sí puede invalidar una
notificación, por Diego Gómez.
¿Qué son las notificaciones electrónicas?, vía
Ivnosys.
Preguntas frecuentes sobre notificaciones electrónicas,
vía LaRioja.org.
Efectos de las notificaciones electrónicas,
vía Agencia Tributaria.
El régimen de la notificación electrónica, por
José Ezequiel Clérigues Rodríguez-Moldes.
Alcance de la notificación administrativa electrónica
obligatoria, por ILP ABOGADOS.
Dudas frecuentes en relación con la puesta en marcha del
sistema de notificaciones electrónicas, vía GTT.
Finalmente, en este
mismo blog Nosoloaytos:
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