"La gestión a través de entidades públicas empresariales o mercantiles sólo será admisible cuando quede acreditado, en una memoria justificativa, que resultan “más sostenibles y eficientes” que las anteriores según criterios de rentabilidad económica y recuperación de la inversión"
Por Mónica Dominguez. IDL-UAM .-Un repaso a los últimos 40 años permite
advertir cómo la gestión de los servicios públicos, en general y los locales,
en particular, han pasado de las manos de los particulares, al sector público,
volviendo después, otra vez, a las manos de los particulares. Esto es, en este
ámbito, como ha dicho Hellmutt Wollmann, asistimos a una lógica pendular, que
oscila desde la transferencia del servicio público a un proveedor externo, del
sector privado (por outsourcing, contratación), a favorecer el proceso
inverso: el “retorno” a la gestión pública, tanto en el caso de que la
“propiedad” vuelva a ser pública como en el caso de que la gestión vuelva a las
manos del sector público, mediante un proceso igual y opuesto al de outsourcing,
llamado insourcing (reinternalización).
Durante bastante tiempo (con especial
intensidad a partir de años ochenta del siglo pasado, hasta ya iniciado el
presente) se fueron ampliando los servicios públicos y se impuso su gestión
indirecta a través de diversas fórmulas de colaboración público-privada,
imponiéndose la lógica conforme a la cual las Administraciones Públicas debían
actuar como responsables de la garantía de la prestación de los servicios
públicos en condiciones de calidad, igualdad y continuidad, pero descargándose
de las tareas de prestación de tales servicios, que deberían ser encomendados a
sujetos privados, que estarían en mejores condiciones de llevarlos a cabo.
Desde hace ya unos años, sobre todo coincidiendo con la crisis económica que
comenzó en torno a 2008, el péndulo parece haber vuelto a oscilar. La
organización, o mejor, la reorganización y racionalización de todo el sector
público han ocupado una posición central en el debate social, político y
jurídico tanto español, como en países de nuestro entorno, así como entre las medidas
a adoptar para recortar el gasto público.
Remunicipalización
Se apuesta por una reducción de la
intervención de los particulares y del mercado en la prestación de los
servicios públicos, en favor de un aumento del sector público, a través de la
“recuperación” de la gestión directa del servicio, ya sea mediante el rescate o
esperando a la finalización del contrato para decidir pasar a la gestión
directa. Y este fenómeno se pone especialmente de manifiesto en el ámbito
local, en el que la “remunicipalización” se convirtió, hace unos años ya (casi
coincidiendo con las anteriores elecciones locales, en mayo de 2015), en el
término “de moda”. Aunque lo correcto sería hablar de “reinternalización” o de
“recuperación” de los servicios públicos locales, puesto que no estamos ante
una nueva municipalización de estos servicios sino, simplemente, ante una
modificación del modo de gestión (el paso de una gestión indirecta, a una
gestión directa).
La mala gestión y los problemas causados por
la actuación del sector privado son algunas de las razones que se esconden
detrás de las propuestas de reinternalización de los servicios públicos. Junto
a lo anterior, la reinternalización se ve favorecida por la preferencia “ética”
y de valores otorgada por los ciudadanos/usuarios a la gestión pública y, en
general, al sector público como proveedor de servicios. El reproche ético a la
externalización está también muy presente en el punto de vista de los
representantes políticos, por la mejor percepción que se tiene de la gestión
directa (frente a la indirecta) por parte de la ciudadanía, en general, y de la
clase política, en particular. En concreto, los Alcaldes españoles muestran, en
un porcentaje alto, una clara preferencia por la remunicipalización (ver
NAVARRO GÓMEZ, C., “¿Re-municipalizar los servicios? La opinión de los
Alcaldes”, en elBlog IDL-UAM, octubre 2018, (http://www.idluam.org/blog/re-municipalizar-servicios-la-opinion-de-los-alcaldes).
Y esto tiene un cierto reflejo en las últimas
reformas normativas que inciden sobre la prestación de los servicios locales.
La Ley de Bases del Régimen Local, en la reforma llevada a cabo por la
Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de
la Administración Local (LRSAL), incorpora un criterio de preferencia dentro de
las formas de gestión directa, dando prioridad a la gestión por la propia
entidad a través de sus “servicios ordinarios” (gestión diferenciada o no) o de
sus organismos autónomos, frente a la gestión a través de entidades públicas
empresariales o sociedades mercantiles públicas. O, cuando menos, se puede
decir que el legislador español pone más dificultades, impone más exigencias,
cuando se opta por una forma de gestión con respecto a otras. Según esto, la
gestión a través de entidades públicas empresariales o mercantiles sólo serán
admisibles cuando quede acreditado, en una memoria justificativa, que resultan
“más sostenibles y eficientes” que las anteriores según criterios de
rentabilidad económica y recuperación de la inversión. La tarea de evaluación
de la sostenibilidad financiera (que no de la eficiencia) se encomienda a la
Intervención Local. Ningún requisito de este tipo (sostenibilidad o eficiencia)
se establece para la gestión indirecta (por contrato) que se presenta por el
legislador como una alternativa equivalente a la gestión directa
administrativa. Y, si atendemos a la legislación de contratos (Ley de Contratos
del Sector Público de 2017), ni siquiera una vez que opta por la gestión
indirecta se reconoce un espacio de plena discrecionalidad para la
Administración local puesto que la elección entre un contrato de concesión o un
contrato de servicios también está condicionada normativamente en virtud del criterio
de la asunción o no del riesgo operacional.
En definitiva, aunque la reforma en este
ámbito no ha sido de tanta trascendencia y calado como parecía intuirse en los
años anteriores (en la línea de fomentar la reinternalización de los servicios
locales), sí que se puede decir que se aumentan los controles y los requisitos
de configuración de la administración instrumental local y se limita la
potestad de autorganización local, estableciendo una preferencia (o
facilitando, al menos) por unas formas de gestión frente a otras.
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