El Tribunal Supremo precisa la debilitada fuerza de los requisitos de los documentos electrónicos

"Los defectos de forma de documentos (“forma o formato” electrónico) son supuestos de anulabilidad que podrán comportar la invalidez solamente si ocasionan indefensión (art. 48 LPAC)"

Por JR Chaves. delaJusticia.com blog.- -Gran interés reviste para los administrativistas hasta donde llega la “huida del procedimiento administrativo común” por parte de los procedimientos especiales, bajo la coartada de la “puerta de emergencia” que les brinda la Disposición Adicional Primera.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común (tributario, tráfico, seguridad social, extranjería y asilo).

Y tampoco les resultará ajeno como califica la jurisprudencia el tipo o grado de invalidez de los actos administrativos que forman parte de un expediente electrónico si existe un documento no electrónico que fundamenta la decisión.

Pues bien, la reciente sentencia de la sala contencioso-administrativa del Tribunal Supremo de 14 de mayo de 2025 (rec. 3515/2023) sale al paso de una tacada de ambas cuestiones, examinando dos artículos cruciales de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común, concretamente los artículos 26 (emisión “válida” de documentos por los órganos administrativos) y 80 (emisión de informes). Pasen y vean.

En primer lugar, se plantea si la regulación de documentación electrónica es aplicable a los procedimientos especiales y aunque se refiere el caso al procedimiento de asilo (lo que dice es aplicable a los otros procedimientos “escapistas” al amparo de la Disposición Adicional Primera, apartado 2).

De entrada, la sentencia se apoya en una acertada visión de lo que es el «procedimiento común»:

"La Ley 39/2015, al igual que sus precedentes desde la vieja ley de 1958, no establece un procedimiento unitario de obligado seguimiento en todos los casos, sino que se limita a regular unos tipos de actuaciones que podrán darse o no en cada caso, según la naturaleza y exigencias propias del procedimiento de que se trate, y en respuesta a esta finalidad de la norma su Título IV contiene «las disposiciones sobre el procedimiento administrativo común», pero no regula un procedimiento de obligado seguimiento íntegro en todos los casos.

La vocación de la LPACAP es la de configurar el procedimiento común en cumplimiento del mandato constitucional del artículo 149.1.18 y así lo ha declarado el TC en su sentencia 166/2014».:

A continuación afirma la sentencia de forma sencilla pero inequívoca que:

La aplicación supletoria supone que, en lo no previsto en los procedimientos especiales, regirá el procedimiento administrativo común y nada se prevé en la Ley 12/2009 sobre los documentos electrónicos o sobre la obligación de relacionarse electrónicamente con la Administración…

En segundo lugar, la sentencia aborda la importantísima cuestión de qué consecuencias trae el incumplimiento de los requisitos de los documentos electrónicos cuando los mismos sustentan la motivación del acto administrativo. Para el recurrente al existir un informe no electrónico del instructor, que no se ajusta a los requisitos de los documentos electrónicos (soporte electrónico de la información, metadatos mínimos, firmas electrónicas, etcétera), ello comportaría necesariamente la nulidad.

La sentencia aborda la cuestión de si es admisible en un expediente electrónico la existencia de “documentos clásicos” o no electrónicos.

A) Constata que en el procedimiento administrativo existe un informe del instructor en el formato clásico, y la sentencia admite que no era preceptivo pero advierte que tampoco prohibido (“sin que nada impida que el órgano instructor, como aquí ocurre, emita su parecer en un informe en el que se reflejen los hechos y datos necesarios para que el órgano que deba resolver emita la correspondiente resolución”);

B) Esa inserción de documento “clásico” en un expediente electrónico comporta una irregularidad pues parte de que un expediente electrónico debe tener contenido de esta naturaleza:

Lógicamente, este «informe fin de instrucción», como documento elaborado por la Administración en un expediente electrónico debe reunir todos los requisitos de los documentos electrónicos establecidos en el art. 26 de la Ley 39/2015, pues responde a la definición de documento electrónico que se contiene en el art. 46 del Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos…”

C) Y así la sentencia califica el documento y sus requisitos, advirtiendo de sus consecuencias cuando dice que “Por lo tanto, estos preceptos, el artículo 26 de la Ley 39/2015 y el 46 del Real Decreto 203/2021, nos conducen a reputar el llamado «informe de fin de instrucción» como un documento administrativo electrónico y la consecuencia es que, como tal documento electrónico, ha de reunir los requisitos del artículo 26 de la Ley 39/2015. No obstante, adelantamos, las consecuencias del incumplimiento de las exigencias del artículo 26 no son las impetradas por la recurrente”.

