Política de integridad en la Administración Pública

La ética de los valores desemboca en la ética de las virtudes”

(José Luís L. Aranguren, Ética, Biblioteca Nueva, 2009, p. 292)

Por Rafael Jiménez Asensio.- La Mirada Institucional blog .- Una misión del Grupo de Estados contra la Corrupción (GRECO), del Consejo de Europa, ha estado de visita en España para evaluar los sistemas normativos y de integridad en la Administración del Estado. Probablemente, les habrán invadido con referencias a leyes que regulan las incompatibilidades, los conflictos de interés, la transparencia y otras cuestiones por el estilo. Leyes que no falten. Otra cosa es que se apliquen o que las huellas de su vigencia procedan en algún caso de tiempos remotos (como la regulación de incompatibilidades en el empleo público, aprobada en 1984).

Pero no es de leyes de lo que quiero hablar en estos momentos. Las leyes, como he dicho, abundan por doquier, más en un país en el que gobernar a través de los Boletines Oficiales es algo que, al parecer, seduce a nuestros políticos y les hace entrar en situación de éxtasis (más si “legislan” a golpe de decreto-ley, pues el chute es instantáneo). Lo que aquí quiero exponer girará, en cambio, en torno al segundo elemento de los propuestos: la integridad. Más precisamente de los sistemas o marcos de integridad en la Administración Pública. Como la visita del GRECO se centra en la Administración del Estado lo propio es tratar de ella.

Pues bien, intuyo que el alcance de la misión habrá sido breve en lo que a este último punto respecta, pues la integridad no ha formado parte de la agenda política ni en los seis años del gobierno anterior ni en los meses (aunque a algunos les parezca una eternidad) que lleva gobernando el actual gabinete. Miento, el gobierno anterior si que abordó la ética en sus medidas normativas, pero fue solo para “derogar” el Código de Buen Gobierno que se aprobó en 2005 y que era aplicable a los altos cargos de la Administración del Estado, operación de desguace que se hizo efectiva a través de la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del estatuto del alto cargo. Curioso, cuando menos, que una Ley se dedique a “derogar” acuerdos de un Gobierno sin valor normativo. Habrá que revisar de nuevo nuestro sistema de fuentes del Derecho y los principios que lo informan. Aparte todo, semejante acción fue un empeño inútil, pues en verdad tal Código (como detalladamente estudió Manuel Villoria: El marco de integridad institucional en España, Valencia, 2012) nunca se había aplicado. Pero esa sorprendente derogación dice mucho de las ansias de integridad institucional que alimentaban al gobierno saliente. El entrante, que lo hizo con la bandera de castigar la corrupción (¿o ya nos hemos olvidado?) no ha dedicado de momento ni un minuto de su tiempo a reparar el destrozo hecho, ni a proponer nada nuevo. Esperamos pacientemente a que lo haga.

La integridad, a la baja 

La integridad, por tanto, no cotiza al alza en la Administración del Estado. El Estatuto Básico del Empleado Público cometió la torpeza de regular por Ley un Código de Conducta de empleados públicos, que prácticamente ha estado en el olvido durante casi doce años sin que su reflejo normativo se haya notado en nada en lo que afecta a la mejora del servicio público bajo pautas de integridad. Apenas nadie sabe de su existencia, ni los propios funcionarios. Es la transformación de la ética en cosmética, que diría Adela Cortina. El Parlamento español aún está esperando que las cámaras aprueben un Código de Conducta, algo que ya el GRECO ha recriminado en varias ocasiones. El interés de nuestros representantes por estas cosas se aproxima a cero: la vacante de la presidencia del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno lleva más de un año sin cubrirse. Nadie propone nada y nadie negocia nada. El Poder Judicial aprobó a trancas y a barrancas unos “Principios de Ética Judicial”, que dejó dormitar hasta que un informe del GRECO, una vez más, hizo despertar a sus señorías tras un soberano tirón de orejas. Pero el promotor de tal Código, el CGPJ, sigue sin aplicar su propia medicina. Paradojas de la vida institucional española. De los órganos constitucionales, mejor no hablar. La integridad institucional no está en su agenda ni se la espera. La CNMC sí que aprobó en 2015 un Código de Conducta con un (incompleto) sistema de integridad. Una isla en el un océano de desinterés por la prevención de prácticas inadecuadas y de refuerzo de la cultura ética.  Únicamente, en un reciente documento promoviendo la Dirección Pública Profesional en la AGE (aunque con un marcado sesgo corporativo), FEDECA ha propuesto la necesidad de aprobar un Código de Conducta para los directivos públicos. Hasta ahora, predican en el desierto.

