Por Alfonso Esteban. IDL-UAM.- Más de 665.000
personas prestan sus servicios en la Administración local según los datos
arrojados por la Encuesta de Población Activa (EPA) para el primer trimestre
del 2019. Personas con diferente vínculo y relación jurídica que hacen posible
la materialización de las políticas y el cumplimiento de los fines de las
Entidades locales. Este colectivo ha experimentado una gran evolución y
transformación en los últimos 40 años.
Evolución de la estructura del empleo público local
Según la EPA y
tal como muestra la figura 1, el empleo público local presentó su nivel
histórico más elevado en 2011, alcanzando casi 672.000 personas prestando
servicios para la Administración local. Después de la reducción producida por
la crisis económica y presupuestaria de los últimos años, en el año 2019 se ha
recuperado casi la totalidad de puestos. Desde el año 1987 hasta la actualidad
se ha duplicado el número de personas que prestan servicios en la
Administración local.
Aunque en general
predominan los hombres, la distribución del empleo público local por sexos es
bastante equitativa. En los últimos años se ha ido reduciendo la brecha en el
acceso entre hombres y mujeres al empleo público local (figura 1).
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| F.1. Elaboración propia a partir de los datos de la Encuesta de Población Activa (EPA) publicada por el Instituto Nacional de Estadística (INE). |
En relación con
la distribución del empleo público local por edades, se puede advertir un
envejecimiento de la plantilla. Desde 2002 se ha triplicado el número de
personal que tiene más de 54 años y el grupo de entre 45 a 54 años ha pasado de
poco más de 58.000 personas a más de 236.000. Mientras que el grupo de entre 24
a 35 ha experimentado una reducción de más de la mitad (figura 2).
Fuente: elaboración
propia a partir de los datos de la Encuesta de Población Activa (EPA) publicada
por el Instituto Nacional de Estadística (INE).
La dualidad en el empleo público local
Una nota
característica del empleo público local ha sido la laboralización. La
configuración del empleo público como un sistema dual donde conviven
respectivamente funcionarios y laborales ha perdurado hasta la actualidad. No
obstante, la constitucionalidad de este sistema fue debatida por un sector de
la doctrina. Por su parte, el Tribunal Constitucional admitió este sistema
dual, pero reconociendo que la Constitución había optado porque con carácter
general los puestos de trabajo debían ser cubiertos por personal funcionario y
debía restringirse el acceso al personal laboral a aquellos puestos que así lo
fijara una ley específica (STC 99/1987, de 11 de junio). A pesar de ello, la
expansión de la contratación laboral ha continuado hasta el día de hoy, siendo
significativa en la Administración local donde el número de contratados
laborales supera al número de funcionarios.
La legislación
permite un amplio margen de contratación laboral a la Administración local. El
art. 92.2 de la LBRL en su versión original limitaba la reserva al personal
funcionario al ejercicio de ciertas funciones concretas que implicaban
ejercicio de autoridad. La STC 37/2002, de 14 de febrero, confirmó la
constitucionalidad de dicho precepto porque consideró suficiente la concreción
de funciones que debían ser desempeñadas por funcionarios públicos. La
redacción actual del art. 92, introducido por la Ley 27/2013, de 27 de
diciembre, no ha cambiado sustancialmente el criterio anterior. El apartado
segundo del mencionado artículo establece que “con carácter general, los
puestos de trabajo de la Administración local y sus Organismos Autónomos serán
desempeñados por personal funcionario”. Aunque la normativa actual consigna la
preferencia por el personal funcionario, la realidad es que ha dejado un gran
margen a los Entes locales para la contratación de personal laboral.
Los datos
recogidos en la figura 3 muestran que la Administración local opta
mayoritariamente por la contratación laboral. El personal contratado en régimen
laboral supone más del 50% del personal que presta servicios en los Entes
locales. En 2010, el personal laboral alcanzó la cifra de 360.731, mientras que
la cifra del personal funcionario era de 185.035. En los últimos años se ha ido
reduciendo la diferencia entre los dos tipos de personal por causa de la crisis
económica, pero en 2018 se observa como esa diferencia vuelve a incrementarse.
Fuente:
elaboración propia a partir del Informe estadístico del personal al servicio de
las Administraciones Públicas de la Secretaría de Estado de Función Pública.
Si atendemos a la
figura 4 donde se muestra el porcentaje de laboralidad por tipo de Administración,
la Administración local es la que recurre con mayor intensidad a la
contratación laboral, oscilando entre el 50% y el 60%. En cambio, el Estado o
las Comunidades Autónomas tienen un porcentaje inferior al 20%. La tendencia de
estas dos últimas es a reducir este porcentaje, mientras que los Entes locales
le mantienen o incluso se observa un aumento en el último año, después de una
reducción desde el año 2011.
Fuente:
elaboración propia a partir del Informe estadístico del personal al servicio de
las Administraciones Públicas de la Secretaría de Estado de Función Pública.
La crisis económica: impacto sobre el empleo público
local
La fuerte crisis
económica de los últimos años ha sido un factor determinante que ha afectado al
empleo público local. Desde el año 2009 se han aprobado un elevado número de
reformas legislativas para reducir el excesivo déficit público. Esas reformas
incidieron directamente en el empleo público, limitando el gasto de personal
por dos vías. La primera, la reducción de las retribuciones del personal al
servicio del sector público. La segunda, propiciando un marco legal que
permitiera la reestructuración de las plantillas del personal público.
La reforma
laboral de mayor calado se produjo con el Real Decreto-Ley 3/2012, de 10 de
febrero, ratificado posteriormente por la Ley 3/2012, de 6 de julio. Esta
reforma tuvo un impacto directo en el personal laboral del sector público, ya
que se incorporó al Estatuto de los Trabajadores en la disposición adicional
20ª (actual disposición adicional 16ª) la posibilidad de que la Administración
acudiera a los despidos colectivos del personal laboral por causas económicas, técnicas
u organizativas. No solamente posibilitó dicha vía de reducción del coste de
personal, sino que la potenció al prohibir utilizar otros mecanismos de ajuste
menos drásticos para el empleo como son la suspensión del contrato de trabajo o
la reducción de la jornada por causas objetivas. La intención del Legislador y
del Gobierno fue clara, redimensionar las estructuras administrativas.
Los cambios
legislativos y las políticas de reducción del gasto dirigidas a ajustar las
plantillas se apreciaron muy pronto en el empleo público local. Como se puede
observar en la figura 3, es notable el ajuste sufrido en el personal laboral de
los Entes locales entre 2010 y 2013. En ese periodo se han perdido más de
100.000 puestos de trabajo de personal laboral de la Administración local. El
personal laboral ha sido el damnificado de la crisis económica y
presupuestaria. El empleado público sometido a régimen administrativo no se ha
visto tan afectado por las medidas de reestructuración. Ello ha puesto de
relieve la vulnerabilidad del personal laboral frente al funcionarial.
El futuro del empleo público local
El futuro del
empleo público local se construirá con los efectos que ha dejado la crisis
económica. El inicio de un ciclo económico expansivo está propiciando una recuperación
del número de personas que prestan servicios en la Administración local. Sin
embargo, se vuelve a apostar por la contratación laboral poniendo de relieve y
consagrando el sistema dual del empleo público local.
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