Función pública, selección e interinos: 10 puntos críticos

“Todos los ciudadanos (…) son igualmente admisibles a todos los empleos públicos, según su capacidad y sin otra distinción que la de sus virtudes y la de sus talentos” (Artículo 6 de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789)

Por Rafael Jiménez Asensio. Hay Derecho blog.- Hace unos días desde un medio digital se me plantearon una serie de cuestiones en relación con los procesos selectivos que se estaban realizando por las Administraciones Públicas y, más concretamente, se solicitaba mi opinión sobre una proposición de ley que había presentado un Grupo Parlamentario (Podemos) en una Asamblea Legislativa autonómica (Comunidad de Madrid) que tenía por objeto “hacer funcionarios (en verdad, personal estatutario)” a todos los interinos por medio de un concurso de méritos, sin realizar por tanto pruebas selectivas (oposiciones) que midieran conocimientos, destrezas, actitudes o aptitudes (esto es, las competencias que cada candidato debe acreditar para el desarrollo de las funciones y tareas del puesto de trabajo). 

En esta entrada recojo ampliadamente algunas ideas-fuerza sobre esa compleja cuestión, pues sin duda estará viva en el debate político, sindical y funcionarial de los próximos años. Y conviene tener, al respecto, las ideas claras; pues, como expuso el filósofo François Jullien, “equivocarse de conceptos lleva a atascarse en un falso debate, que por tanto carece de salida” (La identidad cultural no existe, Taurus, 2017, p. 16).

1.- La tradicional falta de previsión de efectivos (planificación) en la cobertura de vacantes en las administraciones públicas españolas, unido al cierre a cal y canto de las ofertas de empleo público (la manida tasa de reposición de efectivos) durante la larga noche de la crisis fiscal (aún no superada definitivamente), han generado una enorme bolsa de personal interino o temporal (de varios centenares de miles de personas) en el sector público (particularmente en las administraciones autonómicas y locales). Esta es la razón de que, a partir de las leyes de presupuestos generales del Estado de 2017 y 2018 se haya incluido, aparte de la tasa general y las excepciones a aquella, una “tasa adicional de reposición de efectivo por sectores para la estabilización del empleo temporal” (que no es lo mismo que la estabilización de empleados públicos interinos, aunque para los sindicatos del sector público ambas cuestiones sean intercambiables). Cualquier convocatoria de “procesos selectivos” de carácter masivo que pretenda tales fines se “negocia” con los sindicatos (algo inicialmente prohibido por el EBEP) y el resultado es que tiende a disminuir (o incluso anular) el rigor en la comprobación del mérito y de la capacidad (competencia), aparte de bastardear el principio de igualdad.

2.- Precedentes de “pruebas selectivas de aplantillamiento” de personal interino y temporal a través de vías espurias ha habido de todo tipo a lo largo de la Historia (también hubo, en su día, “oposiciones patrióticas”; ahora que está tan de moda rememorar viejos fantasmas), especialmente en un país que ha ninguneado hasta su completa deformación el principio de mérito. En la década de los ochenta y noventa proliferaron este tipo de convocatorias, como recientemente ha estudiado Xavier Boltaina (Véase su trabajo y otros muchos sobre temas similares recogidos en el número 14-2 monográfico sobre “Repensar la selección” de la RVOP, editada en abierto por el IVAP: http://www.ivap.euskadi.eus/r61-vedrvop/es/contenidos/informacion/rvgp_ultimo_numero/es_def/index.shtml). Y ese modus operandi se ha trasladado casi treinta años después a los “procesos selectivos” que las administraciones autonómicas y locales están convocando en estos últimos años. Cabe afirmar así que donde no existe el principio de mérito o este es débil, no hay ni puede haber función pública profesional. Y donde esa profesionalidad no se acredita, el reino del favor, cuando no la corrupción, irrumpen en la escena pública. Los servicios públicos se ven afectados y esas disfunciones terminan cayendo sobre la propia ciudadanía, que es quien mantiene con sus contribuciones el denso sistema burocrático. En España la debilidad del principio de mérito es una de las patologías más serias que castran la calidad de nuestras instituciones públicas.