Y, en esas estamos. Mientras los escándalos de corrupción se multiplicaban y también mientras las malas prácticas se instalaban en el funcionamiento de buena parte de las organizaciones públicas, nadie, absolutamente nadie, apostaba desde la Administración General del Estado por construir un sistema preventivo que ayudara a mejorar la infraestructura ética de nuestras organizaciones públicas, así como a reforzar la confianza de los ciudadanos en sus instituciones. Y, todo apunta, que así seguiremos, hasta que un nuevo tirón de orejas (el enésimo a nuestro sistema institucional) del futuro informe GRECO obligue a ponerse las pilas.

En todo caso, haré una confesión final: hace semanas recibí una invitación para conversar este mes de enero con la misión citada por espacio de 1 hora en la capital de España. Decliné la invitación básicamente porque desplazarme desde Donosti a Madrid para exponer lo que no se había hecho era suficiente con unos pocos minutos, y porque tal dispendio de tiempo en el desplazamiento me causaba (también he de señalarlo) algunos trastornos profesionales importantes. En realidad, de lo único que podía haber informado a los miembros de esas misión, con un mínimo de conocimiento por mi parte, era precisamente de los sistemas de integridad y de los códigos éticos o de conducta que se habían puesto en marcha en algunas (todavía muy pocas) Comunidades Autónomas y en ciertos gobiernos locales (con las experiencias vascas como pioneras en ambos casos), pero el objeto de la entrevista era otro: la Administración del Estado. Y sobre ella, poco más de lo que aquí he expuesto podría haber dicho. Presumo que, tras el informe que emita el GRECO, irán cambiando las cosas, también en la lucha preventiva contra la corrupción y la construcción de marcos de integridad en la AGE. La pena es que siempre nos movemos cuando nos empujan.

El GRECO del Consejo de Europa vuelve a sacar los colores a España en relación con la corrupción

España sólo ha cumplido parcialmente 7 de las 11 recomendaciones, no habiendo cumplido las cuatro restantes

Transparencia Internacional España.- El Grupo de Países del Consejo de Europa contra la Corrupción (GRECO) ha vuelo a poner en evidencia a España en relación con la prevención y lucha contra la corrupción. 

En el informe ahora publicado (3 de Enero 2018), este organismo internacional concluye que España no ha implementado satisfactoriamente ninguna de las once recomendaciones que este organismo hizo a nuestro país en su Informe de evaluación de 2016. Más concretamente, nuestro país ha cumplido sólo parcialmente siete de las once recomendaciones, no habiendo cumplido las cuatro restantes.

Sin código ético los parlamentarios

Las once recomendaciones se refieren a tres ámbitos concretos del Estado: Los miembros de los Parlamentos, los Jueces, y los Fiscales. Respecto a los parlamentarios se echa en falta de existencia de un Código de conducta y de unas normas relacionadas con los conflictos de intereses y la transparencia de estas instituciones; también se cuestionan los sistemas de designación de los miembros de los órganos jurisdicionales y su insuficiente independencia política, así como la inexistencia de un Código de conducta para los fiscales y una regulación específica adecuada de los procedimientos disciplinarios y los conflictos de intereses dentro de este ámbito de la Fiscalía.

Cabe señalar a este respecto que Transparencia Internacional España ha publicado en 2016 una Guía con veinte Principios éticos y de buenas prácticas parlamentarias, que sería conveniente que se utilizase como referencia por las instituciones parlamentarias. 

También TI-España, con motivo del Día Internacional contra la corrupción (9 de Diciembre), ha publicado un conjunto de veinte medidas urgentes contra la corrupción, entre las cuales estaba la necesaria aprobación de un Código ético por parte de la Fiscalía General del Estado.

