Por Juan Mestre Delgado, Catedrático de Derecho Administrativo, y Álvaro Martínez Rivero abogado.-INAP.- Los gobiernos locales que cesen tras las próximas
elecciones, y se mantengan en funciones hasta que se constituyan los nuevos
órganos con los concejales electos, deben principalmente velar por su correcta
sustitución y ejercer mientras tanto, salvo que razones de urgencia debidamente
justificadas exijan otra cosa, meras labores de administración ordinaria que no
condicionen las orientaciones de quienes los sustituyan. Este límite afecta,
desde luego, a la potestad reglamentaria, que no puede ser ejercida por un
gobierno local en funciones; menos aún cuando se trate de regular, por medio de
ordenanzas locales, materias sometidas a reserva de ley.
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| Ayuntamiento de San Sebastián de los Reyes (87.000 hab,) |
El artículo 194.1 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio,
de Régimen Electoral General (en adelante LOREG) estipula que el mandato de los
miembros de los ayuntamientos es de cuatro años contados a partir de la fecha
de su elección, en los términos previstos en el artículo 42.3 LOREG, precepto,
este último, que determina que los mandatos, de cuatro años, terminan en todo
caso “el día anterior al de la celebración de las siguientes elecciones”. Esto
es, por lo que a las próximas elecciones municipales se refiere, y tras
publicarse en el BOE, de 2 de abril de 2019, el Real Decreto 209/2019, de 1 de
abril, por el que se convocan elecciones locales y a las Asambleas de Ceuta y
Melilla para el 26 de mayo de 2019, el mandato de los alcaldes y concejales
finaliza el 25 de mayo de 2019, a las 23.59h.
Tras la celebración de las elecciones municipales, del
próximo 26 de mayo de 2019, se inicia un periodo –habitualmente breve, aunque
puede extenderse en el tiempo- hasta la constitución de la nueva corporación,
donde la actividad de los ayuntamientos queda limitada a la administración
“ordinaria” o cotidiana de los asuntos municipales. En particular, una de las
principales funciones de los miembros de las corporaciones locales salientes
será ordenar lo necesario para garantizar que la constitución de los nuevos
ayuntamientos se realice con total normalidad.
Ni la doctrina ni la jurisprudencia han abordado, con el
necesario detalle y rigor –salvo casos puntuales que se relacionan más
adelante-, la diversa problemática que puede darse durante esa etapa “en
funciones” en los gobiernos municipales; ni, en especial, los límites a la
potestad normativa municipal durante la misma. El objeto de este artículo es,
pues, aclarar el margen de actuación de las corporaciones en la preparación y
aprobación de disposiciones de carácter general (reglamentos, ordenanzas,
decretos,) durante un periodo que se puede alargar durante cuarenta días, o más
si se trata, por ejemplo, de conformar los nuevos miembros o representantes de
los municipios en entidades de carácter supramunicipal (como áreas
metropolitanas o mancomunidades intermunicipales).
II. Funciones de “administración ordinaria” de los miembros
de las corporaciones locales
Como ya hemos apuntado, los miembros de las corporaciones
municipales que resulten elegidos el 26 de mayo no toman posesión de forma
inmediata, por lo que tras la celebración de las elecciones se inicia un
periodo donde las funciones de los gobiernos salientes se ven limitadas. A este
respecto, establece el art. 194.2 LOREG, y el art. 39.2 del Reglamento de
Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (ROF),
en términos idénticos, que “una vez finalizado su mandato los miembros de las
Corporaciones cesantes continuarán sus funciones solamente para la
administración ordinaria hasta la toma de posesión de sus sucesores, en ningún
caso podrán adoptar acuerdos para los que legalmente se requiera una mayoría
cualificada”.
Sin duda el concepto, indeterminado, de “administración
ordinaria” (cuyo alcance y significado no establece la legislación electoral ni
la local) es la clave para comprender qué pueden hacer, y no, las corporaciones
locales durante el periodo que estamos analizando entre la celebración de
elecciones y la toma de posesión de los miembros electos. Periodo en el que
además de no poder adoptarse decisiones que requieran una mayoría cualificada
(prohibición absoluta del art. 194.2 LOREG in fine), tampoco podrán
adoptarse –como veremos- aquéllas que puedan exceder de lo ordinario, cotidiano
o habitual y que puedan limitar de alguna forma las decisiones o políticas de
los nuevos representantes elegidos en las urnas.
En efecto, conforme a lo establecido en el artículo 194.2
LOREG un gobierno local en funciones no puede adoptar, “en ningún caso”,
acuerdos para los que se requiera mayoría cualificada; por lo que debemos
remitirnos a lo establecido en el art. 47 de la Ley 7/1985, de 2 de abril,
reguladora de las Bases del Régimen local (LBRL), donde se establece que:
1. Por regla general los acuerdos de las corporaciones
locales se adoptan por mayoría simple (art. 47.1).