3.- Vaya por delante que la pretensión de que se aplantille a funcionarios públicos interinos sin realizar ningún tipo de oposiciones es una burla injustificable del principio de igualdad y de libre concurrencia, por tanto una operación marcadamente inconstitucional (aunque los estándares de control de la jurisdicción, también de la constitucional, sobre malas prácticas en este campo son en ocasiones poco exigentes). Esa propuesta no es de recibo, es demagógica y nada ética, amén de irresponsable en términos político-sindicales. Las pruebas de acceso al empleo público deben ser lo suficientemente exigentes para que ingresen en el servicio público los mejores profesionales y que, así, tales personas presten a lo largo de su vida activa servicios públicos de calidad a la ciudadanía. No cabe confundir a la Administración Pública o al sector público con una institución de beneficencia, aunque algunos lo pretendan. En el empleo público deben trabajar, como ya se decía en los orígenes de la Revolución francesa, las personas que acrediten mayores capacidades, virtudes y talento. Da la impresión en que en 240 años no hemos aprendido nada.

4.- Ese planteamiento que asume una reivindicación de determinadas plataformas de interinos conlleva nada más y nada menos que se elimine la fase de “oposición” de las actuales pruebas selectivas de acceso a la Administración Pública y que solo se lleve a cabo un “concurso de méritos”, algo que solo se puede prever excepcionalmente por Ley.  Pero este ablandamiento de las pruebas de acceso hasta eliminarlas de facto realmente, olvida además que buena parte de los procesos de “concurso-oposición” tal como se están ejecutando en muchos ámbitos en el sector público no son realmente “pruebas selectivas”, sino que se han transformado en un mero sistema dirigido a ordenar la entrada (por el transcurso del tiempo) como funcionarios de carrera del persona interino. En efecto, difícilmente se puede calificar de oposición, en sentido literal, unas pruebas que son superadas en esta fase en muchos casos por el 80, 90 o 95 por ciento de los aspirante. Ese sistema solo tiene una función: llevar a cabo pruebas de oposición blandas (o incluso en algunos casos puramente retóricas) para que entre en juego como factor dirimente la fase de concurso. Y en esta fase como es obvio también hay truco, pues solo pesan los “méritos” mal entendidos, dado que lo importante es el tiempo en el que se ha estado como interino o la antigüedad pura y dura, así como los títulos, postgrados o programas de formación a los que se haya asistido). Así, lo determinante para acceder a un empleo público vitalicio (esto es, durante toda la vida hasta la jubilación) es el tiempo en el que se ha estado como interino o temporal y, asimismo, los méritos de carácter formal. Todos esos empleados públicos así ingresados vivirán el resto de sus días del erario público, sean buenos, regulares o malos profesionales, pues nada de eso se acreditará en las pruebas “de entrada”. 

Los conocimientos efectivos o las destrezas contrastadas no cuentan realmente, al menos  en la mayor parte de los casos. Tampoco las aptitudes o actitudes. Dicho más llanamente: el sistema de entrada (que no selectivo) no es competitivo ni de libre concurrencia, no acceden los mejores ni los que acrediten más méritos efectivos. Los sindicatos del sector público (a no confundir con el sindicalismo del sector privado) han blindado los procesos de acceso con esas claves, entendiendo lo público como algo colonizado a favor de sus clientelas sindicales de afiliados. Como siempre se hace a lo largo de nuestra historia reciente se invoca la excepcionalidad (derivada de las altas tasas de interinidad, factor objetivo) para no aplicar la normalidad (selección bajo los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, factor constitucional).