Para acceder al Informe completo del GRECO: https://www.coe.int/en/web/greco/-/spain-publication-of-an-interim-compliance-report-of-fourth-evaluation-round

Empleados públicos vs cargos políticos: La paradoja de la corrupción política en España

"...los funcionarios están actuando como auténticos colaboracionistas para que los cargos políticos puedan repartir ilícitamente concesiones y negocios públicos, mediante su participación sumisa en la elaboración de los expedientes administrativos..."

Blog ¿Hay Derecho?. J.A. Fdez Asenjo.- El saber popular ha construido una sentencia que, a modo de infalible regla de tres, se presenta como indubitada: no puede haber políticos corruptos sin ciudadanos corruptos.

El catedrático Alejandro Nieto es
unos de los analistas más lúcidos
sobre nuestra administración pública

La realidad científica por el contrario es reiterativa en contradecir esta afirmación, pues los estudios sobre nuestro país muestran un mayor grado de deshonestidad entre la clase política que en otros sectores como los funcionarios públicos. A modo de ejemplo, los últimos informes GRECO se preocupan especialmente de la financiación ilegal de los partidos políticos (2013) y la injerencia política en las instituciones (2014), o el último Barómetro Global de la Corrupción TI’2013 muestra una peor valoración de los políticos y la judicatura que de los sectores administrativos como la sanidad o la educación.

La consecuencia práctica es que mientras para muchos ciudadanos sería casi impensable pagar un soborno para acceder a los servicios públicos básicos, para un empresario no es tan extraño plantearse prácticas colusorias con las autoridades políticas en materia de contratación y urbanismo.

En este mismo blog se ha acreditado recientemente la viabilidad científica de la existencia de distintos umbrales de deshonestidad dentro de una misma sociedad dependiendo de circunstancias coyunturales como la clase de actividad o la cultura de grupo. Como bien dice el Papa Francisco (2013, Corrupción y pecado), la corrupción más que un pecado es un estado en el que se conjuga la formación ética personal con la cultura moral de la institución. Por ello, encontramos casos de funcionarios con intachable trayectoria profesional que, tras su salto al escalón político, participan de los males que padecen nuestro sistema partitocrático: sobresueldos no transparentes, regalos y prebendas onerosos, o, en el peor de los casos, coimas sustanciosas.

Integridad moral de unos  otros

La causa de esta aparente contradicción hay que buscarla en el distinto tratamiento de la integridad moral de las autoridades políticas y los funcionarios públicos en esta etapa democrática. Curiosamente, la clase política comenzó esta andadura con un mayor crédito ético a nivel popular, pues los nuevos o reconvertidos líderes políticos de principios de los 80 gozaban de cierto halo de honestidad consecuencia de su ropaje democrático que parecía romper con la viciada clase política anterior. Como tuvo ocasión de denunciar tempranamente NIETO (1984, La organización del desgobierno), esta aureola pronto se quebró con los escándalos de corrupción ligados en buena parte a la financiación de los partidos políticos.

Cabe recordar un caso paradigmático de principios de los 80 en el que un valiente teniente-alcalde del Ayuntamiento de Madrid (Alonso Puerta) denunció la exigencia a los adjudicatarios de contratas de comisiones ilegales a favor del PSOE, obteniendo como frustrante resultado su expulsión del partido y de la corporación municipal. Consecuencia de este problema no resuelto, los sucesos de corrupción ligados directa o indirectamente a la actividad de los partidos políticos se han reiterado en los últimos treinta años, sin que las sucesivas reformas legislativas iniciadas en 1987 hayan atajado el problema.

Por el contrario, los funcionarios públicos han seguido el camino inverso, pues estos servidores públicos se encontraban mal considerados socialmente al inicio de la andadura democrática, siendo considerados un grupo corrupto e incompetente, del que únicamente se podían salvar algunos cuerpos de élite. La vivencia diaria de los ciudadanos corroboraba esta percepción, pues en su contacto con la Administración era habitual que se vieran envueltos en tratos al menos poco éticos para obtener los servicios públicos: desde el pago de una propina al funcionario de ventanilla, una iguala o suplido al médico del seguro o, en el peor de los casos, la entrega al gestor público de un sustancioso presente a cambio de una buena recomendación.

