Introducción
Por Mikel Gorriti- Rafael Jiménez Asensio.- Blog La Mirada Institucional.- El “mapa mental” que acompaña como imagen a esta entrada
(elaborado por Gorriti: 2018) describe diáfanamente la solución correcta a un
serio problema con el que se enfrentan las administraciones públicas. Sin
embargo, fuera de reducidos circuitos académicos y profesionales los
responsables públicos (políticos, directivos y funcionarios) apenas han tomado
aún conciencia real sobre cuál es la situación que se deberá afrontar en los
próximos diez/quince años en el empleo público. El sindicalismo del sector
público ni siquiera se ha planteado abiertamente la cuestión. La inmediatez y
el cortoplacismo de la política, unido al bajo (o nulo) nivel de iniciativa,
innovación e impulso que se le reconoce a la burocracia en un sistema de
“carreras integradas” (Dahlström/Lapuente, Organizando Leviatán, 2018),
así como el enfoque de “agua estancada” (parafraseando a Francisco Longo) por
el que apuestan los agentes sociales en relación con el empleo público, provoca
una nula visión a medio/largo plazo y una planificación estratégica
inexistente. Negar las evidencias no es resolver nada, representa solo aplazar
las cosas y pagar más cara la factura final. Procrastinar.
Envejecimiento de plantillas y relevo generacional
El problema, en verdad, tiene dos dimensiones. La primera es
específica de la administración pública (o si se prefiere del sector público,
pues no se reproduce con ese peso en el sector privado): el grave y gradual
envejecimiento de las plantillas que descapitalizará de personas (y, por tanto,
de “experiencia”) las estructuras del sector público en los próximos diez años.
Tras una entrada por oleada en la década de los ochenta y primeros de los
noventa, viene ahora su contrapunto: la salida en masa de ese personal por la
puerta de las jubilaciones. La “pirámide de edad” del ámbito público tiende a
proyectarse como (casi) invertida, al menos en algunas fases. Las causas son
múltiples y ahora no es menester recordarlas. Citemos solo aquí la dura e
irracional política de contención presupuestaria en materia de tasa de
reposición en el sector público durante los últimos años y la total ausencia de
una mínima política de previsión de efectivos en las administraciones públicas.
Sobre ese relevo generacional y la necesaria transferencia del conocimiento
(dos cuestiones distintas que –y esto es importante- no conviene confundir o
mezclar) hay muchas contribuciones académicas y profesionales. En algunas de
ellas hemos participado modestamente quienes redactamos esta entrada (ver, por
ejemplo, Gorriti, 2015; Gorriti-Jiménez Asensio 2016; Jiménez Asensio 2018),
así como, entre otros, cabe destacar en este punto las innumerables y
sugerentes aportaciones de Carles Ramió, ya sea en solitario (en diferentes
obras, artículos o entradas) o con Miquel Salvador (una de las últimas, por
ejemplo, es La nueva gestión del empleo público, Tibidabo, 2018; o también
su contribución conjunta en la RVOP número monográfico 14-2) .
No creemos que quepa darle más vueltas a esta cuestión. Lo
primero que urge para afrontarla es disponer de un buen diagnóstico de
prospectiva demográfico sobre cuáles son en cada nivel de gobierno o de
administración pública (y en sus diferentes sectores o ámbitos) los rasgos que
definen la magnitud de la tragedia. Algo que deberían hacer, si ya no lo han
hecho, todas las administraciones públicas. El análisis no puede ser solo
cuantitativo y temporal (jubilaciones por ejercicio presupuestario), sino
especialmente cualitativo (qué puestos críticos se verán afectados por esa
salida en masa de personal y cómo reparar esa pérdida de conocimiento
previsible). El denominado “Plan de Empleo del Gobierno Vasco” de 2016 (puede
consultarse en abierto en el siguiente enlace: https://bit.ly/2pyifjf ), representó un
paso en la buena dirección, del que están tomando buena nota algunas
Administraciones Públicas, al menos como medio de identificar la mera
existencia de un problema que, más temprano que tarde, se debe abordar. El
programa de gestión del conocimiento impulsado por el Instituto Andaluz de
Administración Pública también fue una iniciativa no exenta de una pátina de
modernidad con el fin de encaminar, siquiera fuera parcialmente, la resolución
de un problema. El envejecimiento de plantillas y la gestión del conocimiento
fueron aspectos que tratamos en otra entrada: “Marchitar o florecer: la función
pública ante el reto de su descapitalización por el envejecimiento de las
plantillas” https://bit.ly/2xAIWrQ .
Sin embargo, nuestra tesis ahora es que todo eso, aunque necesario, resulta ya
insuficiente.
