Por Carmen Navarro Gómez. IDL-UAM blog.- . Analizar la
evolución de la autonomía local en España a lo largo de cuatro décadas
significa aproximarse a unos actores que han jugado un papel clave en la
modernización del país y en la consolidación de la democracia. Los gobiernos
locales fueron, en los inicios de ésta a finales de los años 70, espacios en
los que los ciudadanos aprendieron a socializarse en una nueva cultura de
libertad, elecciones competitivas y participación en los asuntos públicos; y
colaboraron decisivamente a establecer las bases -en servicios y en
infraestructuras- para la actividad económica. Desde los ayuntamientos se
desplegaron políticas que, en un primer momento, dotaron a ciudades y pueblos
de infraestructuras y servicios básicos y más tarde, ante la demanda ciudadana,
la habilitación legal para complementar la acción de otras administraciones
(antiguo art. 28 LBRL) y gracias a tres lustros de bonanza económica, añadieron
a sus objetivos algunos del estado de bienestar, extendiendo su acción a
ámbitos como la atención a los mayores, la vivienda o la educación infantil,
entre otros.
De esta
descripción se podría deducir que la autonomía local no ha hecho sino crecer y
reforzarse en estos años. Y si bien ello es cierto en términos generales, un
análisis más sistemático y preciso pasa por buscar, primero, una definición
válida de autonomía y, después, un método que nos permita medirla. La búsqueda
de una definición no es tarea complicada; la Carta Europea de Autonomía Local
del Consejo de Europa (Estrasburgo, 1985) suscrita por España la define como
“el derecho y la capacidad efectiva de las entidades locales de ordenar y
gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco de la ley,
bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes” (art. 3.1). En
cuanto al método, existen aproximaciones parciales de corte jurídico,
jurisprudencial o financiero, pero recientemente se han desarrollado trabajos
con enfoques más globales que inciden en todos los aspectos o dimensiones de la
autonomía presentes en la definición de la Carta Europea. Uno de estos métodos,
el Índice de Autonomía Local (Local
Autonomy Index – LAI), identifica cinco vertientes en las que se
plasma la autonomía – legal, funcional, financiera, organizativa y relacional-
y propone unos indicadores para medir su grado de consecución (ver tabla
final).
La aplicación de
este método al caso español daría como resultado unos niveles medios de
autonomía local en la actualidad mientras que, en términos de evolución, se
habría producido un incremento global en estas cuatro décadas, con una ligera
contracción en los últimos años. Analizado el caso dimensión a dimensión,
arroja los siguientes resultados.
Niveles medios de autonomía
En la dimensión
legal, el nivel de autonomía en España se mueve en unos niveles medios. La
Constitución reconoce (art. 137 y 140) la autonomía de los municipios y éstos
están además protegidos, desde 1999, por la posibilidad de interponer ante el
Tribunal Constitucional recurso en defensa de su autonomía. Sin embargo, las
autoridades locales no pueden llevar a cabo todas las tareas de interés local
que se propongan y en este punto se ha producido una merma en autonomía. La Ley
de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local de 2013 suprimió
la cláusula de complemento del artículo 28; ello unido a la exigencia de demostrar
la no duplicidad de sus acciones con otros niveles de gobierno y la garantía de
la sostenibilidad financiera les impide moverse, en este terreno, en niveles
altos de autonomía.
En términos
funcionales o de capacidades, los municipios españoles también se sitúan en un
nivel medio. No cabe duda de que el alcance de las políticas locales ha crecido
a lo largo de los años, aunque no llega al núcleo de las competencias del
estado de bienestar como en otros países europeos, particularmente los nórdicos.
Y aunque la intensidad de las competencias en sectores como urbanismo o cuidado
de la ciudad es alta, no compensan para alcanzar en esta dimensión un nivel
considerable. Además, la discrecionalidad política efectiva de los municipios
para desarrollar sus funciones se sitúa igualmente en unas cotas medias. Las
bases, criterios, condicionalidad de la financiación para muchos proyectos que
se les imponen desde la legislación supra-municipal reduce la autonomía vista
desde esta perspectiva.
En cuanto a la
dimensión financiera, los niveles de autonomía son relativamente altos. Los
gobiernos locales disponen de impuestos propios, la mayoría de las
transferencias que reciben de otras administraciones son incondicionadas y en
torno a la mitad de sus presupuestos proviene de recursos propios. Esta
situación se estabilizó en los años finales de pasado siglo, coincidiendo con
el periodo de expansión económica. Estos rasgos, sin embargo, conviven también
con un cierto control impuesto desde niveles superiores de gobierno, tanto en
la fijación de algunos elementos de los tributos (ej.: impuesto de bienes
inmuebles) como en las condiciones para endeudarse, aspecto en que el nivel
autonomía se redujo con la crisis económica.
Por lo que hace a
las cuestiones organizativas, los gobiernos locales son plenamente autónomos
para decidir su propia organización, contratar a sus empleados, fijar sus
salarios, decidir sobre su estructura institucional y establecer entidades
legales, alcanzando en este aspecto un nivel alto de autonomía. Sin embargo, no
disponen de la capacidad de decidir sobre elementos del sistema electoral.
Estos aspectos no han experimentado cambios destacables.
Finalmente, en
cuanto a las relaciones con los niveles superiores de gobierno, los resultados
son ambivalentes. La supervisión administrativa por gobiernos supramunicipales
es muy limitada y solo se puede revisar la legalidad de sus actos y no su
oportunidad política o idoneidad. Y si bien en esta dimensión se ha observado
recientemente una tendencia creciente a la supervisión financiera y
presupuestaria, ésta sigue estando enmarcada en lo estrictamente legal y es de
corte judicial. Sin embargo, la posición de los gobiernos locales como
interlocutores en los procesos de toma de decisiones en el nivel estatal o
autonómico es débil y, aunque son consultadas formalmente, carecen de
influencia en el núcleo de los procesos decisorios nacionales o autonómicos
sobre asuntos que les afectan.
No hay comentarios:
Publicar un comentario