5.- Se invoca como pretendido argumento de autoridad que tal personal interino lleva muchos años en esa condición en la Administración Pública. Y ello es cierto. Pero nadie pondrá en duda que ingresaron con tal carácter, siendo plenamente conscientes de ello. También se dice que es necesario regularizar una situación excepcional que afecta –como decía- a centenares de miles de personas, pues la Administración, unas veces (muchas o la mayor parte) por desidia o falta de previsión (carencia de planificación) y otras por cierre de las ofertas de empleo público como consecuencia de la contención presupuestaria en los largos años de crisis, lleva tiempo sin convocar pruebas selectivas. Nadie negará que esto es cierto, pero tampoco podrá negarse que, salvo supuestos específicos que habría que reconocer y tratar de forma discriminada o individualizada, el acceso a la condición de personal interino se ha producido en algunas ocasiones sin pruebas selectivas o, en su caso, mediante bolsas de trabajo o criterios escasamente exigentes. Hay, incluso, interinos que accedieron a tal condición directamente, mediante valoración del curriculum o con una mera entrevista. Obviamente esas escasas exigencias de ingreso se debía a que la función que debían desarrollar era interina y no de carácter estructural. Pero ahora, hete aquí, que se pretende transforma en definitiva.

6.- ¿Cómo resolver realmente este problema, que ciertamente es cuantitativamente grave y probablemente requerirá medidas ad hoc para articular soluciones efectivas? Evidentemente todo dependerá de cómo se articulen los procesos selectivos. Si seguimos así, como se viene haciendo hasta ahora, el sistema se perpetuará y los que queden sin plaza o simplemente aprueben alguna de sus fases o ejercicios, serán llamados más temprano que tarde para ejercer de interinos y continuar sedimentando definitivamente los procesos de acceso como sistemas de ordenación de la entrada de interinos como funcionarios de carrera, cerrando el paso al resto de los mortales y a la incorporación del talento externo. Tema enquistado. Hay, por tanto, que repensar el modelo. Lo de menos es el nombre o denominación, lo sustantivo es el trazado. Los años en el ejercicio de una función solo acreditan que se ha estado, no qué se ha hecho ni cómo se ha hecho. Al no existir evaluación del desempeño, la antigüedad se transforma en un factor dirimente esencial. Y ello en sí mismo no es justo. Se pueden hacer procesos selectivos bajo el patrón de concurso-oposición que sean razonablemente serios, que puntúen los méritos efectivos y que midan correctamente los conocimientos y destrezas, así como las aptitudes y actitudes. Algunas Administraciones españolas (pocas) lo hacen, pero antes han de sortear las presiones sindicales, que sólo quieren “aplantillar” a los que ya están.

7.- Dejemos ahora de lado la selección de los cuerpos de élite de la AGE, que no es objeto de estas reflexiones. Las democracias avanzadas seleccionan a los funcionarios públicos con exigentes criterios y pruebas que miden más la inteligencia y las destrezas (ejercicios prácticos), sin peso determinante de pruebas de contenido exclusivamente memorístico, aunque en algunos casos las pruebas de conocimiento (Francia) tienen peso determinante, pero con una factura muy diferente a la nuestra (sobre el tema: Clara Mapelli, RVOP 14-2, 2018). La calidad de las instituciones, también de la función pública, depende mucho de cuáles sean las exigencias para acceder a ellas. El concurso de méritos puede ser un procedimiento adecuado para puestos de alta cualificación por personas que ya han acreditado a lo largo de la vida profesional disponer de los conocimientos y destrezas necesarios para el desempeño de las funciones del puesto, sobre todo si ese concurso se articula con la realización de entrevistas conductuales estructuradas que delimiten la trayectoria profesional de tales candidatos. El concurso de méritos no puede pretender ser aplicado como método de “selección” para todos los empleos, pues de ser así se sancionaría la entrada en Administración por la puerta falsa, con desprecio absoluto del principio de igualdad, mérito y capacidad. Ciertamente, no es fácil encontrar una solución razonable, pero como siempre lo adecuado está en el punto medio. Al ser configuradas como pruebas selectivas “libres”, despiertan muchas expectativas en la propia  ciudadanía. Y no se pueden defraudar tales legítimas expectativas de acceder en condiciones de igualdad a un empleo público de legiones de jóvenes o menos jóvenes, menos aún estafar a los ciudadanos.