Revolución tecnológica y empleo público
La segunda dimensión del problema es común al sector público
y privado, por muchos matices que se quieran incorporar en el ámbito público.
Nadie que se mueva con un mínimo conocimiento de lo que representa la
revolución tecnológica en la que estamos inmersos, podrá orillar los impactos
brutales que, a corto o medio plazo, aquélla tendrá sobre diferentes empleos y
actividades profesionales. La literatura académica sobre este punto es hoy en
día abrumadora. Economistas y sociólogos, aparte de demógrafos o laboralistas
(Mercader, entre otros), trabajan en esa línea. Algunos desde hace tiempo (Luís
Garicano, José Ignacio Conde-Ruíz y Carlos Ocaña). Los documentos o estudios de
prospectiva también proliferan. Y no menor, con matices siempre importantes,
son los puntos de coincidencia en esos ejercicios de prospectiva. Una breve
entrada (“para abrir boca”) no es lugar apropiado para mayores precisiones
(algunas fuentes documentales sobre este fenómenos pueden hallarse en: Gorriti,
2018; Jiménez Asensio, 2018; ambos trabajos en la Revista Vasca de Gestión
de Personas y Organizaciones Públicas núm. 14-2, monográfico sobre
“Repensar la selección de empleados públicos”: https://bit.ly/2pKuz1s ). Pero cabe
constatar que los previsibles impactos que pueda tener la revolución
tecnológica sobre el empleo público están aún por estudiar. Disponemos de
análisis e información ingente, así como de innumerables estudios de
prospectiva, sobre cómo afectará la revolución tecnológica a los empleos y
tareas en diferentes ámbitos profesionales. Más ayuna se encuentra la reflexión
sobre cómo incidirá esa transformación radical derivada de ese proceso
imparable de revolución tecnológica en sus tres grandes oleadas
(digitalización, automatización e Inteligencia artificial y en el propio Big
Data, ya presente en nuestro entorno aunque en fase de crecimiento exponencial)
sobre las tareas administrativas, los puestos de trabajo y, al fin y a la
postre sobre las propias estructuras y funcionamiento del sector público.
Analizar este objeto requiere otra metodología y enfrentarse, tal vez, a
escenarios complejos en los que entran en juego innumerables variables (entre
ellas la inevitable transformación de los bienes y prestaciones públicas o de
la demanda ciudadana, pero especialmente del modo de hacerlo). Pero es algo
que, por difícil que resulte hay que empezar, a riesgo si no de que la
tradicional obsolescencia del sector público se vuelva crónica y haga aún más
ineficientes nuestras máquinas administrativas. Al menos se trata de
identificar cuáles son los puntos críticos del problema; esto es, aquellos que
en cualquier caso se van a producir.
Y en ese proceso de identificación sobresalen algunas líneas
claras que hemos tratado con mayor profundidad en otros trabajos (Gorriti,
2018; Jiménez Asensio, 2017 y 2018). En apretada síntesis, algunas de estas
líneas de actuación son las siguientes:
-La revolución tecnológica implicará una fuerte
digitalización (a pesar de nuestros constantes aplazamientos) con una presencia
cada vez más intensa de la automatización hasta llegar a un estadio en que
muchas de las tareas que desarrollan un buen número de empleados públicos serán
ejecutadas por las máquinas, en supuestos puntuales con aplicación de la
inteligencia artificial con mayor grado de sustitución de los humanos en las
organizaciones públicas. El papel del Big Data en todo ese ciclo temporal irá
adquiriendo cada vez mayor protagonismo, aunque no deje de abrir retos
importantes tanto en protección de datos personales como en las concepciones
éticas que deben presidir tales procesos (aspectos tratados, entre otros, por
Sandel y Mayer-Schönberger/Cukier).
-Esto es un proceso gradual, pero imparable. En pocos años
(2020-2025) veremos sus primeros e importantes secuelas, a medio (2025) y largo
plazo (2035) los efectos serán –como el propio enunciado indica- revolucionarios.
La transformación del empleo público, por muchas resistencias numantinas para
que nada cambie (políticas, corporativas o sindicales), será una realidad. Se
harán muchas trampas en el solitario, pues nuestra incapacidad de materializar
reformas es elevadísima, pero no se le pueden poner puertas al mar. En esos
quince años que transcurrirán desde 2020 a 2035 (y, sobre todo, al final del
camino) las administraciones públicas serán organizaciones irreconocibles en su
formato actual. Si no fuera así, tendrán serios problemas de legitimación
institucional y social.
