Francisco Velasco: Estándares urbanísticos y autonomía local

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Por Francisco Velasco. IDL blog.- El planeamiento urbanístico es hoy, cada vez más, un instrumento óptimo para muchas políticas públicas estatales o autonómicas. Pensemos en la política de vivienda, tanto estatal como autonómica; en la lucha contra el cambio climático; en las políticas económicas; o incluso en las políticas sociales de las comunidades autónomas. La manera más sencilla de trasladar esas políticas públicas al planeamiento urbanístico es mediante la fijación por ley de estándares urbanísticos sobre usos del suelo.

Así, hoy las leyes de suelo fijan numerosos estándares sobre uso del suelo para cada sector de suelo urbanizable o cada unidad de ejecución (en suelo urbano no consolidado). Pensemos en las reservas legales de suelo para redes locales de equipamientos, infraestructuras o servicios. Es fuerte la tentación, para el Estado o cada Comunidad Autónoma, de desarrollar una política pública sectorial imponiendo a los planes urbanísticos ciertas reservas de suelo para ciertos fines específicos. Pero esta posibilidad, que ya digo que es tentadora, puede ser disconforme con la garantía constitucional de autonomía local.

Todo estándar legal de usos del suelo, dirigido al planificador urbanístico, reduce las opciones de ordenación municipal. Y por tanto, la autonomía local. Tradicionalmente, la jurisprudencia sobre la garantía constitucional de autonomía local ha sido muy deferente con las leyes que constriñen el poder local. Bajo la construcción teórica de la “garantía institucional”de la autonomía local, el Tribunal Constitucional ha tolerado leyes que, aun siendo inequívocamente restrictivas del poder local, no hacían “irreconocible” dicha autonomía en cada tiempo y lugar. En lo que se refiere específicamente al planeamiento urbanístico, el Tribunal tan sólo ha prohibido, por lesión directa de la autonomía constitucional, que la iniciativa en la formulación del planeamiento pueda corresponder a una organización supramunicipal distinta del ayuntamiento (SSTC 159/2001, FJ 4; 51/2004, FJ 9; 240/2006, FJ 10). Con base en esta jurisprudencia sería difícil fijar un límite claro a los “estándares” de usos urbanísticos fijados por las leyes, normalmente autonómicas. Porque difícilmente un estándar de planeamiento puede, por sí, hacer irreconocible la autonomía local garantizada constitucionalmente.

Principio normativo 

Sin embargo, a partir de la STC 41/2016 el Tribunal Constitucional ha iniciado una nueva jurisprudencia que sutilmente se desliga del artificio teórico de la “garantía institucional” de autonomía local e identifica en el art. 137 CE un principio normativo que, como tal principio, debe cumplirse en la mayor medida posible, hasta el límite en que lo permiten otros principios y bienes constitucionales también vinculantes para la ley.

Conforme a esta nueva orientación metodológica, la tolerancia constitucional ante posibles estándares urbanísticos legales estaría en función de cuál fuera el valor constitucionalde dichas reservas. Esto es, en qué medida los posibles estándares sirvieran a bienes constitucionales protegidos como para amparar una limitación de la autonomía local. Según esto, y tomando como referencia los arts. 45, 47, 49 y 50 CE, se constata que un posible estándar legal para objetivos ambientales, de vivienda o de atención a las personas mayores puede gozar prima faciede justificación constitucional.

Dicho esto, en seguida hay que reparar en que el amplio elenco de bienes constitucionales (y entre ellos, todos los derechos constitucionales y los principios rectores del Título I CE) no puede tener directa correspondencia en un elenco igualmente extenso de estándares legales. Pues tal correspondencia llevaría aparejado el vaciamiento práctico de la autonomía planificadora municipal.

A partir de aquí hay que calificar como inconstitucionales los estándares legales muy específicos o detallados. Incluso cuando sirven a bienes o valores constitucionales (como los de los arts. 45, 47, 49 y 50 CE). Por eso, así como es asumible la existencia de estándares legales genéricos para usos residenciales, para dotaciones públicas, para espacios libres, o incluso para equipamientos de bienestar social, hay que objetar la fijación por ley de específicos estándares urbanísticos para concretas políticas públicas.

Esto es: la garantía constitucional de autonomía local, aunque tolera la fijación de estándares urbanísticos en la ley (siempre que estos estándares estén directamente amparados por un principio constitucional) no permite un nivel de especificidad del estándar que, en la práctica, elimine el poder de opciónde cada ayuntamiento. Así, por ejemplo, si bien es admisible que la ley fije estándares de suelo para usos sociales, no lo es que reserve cuotas concretas de suelo para fines sociales específicos (como la protección de los mayores, la protección de las mujeres o la tutela de menores). Y lo mismo se puede decir de eventuales estándares ambientales: si bien es posible un estándar legal ambiental, no sería constitucionalmente válida la fijación de estándares legales de usos del suelo para específicas políticas ambientales (como las políticas de cambio climático, o de eficiencia energética). La cuestión no es, por tanto, la corrección jurídica de una concreta política pública estatal o autonómica, sino que su consecución ha de hacerse en los límites y con las formas constitucionales. Y uno de esos límites es precisamente la garantía constitucional de autonomía local, que directamente exige que el plan urbanístico refleje la discrecionalidad de configuración urbana de cada ayuntamiento,  y no sea la simple proyección sobre el espacio urbano de las políticas pública estatales y autonómicas (por valiosas que estas puedan ser).