Así que, a renglón seguido, fija las consecuencias del incumplimiento de la formalización electrónica (porque no olvidemos que dicción literal del art.26 LPAC es precisar lo que son documentos “válidamente emitidos”), lo que hace en los siguientes términos razonados con manifiesto afán didáctico

«los requisitos y exigencias del artículo 26 de la Ley 39/2015 lo son a los efectos de cumplir con los objetivos de la Administración electrónica y, concretamente, permitir la interoperabilidad o transmisión de los documentos entre administraciones y entre éstas y los administrados, y permitir la autenticación, autenticidad y la integridad del documento y la identificación.

Así, aunque el artículo 26 emplee hasta en dos ocasiones el término validez, esta noción de validez no puede equiparse a la validez del acto administrativo que manejamos para considerar la adecuación del contenido del acto administrativo al ordenamiento jurídico ex artículo 34 de la Ley 39/2015. Y tampoco el documento administrativo electrónico es equivalente con el acto administrativo -o, más precisamente, con su soporte-, ya que el documento electrónico es una categoría más amplia que no se limita únicamente a reflejar la actuación decisoria de la Administración, sino que abarca cualquier documento, valga la redundancia, que sirva a los efectos de transmisión (como pueden ser las comunicaciones, notificaciones, publicaciones o acuses de recibo), documentos de constancia (como las actas, certificados o diligencias), documentos de juicio (como los informes) y documentos de ciudadano (como las solicitudes, denuncias, alegaciones, recursos, comunicaciones, facturas) y otros. Así se refleja en el punto 17 de la Guía Práctica antes mencionada.

Los requisitos del artículo 26 incorporan, por tanto, exigencias formales, fundamentalmente, para cumplir con fines específicos de la Administración electrónica, requisitos que, a pesar de la dicción literal del precepto, más que a la «validez» o «invalidez» de su contenido, hacen referencia a su configuración material para facilitar su interoperabilidad en el funcionamiento de la Administración y verificar su integridad y autenticidad, es decir, a su «validez» a efectos de autenticación, individualización, referencia temporal e identificación de su emisor. Y, tal como tiene ya asentado esta Sala «en Derecho la forma por la forma no tiene valor jurídico» por lo que la ausencia de alguno de los presupuestos marcados por dicho precepto dará lugar, como cualquier vicio de forma, en su caso, a la anulabilidad, pero siempre que el acto carezca de los requisitos formales para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados – artículo 48 de la Ley 39/2015-».

En consecuencia, fija la siguiente doctrina casacional:

"Los arts. 26 y 80 de la Ley 39/2015, son de aplicación al procedimiento de asilo regulado en la Ley 12/2009, de 30 de octubre, reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria.

-El incumplimiento de los requisitos establecidos en el art. 26 para los documentos electrónicos dará lugar a aplicar la doctrina general sobre los vicios de forma en el procedimiento administrativo: como regla general, la anulabilidad (art. 48 de la Ley 39/2015), siempre que el acto carezca de los requisitos formales para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados"

 Dicha sentencia tiene extraordinario interés, y será fuente de no pocos comentarios doctrinales, pero por ahora, a modo de conclusión nos quedaremos con las siguientes perlas (blancas o negras, según el gusto o interés del que las disfrute o sufra):

La normativa relativa a expedientes electrónicos es aplicable a los procedimientos especiales en los aspectos que no exista una expresa regulación incompatible en la regulación sectorial especial.

-No hay que confundir “documento” con “acto administrativo”(aquél pertenece a la instrucción y éste a la fase de decisión).

– Los defectos de forma de documentos (“forma o formato” electrónico) son supuestos de anulabilidad que podrán comportar la invalidez solamente si ocasionan indefensión (art. 48 LPAC).