-Buena parte (por no decir todas) de las tareas de porteo,
transcripción, tramitación, gestión, contabilidad, etc., no derivarán ya de las
definiciones funcionales de los puestos de trabajo, al ser realizadas por
máquinas. Esto terminará afectando intensamente también (aunque de forma
gradual) a los empleos de tramitación y gestión o trabajos burocráticos que
tienen un carácter de mayor cualificación como pueden ser los jurídicos o
técnicos (informe y propuestas de resolución, incluso actuaciones por escrito
ante los tribunales) que asimismo serán, a medio plazo, ejecutados por
máquinas, sin perjuicio de establecer algunos mecanismos puntuales de
retroalimentación y supervisión. Se habla de una afectación en torno al 25 %
(medio plazo) y 40 % (largo plazo) de tales empleos, lo que implicará la
desaparición de decenas de miles de puestos de trabajo en el sector público y
su necesaria transformación en otros de diferente carácter o, en algunos casos,
su mera supresión o amortización. Cabe presumir una menor empleabilidad en el
sector público, sin perjuicio de que deban emerger nuevos perfiles y nuevas
competencias que añaden valor añadido a las máquinas (creatividad, iniciativa e
innovación, pensamiento crítico, integridad, habilidades blandas, etc.).
-Esta sumaria descripción afectará a todos los ámbitos
sectoriales de la Administración Pública y a buena parte de los puestos de
trabajo, pero habrá que definir su alcance sobre cada área o sector en función
de innumerables variables que ahora no se pueden recoger (puestos con mayor
contenido gestor o de atención a personas, por ejemplo), pues los impactos
serán muy distintos en uno u otro caso.
-Todo ello implica que las administraciones públicas deberían
ser muy prudentes o ciucunspectas a la hora de incorporar en sus próximas
ofertas de empleo público plazas nuevas que, en pocos años, serán de contenido
superfluo para sus respectivas organizaciones o que simplemente deberán ser
amortizadas o reconvertidas, pues resolviendo un problema inmediato (necesidad
a corto plazo o estabilización del empleo) generarán uno mucho mayor a medio
largo/plazo (¿qué hacer con esas personas incorporadas hace años cuando sus
puestos de trabajo pierdan “de facto” contenido funcional al ser desarrolladas
las tareas, mucho más rápido y de forma más eficiente, por máquinas?).
-La
salida fácil es endosar o aplazar el problema, la respuesta responsable es no
crearlo. Hay soluciones tales como las interinidades por programas para cubrir
transitoriamente esas necesidades.
-El problema se generará con los procesos
masivos de estabilización del empleo temporal. Mal gestionados pueden ser la
antesala de un cataclismo de gestión de personas en el sector público con la
mirada puesta en 2030.
-No cabe duda que los empleos que requerirá el sector público
del futuro van en la línea de los análisis realizados en el sector privado, con
los ajustes puntuales que necesariamente se llevarán a cabo por la singularidad
de las prestaciones y servicios públicos. Pero no conviene llamarse a engaño.
Las titulaciones STEM (acrónimo inglés de Ciencias, Tecnología,
Ingeniería y Matemáticas) se llevarán la mayor parte de la demanda futura,
también en lo público. Se necesitarán asimismo un buen número de técnicos medios
formados en estadística, tecnología y manejo de datos o algoritmistas. Por
tanto, se precisarán muchos menos administrativos, tramitadores, juristas,
economistas, o titulados de ciencias sociales, que hoy en día (sobre todo los
juristas) copan buena parte de los puestos técnicos y directivos de las
administraciones públicas. Su proceso de contracción será gradual, pero
inevitable. Son titulaciones o actividades profesionales con mercados
menguantes. Sin vuelta de hoja.
La ventana de oportunidad
De ahí que, como se enuncia en este trabajo y como se
expresa gráficamente en este mapa mental, lo inteligente es echar mano de la
ventana de oportunidad que se abre con las jubilaciones masivas en los próximos
años, pues esta sorprendente coincidencia temporal de esos dos fenómenos que se
produce en el sector público español (envejecimiento de plantillas y revolución
tecnológica) permitirá que aquellas administraciones públicas que hagan una
gestión inteligente de las vacantes que se vayan produciendo por razón de las
jubilaciones y sean capaces de transformarlas en empleos adaptados a los
procesos de revolución tecnológica podrán sobrevivir y hacer frente a los
nuevos retos. Lo sorprendente del caso es que, por casualidades intrínsecas a
nuestra realidad o contexto concreto, la coincidencia entre jubilaciones
masivas y adaptación tecnológica abre un escenario que, bien administrado (o
gestionado inteligentemente), nos coloca en posición objetivamente algo mejor
que otros modelos comparados de administración. Y no es un tema menor. La
dicotomía, una vez más, es aprovechar esa feliz coincidencia o desperdiciarla:
Actuar inteligentemente o de forma estúpida.
