El "plan anual normativo" de los ayuntamientos

"La regulación del plan anual normativo en reglamentos orgánicos genera efectos vinculantes como los de cualquier norma jurídica, y por tanto exigibles incluso por terceros ante los tribunales"
 

Por Francisco Velasco. IDL-UAM.- El art. 132 LPAC impone el deber de programar anualmente la actividad reglamentaria de cada Administración pública. Se trata de un deber propio del "ciclo" reglamentario, y por tanto previo al inicio de un concreto procedimiento normativo. Pero tras la STC 55/2018, este deber del art. 132 LPAC sólo obliga a la Administración General del Estado y no, por tanto, a las entidades locales.

A falta de deber inmediato en la LPAC, la existencia misma y el eventual contenido del plan anual normativo es una opción legislativa autonómica o, con los límites de la ley autonómica, de cada entidad local, al amparo de sus potestades reglamentaria y de autoorganización (art. 4.1 a) LBRL) y de programación (art. 4.1 c) LBRL). Dicho esto, se puede valorar positivamente la regulación voluntaria del plan anual normativo por cada entidad local. Por lo que aporta internamente a la organización local (programación y coordinación orgánica) y por lo que traslada hacia el exterior (seguridad jurídica). Cuestión distinta es la forma jurídica de ese deber procedimental, que tanto se puede contener en reglamentos orgánicoslocales como en instruccioneso directrices internas. La regulación del plan anual normativo en reglamentos orgánicos genera efectos vinculantes como los de cualquier norma jurídica, y por tanto exigibles incluso por terceros ante los tribunales. Ello no obstante, una infracción de la regulación orgánica del PAN, dado su carácter extrínseco al procedimiento normativo stricto sensu, no afecta por sí a la validez de la ordenanza local resultante. La omisión del PAN podrá dar lugar a una declaración judicial de ilicitud de la omisión. Pero ni podrá determinar la invalidez de la ordenanza final, ni podrá dar lugar a una condena de hacer (pues una programación normativa a posterioricarece de todo sentido).

Por su sencillez, las entidades locales pueden seguir el modelo de PAN del Estado, regulado en el Real Decreto 286/2017, de 24 de marzo. Dada la sencillez del modelo reglamentario estatal, resulta recomendable su traslación al ámbito local. Si bien con algunas precisiones.

Dado que la planificación normativa es una actividad ontológicamente política, una regulación muy estricta puede contradecir, precisamente, la naturaleza política del poder normativo local. De aquí resulta la conveniencia de que el reglamento orgánico municipal (o las instrucciones internas) establezcan únicamente los elementos esencialesdel PAN; y que no otorguen protagonismo, en la elaboración, aprobación o vigilancia del PAN, a órganos administrativos distintos de los órganos locales de gobierno (alcaldía, junta de gobierno, pleno).

Iniciativa normativa

Por otro lado, hay que recordar que la distribución interna del poder local no es propiamente simétrica a la del parlamentarismo estatal o autonómico. En el ámbito local el poder político está distribuido entre varios órganos políticos (pleno, alcaldía, junta de gobierno) sin preeminencia absoluta del pleno. De ahí resulta que el pleno, a través del reglamento orgánico municipal, no puede dictar reglas sobre la planificación normativa que encorseten indebidamente la iniciativa política del alcalde o alcaldesa y de la junta de gobierno.

A diferencia de lo que ocurre con los reglamentos estatales o autonómicos, la iniciativa normativa local puede estar en los concejales o diputados provinciales del pleno. Y esto plantea la posible inclusión en el PAN local de proposiciones normativas de concejales o grupos municipales del pleno.

Algunos tipos de ordenanzas o reglamentos municipales pueden quedar expresamente fuerade la planificación normativa. Bien porque esa programación es ya intrínsecaa determinadas normas (como los presupuestos anuales), bien cuando se trate de normas directamente relacionadas con el presupuesto anual (como las ordenanzas fiscales o la plantilla anexa al presupuesto). También se puede plantear la exclusión de partedel planeamiento urbanístico. Por su trascendencia, tiene sentido incluir en el posible PAN municipal la revisión del planeamiento general, pero no el planeamiento de desarrollo.