2. Requiere mayoría absoluta (y, por tanto, cualificada) la
adopción de acuerdos en las siguientes materias (art. 47.2):
“a) Creación y supresión de municipios y alteración de
términos municipales.
b) Creación, modificación y supresión de las entidades a que
se refiere el artículo 45 de esta ley.
c) Aprobación de la delimitación del término municipal.
d) Alteración del nombre y de la capitalidad del municipio.
e) Adopción o modificación de su bandera, enseña o escudo.
f) Aprobación y modificación del reglamento orgánico propio
de la corporación.
g) Creación, modificación o disolución de mancomunidades u
otras organizaciones asociativas, así como la adhesión a las mismas y la
aprobación y modificación de sus estatutos.
h) Transferencia de funciones o actividades a otras
Administraciones públicas, así como la aceptación de las delegaciones o
encomiendas de gestión realizadas por otras administraciones, salvo que por ley
se impongan obligatoriamente.
i) Cesión por cualquier título del aprovechamiento de los
bienes comunales.
j) Concesión de bienes o servicios por más de cinco años,
siempre que su cuantía exceda del 20 por ciento de los recursos ordinarios del
presupuesto.
k) Municipalización o provincialización de actividades en
régimen de monopolio y aprobación de la forma concreta de gestión del servicio
correspondiente.
l) Aprobaciones de operaciones financieras o de crédito y
concesiones de quitas o esperas, cuando su importe supere el 10 por ciento de
los recursos ordinarios de su presupuesto, así como las operaciones de crédito
previstas en el artículo 158.5 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre,
reguladora de las Haciendas Locales.
ll) Los acuerdos que corresponda adoptar a la corporación en
la tramitación de los instrumentos de planeamiento general previstos en la
legislación urbanística.
m) Enajenación de bienes, cuando su cuantía exceda del 20
por ciento de los recursos ordinarios de su presupuesto.
n) Alteración de la calificación jurídica de los bienes
demaniales o comunales.
ñ) Cesión gratuita de bienes a otras Administraciones o
instituciones públicas.
o) Las restantes determinadas por la ley”.
En ningún caso podrán, pues, los miembros salientes tras las
elecciones de mayo adoptar acuerdos en las materias relacionadas en el art.
47.2 LBRL.
Por lo que se refiere al concepto de “administración
ordinaria”, dentro del que encajan las decisiones o acuerdos que puede adoptar
un gobierno local en funciones, JAVALOYES DUCHA, MIGUEL H., citando a otros
autores como SANCHEZ MORETÓN, F. considera que “el concepto de administración
ordinaria faculta a la Corporación en funciones para administrar los asuntos
cotidianos, corrientes y habituales de forma que su actividad normal se
mantenga y continúe, cumpliendo por tanto con las obligaciones contraídas. En
esta línea, la JEC consideró que durante el período en que se encuentre en
funciones, la Corporación saliente deberá abstenerse de adoptar decisiones que
puedan condicionar el futuro de la entidad y más concretamente la labor de los
nuevos Concejales electos una vez que hayan tomado posesión de sus cargos” [“El
cese de las Corporaciones Locales; limitaciones propias del periodo de
administración ordinaria tras el proceso electoral”. Revista de Derecho Local,
1 de abril de 2015].
Así pues, un primer criterio para delimitar el concepto de
“administración ordinaria” puede ser diferenciar entre la simple aprobación de
actos de trámite o actos reglados (resolución de una convocatoria, adjudicación
de contratos, licencias,) que pueden entenderse comprendidos dentro del ámbito
de una corporación en funciones, y aquéllos otros actos o acuerdos cuyos
efectos y compromisos pueden extenderse más allá del correspondiente ejercicio
y, por tanto, comprometer las políticas de los nuevos concejales electos.
Otro criterio, válido, sería limitar el concepto de
“administración ordinaria” a las funciones específicas que encomienda la
normativa a los miembros de las corporaciones locales salientes; y que se
traduce, por ejemplo, en la obligación impuesta en el art. 36.1 ROF: “el tercer
día anterior al señalado por la legislación electoral para la sesión
constitutiva de los Ayuntamientos, los Concejales cesantes, tanto del Pleno
como, en su caso, de la Comisión de Gobierno, se reunirán en sesión convocada
al solo efecto de aprobar el acta de la última sesión celebrada”. Esto es, como
actuación previa a la constitución de la nueva corporación municipal, los
concejales salientes deben reunirse para aprobar el acta de la última sesión
celebrada antes de las elecciones. A su vez, corresponde a los secretarios e
interventores municipales tomar las medidas necesarias para que “el día de la
constitución de las nuevas Corporaciones Locales se efectúe un arqueo y estén
preparados y actualizados los justificantes de las existencias en metálico o
valores propios de la Corporación, depositados en la Caja Municipal o entidades
bancarias, así como la documentación relativa al inventario del patrimonio de
la Corporación y de sus Organismos autónomos” (art. 36.2 ROF). Igualmente
corresponde a la corporación en funciones la organización de la sesión
constitutiva de la nueva corporación (acuerdo de la Junta Electoral Central de
13 de junio de 1995).
Se trata de actuaciones dirigidas a facilitar la toma de
posesión de los nuevos concejales, que por su paralelismo podemos equiparar con
lo dispuesto en el artículo 21.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del
Gobierno, donde se estipula que “el Gobierno en funciones facilitará el normal
desarrollo del proceso de formación del nuevo Gobierno y el traspaso de poderes
al mismo y limitará su gestión al despacho ordinario de los asuntos públicos,
absteniéndose de adoptar, salvo casos de urgencia debidamente acreditados o por
razones de interés general cuya acreditación expresa así lo justifique,
cualesquiera otras medidas”.
Esto es, el gobierno estatal en funciones debe limitarse,
fundamentalmente, a facilitar la toma de posesión del nuevo gobierno elegido; y
no podrá (art. 21.5) ejercer facultades como aprobar el proyecto de Ley de
Presupuestos Generales del Estado, ni presentar proyectos de ley a las cámaras
legislativas.
III.- La “administración ordinaria” comprende todo aquello
que no condicione, comprometa o impida las políticas de los nuevos
representantes municipales (sentencias de la Sala 3ª del Tribunal Supremo, de
12 de marzo de 2019 o de 5 de diciembre de 2005).
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