Se trata a fin de cuentas de actuar en positivo llevando a
cabo, pilotado desde la propia Administración con la necesaria previsibilidad,
un proceso controlado de “destrucción creativa” que, como definiera Schumpeter,
produzca una necesaria y gradual adaptación del empleo público a la nueva
realidad que se alumbra ya en el horizonte. Quien no lo haga y siga en sus
trece de mantener estructuras de personal que no tienen funcionalmente ningún
futuro, ya puede intuir lo que le espera: pan para hoy y hambre para mañana.
Cabe preguntarse finalmente si alguien en la política o en
la dirección pública está pensado seriamente en esto. Hay mucho que pensar,
analizar y estudiar. Más todavía por hacer. Pero también poco tiempo. Esto irá
muy rápido. O cabe también interrogarse, como viene sucediendo a lo largo de la
historia reciente, si las administraciones públicas españolas se mostrarán por
enésima vez incapaces de reformarse. La lectura del libro antes citado de Carl
Dahlström y Víctor Lapuente produce escalofríos en cuanto a la predicción de
que en sistemas “integrados de carrera” (como son los del sur de Europa) la
posibilidad de que las reformas triunfen se convierte en un pío deseo. Si bien,
lo que está en juego en este caso no es una reforma cualquiera, es una
transformación e inevitable adaptación en la que el sector público se juega su
razón de ser. Es un tema existencial. Quien no lo vea, que abra los ojos.
Una (innecesaria) explicación del “mapa mental” (infografía)
La importancia intrínseca del mapa es concebirlo como una
metodología para actuar a prioricomo planificación organizativa, no tanto
como una actuación de RRHH. Pretende concretar una secuencia que se debe
iniciar ya, independientemente del número de jubilaciones que se tengan o se
prevean; es una necesidad obvia que exige tener planificado el empleo público
antes de que “vengan los dolores”. Sólo teniendo esto hecho con carácter previo
se dispondrá de criterio para utilizar de forma inteligente las vacantes que se
vayan produciendo. Y ello se concreta en saber: a) qué puestos debo diseñar: b)
cuáles tengo que rediseñar; y c) cuáles no reponer. La jubilación solo debe
activar un diseño ya realizado, no debe ser la que desencadene este proceso, lo
importante es la consciencia no la urgencia. Esto será muy difícil si, una vez
más, la micro-gestión es dominante en el ámbito de recursos humanos o se
produce contaminación por la casuística de los colectivos. La posibilidad
de errar es mucho mayor si no se dispone de un horizonte organizativo.
Hay tres productos que concretan cómo llegar de forma racional
a la gestión inteligente de vacantes: a) qué necesito crear; b) qué
necesito rediseñar; y c) qué necesito no reponer. Para llegar a estos
productos hay dos vías que se entrecruzan solo al final: la vía estratégica
(política con asesoramiento técnico organizativo) que está representada por la
parte izquierda del gráfico. Es la parte puramente organizativa y tiene a las
funciones como materia prima: las responsabilidades que se asumen y crean,
matizan o no justifican la existencia de puestos. La segunda vía se refiere a
las tareas: los procesos que satisfacen las responsabilidades asumidas en las
funciones; la traslación que a la realidad de las ejecuciones hacen las
personas (esencia de los RRHH). Las tareas están en la parte derecha del
gráfico.
Es especialmente importante fijarse en los colores del
gráfico. Azul: bueno, necesario, innovador e inevitable; negro: mantener lo que
tenemos por ser imperativo del actuar de las AAPP; rojo: ya innecesario bien
por no justificarse en cuanto a necesidad de la ciudanía o porque sus procesos
se han amortizado por las nuevas tecnologías, la robótica, la inteligencia
artificial o el Big data.
Es especialmente importante ver que el mundo de las
funciones y el de las tareas no se mezclan, y que las nuevas tecnologías sólo
influyen sobre las tareas, no sobre las responsabilidades aunque no se nos
escapa que como todo proceso dialéctico en algún momento puede dar argumentos
para una reflexión estratégica cualitativa. También es especialmente importante
ver que, en realidad, sólo las funciones innecesarias son las que justifican la
no reposición de vacantes, y que esta es una decisión estrictamente estratégica
(política) tras una reflexión alimentada, solo, de técnica organizativa.
Como puede verse en el mapa, predomina el azul luego el
cuadro es optimista. La conclusión, por tanto, resulta obvia: ganaremos mucho
si empezamos ya.
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