8.- Por tanto, alguna solución habrá que arbitrar para que el equilibrio entre los principios constitucionales y la terca realidad puedan cohonestarse cabalmente. No cabe olvidar que, en efecto, dentro de esas amplias bolsas de interinidad se encuentran personas con edades que superan los 40 y 50 años (los hay también cercanos a la jubilación), con dificultades objetivas (dado que trabajan en las Administraciones Públicas en régimen de jornada completa) de encontrar tiempo para preparar procesos selectivos convencionales (largos temarios que se deben memorizar) y, por tanto, difícilmente pueden competir en ese terreno con personas recién graduadas de la Universidad, con mucho más tiempo libre para preparar ese tipo de pruebas y con más frescura, por razones obvias, a la hora de retener memorísticamente tales temarios. Expuesto así el problema, conviene buscarle una solución. Pero cualquier solución que se busque debe eludir los atajos que persiguen preterir los derechos del resto de ciudadanos que tienen salvaguardado constitucionalmente el derecho de acceder a los empleos públicos de acuerdo con la igualdad, el mérito y la capacidad que cada uno de ellos acredite en procesos competitivos y abiertos. No es un tema menor.

9.- La solución, a nuestro juicio, se trata de identificar exactamente que este momento “selectivo” es realmente excepcional, puesto que obedece a un contexto ya explicitado y al cual se ha de buscar respuestas adecuadas y proporcionadas.  Pero esa excepcionalidad no implica que se deban rebajar los estándares de acceso hasta límites esperpénticos (como ablandar la fase de oposición hasta desfigurarla, algo que se hace con enorme frecuencia en este tipo de procesos), sino que cabe perfectamente cambiar el formato de pruebas selectivas donde en este momento excepcional se haga mayor hincapié en pruebas de carácter práctico (donde se acrediten las destrezas necesarias para el correcto desarrollo de las tareas; esto es, demostrar que el candidato sabe hacer o desarrollar las tareas propias del puesto de trabajo) y, en todo caso, se añada alguna prueba de conocimientos pero exenta de mero contenido memorístico y articulada sobre las funciones de los puestos a cubrir y con menor peso específico. Todo ello sumado a la configuración de una entrevista conductual estructurada que, al menos para las plazas de nivel técnico o facultativo superior, se añada como medio de valorar la trayectoria profesional de los candidatos en la fase de concurso, junto con los años de servicios prestados y la formación acreditada, dando preferencia a la formación evaluada y a la gestión de la diferencia que ello implica. Mientras no se evalúe el desempeño en el período de interinidad no caben otras soluciones.

10.- Con esta propuesta no me cabe duda alguna que buena parte del personal interino que presta actualmente servicios en las Administraciones Públicas (aquel que desempeña sus funciones con exquisita corrección, que es la mayor parte)  terminaría superando un proceso selectivo que se diseñe racionalmente y obteniendo la plaza correspondiente. Pero asimismo se lograría que las “pruebas selectivas” estén dotadas de un mínimo de seriedad, sin degradar la imagen de la Administración Pública y su necesaria objetividad, facilitando asimismo que entren también personas que acrediten talento y un desarrollo profesional adecuado por mucho que no tengan la condición previa de interinos, y se salvaguardaría en última instancia disponer, en suma, de una Administración profesional al servicio de la ciudadanía. Superado ese momento excepcional (planteado en una o, máximo, dos convocatorias), se debería dar paso al momento de captación externa del talento, en el que de una vez para siempre (a ver si es verdad), tras llevar a cabo una gestión planificada de vacantes (Gorriti, 2018) y cambiar el modelo de ingreso, se debería erradicar definitivamente de nuestro sistema de acceso el peso del tiempo de interinidad como factor o elemento a tener en cuenta, suprimir incluso la fase de concurso y establecer otro diseño de pruebas selectivas en el que el coeficiente de validez de las mismas sea adecuado y se apueste de forma decidida por evaluar conocimientos básicos necesarios para el correcto ejercicio de las tareas, dar mayor peso a las destrezas y mucho mayor aún en su calidad de su valor de predicción superior a la inteligencia (test psicotécnico), factor este último que será determinante en una Administración Pública en la que más temprano que tarde deberá hacer frente a la renovación intergeneracional y a la revolución tecnológica, dos factores de transformación radical del sector público en la próxima década.