La evolución del modelo de financiación local

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Por Diego Marín Barnuevo. IDL.- La mayoría de los trabajos dedicados al estudio de la financiación local se refieren a la misma como “un mal endémico”, como si existiera un problema cualitativo y cuantitativo que el legislador no hubiera sido capaz de resolver. En nuestra opinión, esa crítica podría estar justificada hace treinta o cuarenta años, pero los cambios producidos en los últimos años permiten dudar de la veracidad de esta afirmación en el momento actual, sin perjuicio de que existan algunos problemas puntuales que justificarían alguna modificación legislativa.

Como es sabido, la Constitución española de 1978 reconoció expresamente los principios de autonomía local y suficiencia financiera en sus artículos 137 y 142, que han condicionado todas las reformas legales producidas desde 1978 orientadas a establecer el modelo de financiación de las entidades locales.

La primera ley que sentó las bases de un nuevo modelo de financiación local inspirado en dichos principios fue la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, que reguló las líneas generales del nuevo modelo de hacienda Local.

Ese marco general fue oportunamente desarrollado por la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, que estableció un nuevo modelo caracterizado por la capacidad de las Corporaciones locales para configurar su sistema de financiación (decidiendo la implantación o no de algunos tributos y determinando la presión fiscal aplicada en todos sus impuestos) y por el establecimiento de nuevas vías de financiación, como la participación en tributos del Estado y la participación en ingresos de las Comunidades Autónomas.

El modelo de la Ley 38/88, aún en vigor

Ese nuevo marco jurídico creado por la Ley 39/1988 sigue todavía en vigor, aunque con algunas modificaciones significativas introducidas, fundamentalmente, a través de la Ley 51/2002, de 27 de octubre, que estableció cambios en la regulación de todos los tributos locales para corregir algunos problemas técnicos y, también, para introducir novedades tan relevantes como la posibilidad de gravar más intensamente los Bienes Inmuebles de Características Especiales en el IBI o la exención en el IAE de las personas físicas y las personas jurídicas con una cifra de negocios inferior al millón de euros.

El último hito legislativo relevante fue la aprobación del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, que tenía por finalidad principal dotar de mayor claridad al sistema tributario y financiero de las entidades locales. En todo caso, como es propio en este tipo de normas, no introdujo ninguna novedad significativa en el régimen de las haciendas locales, salvo la ordenación sistemática de su regulación.

El modelo resultante de todas esas modificaciones puede decirse que es satisfactorio, porque ha funcionado razonablemente bien incluso en los años de la crisis económica. Así, por ejemplo, resulta llamativo que los ingresos totales hayan crecido de forma prácticamente constante en los últimos años, como se advierte en el siguiente cuadro en el que se comparan los datos referidos a los ingresos totales de las entidades locales en 2004 y 2016:

De los datos de financiación de los últimos años resulta también llamativo el destacado peso relativo de los ingresos tributarios, que representa más del 50% de los ingresos totales, lo que constituye un porcentaje claramente superior a la media de otros países de nuestro entorno. La principal ventaja de este tipo de ingresos es que es se corresponde mejor con los principios de suficiencia y autonomía, en tanto deja en manos de los entes locales graduar la presión fiscal exigida en cada momento concreto, lo que permitiría incrementar la recaudación impositiva en caso de que fuera necesario.

Sin embargo, como decíamos, existen algunos problemas concretos que harían aconsejable una intervención legislativa. El primero de ellos tiene que ver con el ingreso derivado de la participación en ingresos del Estado, que habiéndose referenciado para los grandes municipios a los ingresos obtenidos en el año 2004 no toma en consideración los eventuales cambios en el número de habitantes a los que debe prestarse servicio. Ello significa que una gran ciudad que hubiera incrementado su población un 20% en los últimos diez años no vería incrementada su participación en ingresos del Estado, pese a tener más obligaciones que atender.

Lentitud

El segundo de ellos es la lentitud estatal en resolver los problemas normativos de los entes locales, como ha sucedido paradigmáticamente con la definición reglamentaria del concepto de vivienda desocupada a efectos del IBI, la regulación de las tasas por ocupación del dominio público o, más relevante aún, con la introducción de los cambios en la regulación del IIVTNU exigidos por la STC 59/2017.

El tercero de ellos, más general, tiene que ver con la existencia de un modelo único (o dual, si consideramos las especialidades establecidas para los grandes municipios) que debe ser aplicado por Administraciones Locales totalmente heterogéneas. Por ello consideramos conveniente establecer un modelo de alta autonomía en la gestión para los municipios de más de 50.000 o de más de 20.000 habitantes (que solo son 145 y 395, respectivamente, de un total de 8.124 municipios) y otro, con menor autonomía y mayor colaboración del Estado o las Diputaciones, para los municipios con menor población.

En todo caso, creemos que el modelo actual es satisfactorio y ha permitido a los entes locales crecer en la prestación de servicios y en la atención al ciudadano, lo que sin duda es compatible con la inveterada exigencia de los responsables políticos de tener más recursos y más competencias para prestar mejores servicios a los ciudadanos.