La democracia española actuó con rapidez mediante la reforma de función pública impulsada por el gobierno socialista en 1984 que prohibió todo tipo de ingresos atípicos a quienes prestan servicios públicos (curiosamente, tal recordatorio sigue figurando treinta años después en las LPGE), reguló de forma estricta las incompatibilidades entre actividades públicas y privadas, y en el caso de los cuerpos más reticentes se abrieron macro-investigaciones judiciales para terminar con perniciosas costumbres como los pagos de engrase (las llamadas “astillas”) que circulaban impunemente por las oficinas judiciales. El éxito de esta política anticorrupción ha sido evidente: hoy en día más de una generación de funcionarios no sabe lo que es recibir regalos por su actividad profesional, y para muchos ciudadanos contarles que hubiera que pagar algún dinero “bajo cuerda” por recibir una atención médica o de otro tipo le sonaría a ciencia ficción.

Licencias urbanísticas

En todo caso, una visión absolutamente positiva de nuestros funcionarios públicos no sería totalmente cierta y no sólo porque siempre pueden denunciarse ejemplos concretos de malas prácticas. En primer lugar, aún persisten sectores administrativos en el que las medidas de regeneración democrática no lograron acabar con las execrables costumbres, singularmente en el ámbito de las licencias urbanísticas municipales donde el recurso a los “pagos acelerador” ha seguido siendo desgraciadamente demasiado habitual. En segundo lugar, como también se ha comentado en este blog, los cuerpos de funcionarios están actuando como auténticos colaboracionistas para que los cargos políticos puedan repartir ilícitamente concesiones y negocios públicos, mediante su participación sumisa en la elaboración de los expedientes administrativos que dan cobertura de legalidad a estas operaciones bajo el principio, y de nuevo recurrimos al Papa Francisco, de que “el corazón no quiere líos”.

La corrupción está en la política

"La corrupción en España, que ha saltado a la palestra de la mano del urbanismo en el ámbito local, se ha extendido rápidamente a las Comunidades Autónomas"

 

RP. Agenda Pública. Joan J. Queralt.  Este mes de febrero de 2014 se ha publicado el Informe de la Comisión Europea sobre la corrupción elaborado para el Consejo y el Parlamento europeos. Las conclusiones del Informe son en apariencia demoledoras: el 95 % de los encuestados españoles consideran que la corrupción está asentada en España mientras que el 63% se siente afectado por ella.

 

La corrupción política  abarca toda la geografía nacional

Antes de interpretar estos datos, sin embargo, es necesario advertir de que se trata de una encuesta, en cierta línea con las que efectúa Transparencia Internacional, de percepción de la corrupción, no de registro de hechos corruptos realmente acontecidos.

 

 Si la percepción se correspondiera con la realidad en el caso español, sería literalmente imposible la vida en común.

 

Afortunadamente, percepción y realidad no van de la mano. Preguntados los entrevistados si han sido ellos mismos objeto de un acto de corrupción, el porcentaje de quienes responden afirmativamente es ínfimo (entre el 1y 3%). Sea como fuere, la percepción de la corrupción en España va en aumento. Sucede con ésta algo similar a lo que sucede con la percepción de la delincuencia: se afianza la creencia popular de que la delincuencia está aumentando mientras que los hechos delictivos se mueven en la dirección opuesta.

 

La delincuencia real, no la percibida, está disminuyendo de manera constante, así como el número de los que declaran haber sido víctimas de un delito. Ello va lógicamente acompañado de un incremento en el sentimiento de seguridad. Obvio resulta, por tanto, que hay que combinar la percepción de la realidad con la cuantificación de la misma para evitar análisis sesgados que nos alejen de la situación real.

 

Disparidad entre corrupción percibida y real

La disparidad entre corrupción percibida y corrupción real no debe llevarnos a concluir que,  en las circunstancias actuales, el panorama no es tan malo como parece. Lo es y mucho. En primer lugar, se presenta un hecho significativo y, en apariencia, positivo,  como es que la corrupción no se sitúa en la esfera administrativa sino en la política. Esto no es, sin embargo, susceptible de una valoración positiva sino, muy al contrario, de una realmente escalofriante: los políticos aparecen como corruptos ante la opinión pública. La pésima fama afecta injustamente a todos, no solo a los corruptos, que existen. En España hay más de 1300 cargos públicos procesados y varias decenas de condenados. Este dato es de una enorme trascendencia si lo ponemos en relación con otros datos existentes.

 

Así, por ejemplo, según el último Barómetro del CIS

(noviembre de 2013), el paro es el primer problema en España (77,7 %), con mucha delantera respecto a los demás temas de preocupación. El segundo problema más citado es la corrupción (31,8 %), seguido por los políticos en general, los partidos y la política (29,7 %). Atendiendo a la encuesta sobre corrupción a la que nos referíamos más arriba, no resultaría ilegítima la inferencia que considerara el segundo y tercer problema como dos caras de la misma moneda, la crítica a la corrupción de los políticos (62,5%), por más que pudiera ser cuestionable metodológicamente.

 

 Fusionados los problemas segundo y tercero dentro de una misma categoría (corrupción/política), resulta que se convertiría en el segundo problema que más preocupa a los españoles, cercano, esta vez sí, al problema del paro. Aunque no puedan agregarse sin más ambos porcentajes, no deja de ser llamativo que la insatisfacción con los políticos no viene de su incompetencia para resolver problemas (los encuestados no son preguntados por las competencias resolutivas de aquellos), sino de agravar los problemas ya existentes y el de la corrupción, que no hace más que afianzarse, es altamente preocupante.

 

Es más, la relación entre corrupción y política es altamente significativa en países que, como España, y a diferencia de, por ejemplo, Italia, vinculan la corrupción no con el crimen organizado, como es el caso italiano, sino con el puro ejercicio de la política. Así se desprende con claridad del Eurobarómetro sobre corrupción de febrero de 2012. En aquellos países, que no son pocos en la Unión, que vinculan corrupción y delincuencia organizada, ésta sirve de escudo protector a los políticos. Si tal no existe, el elemento intermedio entre un ente criminal corruptor y el político corrompido deja de existir.

 

En este terreno queda aún mucho por hacer. Estaría bien implementar decididamente las medidas que el GRECO de modo reiterado recomienda a España, así como varias declaraciones e informes del Consejo Europeo para la Comisión y el Parlamento, especialmente los correspondientes a 2011. Por ahora, las medidas propuestas están siendo llevadas a cabo parcialmente y a paso de tortuga, regateando medios y esfuerzos ( España, junto a Italia, son de los grandes países con menos inspectores fiscales de la UE, por ejemplo).

 

Resulta palmario que el problema es grave y no deberíamos engañarnos por la implantación, con más desgana que otra cosa, de tal o cual medida concreta. La corrupción en España, que ha saltado a la palestra de la mano del urbanismo en el ámbito local (tal como denunció en su día el Informe Aucken -2009- del Parlamento Europeo), se ha extendido rápidamente a las Comunidades Autónomas; pocas son las que no presentan diputados y consejeros autonómicos encartados, cuando no ya condenados. 

 

Pero sería una mala opción quedarse en el ámbito territorial, tentación nada inocente por otra parte. Por la vía perversa y corrupta de la financiación de los partidos políticos se llega al Gobierno central. Ya llegó, en parte, en su día, al gobierno del PSOE en los 90, por la vía de FILESA, Roldán, Mariano Rubio,… y un larguísimo etcétera. Ahora, de la mano de Gürtel pueden verse afectados altos miembros del Partido Popular, exministros y, quizás, algún alto cargo actual. Pese a las noticias estremecedoras sobre los más de 60 encartados del Partido Popular en esta sola trama, tanto el Gobierno como el partido que le da apoyo guardan un silencio escandaloso. Ello sin contar con que la corrupción acecha a la propia Casa Real.

 

Sea como fuere, la corrupción es política y afecta a esenciales centros de decisiones de poder. El daño político, ético y económico, y a la moral social ya está hecho y nadie parece aprestarse a poner el cascabel al gato.

 Opinión relacionada: Un informe demoledor sobre la democracia española. Carlos Sánchez. El Confidencial