Por Gerardo Bustos. LegalToday blog. La entrada en vigor de algunos preceptos de las leyes de
procedimiento administrativo y de régimen jurídico se ha prorrogado hasta 2020.
Para unos este aplazamiento es una desgracia. Para otros el reconocimiento de
una realidad. Apostemos por valorar la conveniencia de convertir el retraso en
una oportunidad para hacer las cosas bien y llegar a 2020 en las mejores
condiciones para un arranque íntegro de la administración electrónica.
El pasado 4 de septiembre de 2018 se publicó en el BOE
el Real Decreto-ley 11/2018, de 31 de agosto, modificando
varias leyes. En el paquete normativo se ha incluido la modificación de la
disposición final séptima de la Ley
39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de
las Administraciones Públicas, retrasando hasta el 2 de octubre de 2020 el
momento en el que entrarán en vigor ("producirán efecto") "las
previsiones relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro
electrónico, registro de empleados públicos habilitados, punto de acceso
general electrónico de la administración y archivo único electrónico".
Interoperando a toda máquina
La medida ha provocado verdaderos ríos de tinta cibernética
desde el mismo momento en que se conoció, antes incluso de publicarse en el BOE
(C. Campos Acuña, V. Almonacid, J.R. Chaves, etc.). Un buen
síntoma de que esta cuestión preocupa en la mayor parte de los entornos
administrativos. Por otro lado, la forma elegida para esta modificación (un real
decreto-ley de contenido múltiple y variopinto) y el momento (a menos de un mes
de la entrada en vigor del mencionado precepto) no ayudan a verlo con buenos
ojos. Sobre todo, si además se culpa a este aplazamiento de que el próximo 2 de
octubre no tengamos a todas las administraciones públicas interoperando a
toda máquina y funcionando plenamente en digital.
Meses atrás ya nos hicimos eco en este mismo blog de esta
situación con el artículo "Y el próximo 2 de octubre, ¿qué?". Vaticinaba
entonces que nos íbamos a encontrar "con un más que probable
incumplimiento epidémico", con diferentes grados de acercamiento a la
meta. Pero valorando que lo realmente positivo no es una meta cronológicamente
imposible, sino que "hay un camino progresivo e imparable hacia la administración
electrónica. El próximo 2 de octubre estaremos más cerca de la meta."
Algunas reflexiones
Vamos a pararnos en algunas reflexiones básicas al hilo de
los plazos y la administración electrónica:
1.- Estamos viviendo un
cambio de paradigma. Estamos en el centro de un cambio radical de cultura,
que modifica nuestro funcionamiento, pensamiento y usos sociales. Eso exige
esfuerzo, recursos y tiempo.
2.- Cambiar en tiempos de
crisis. El cambio normativo en torno a la administración electrónica arranca
en España con la Ley
11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los
servicios públicos. Es decir, hemos gestionado al mismo tiempo una profunda
crisis económica y una marcha hacia la administración electrónica. Esta
transformación precisa de unos recursos que la crisis no ha permitido, al menos
en grado suficiente.
3.- Los faroles del
legislador. Los plazos que establecen las leyes de administración electrónica
con frecuencia se usan a modo farol tan presumido como imposible, en lugar de
ser un foco de claridad que alumbre el camino del cumplimiento.
4.- ¿Son interoperables
las administraciones públicas? No exactamente. La plena adecuación
al Esquema Nacional de Interoperabilidad (ENI) debería haber
finalizado el 10 de enero de 2014, según la disposición transitoria primera
del Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula
el ENI en el ámbito de la administración electrónica. Casi
cinco años después aún estamos lejos de cumplirlo. En realidad, el funcionamiento
exclusivamente electrónico de las administraciones públicas españolas es
imposible sin esa interoperabilidad plena; la interoperabilidad es la
red de autopistas de la administración electrónica.
5. - ¿En qué se basan los
plazos de cumplimiento normativo? Todos los plazos establecidos para el
avance de la administración electrónica se han incumplido
sistemáticamente. Empezando por la adecuación al ENI y siguiendo por
la propia ley 39/2015, que entró en vigor el 2 de octubre de 2016 y
establece un funcionamiento de las administraciones públicas españolas exclusivamente
electrónico. La ley daba un año de plazo para su cumplimiento entre la
publicación y la entrada en vigor, claramente insuficiente para acometer en
todos los centros públicos una meta tan ambiciosa: la total transformación
digital. Si se observa la MAIN (memoria del análisis de impacto normativo) de la
ley en su fase de anteproyecto, pueden verse numerosos cálculos económicos,
pero no cálculo de tiempos que expliquen los plazos de cumplimiento. Por otro
lado, los cálculos económicos reflejan el elevado coste presupuestario de la
puesta en marcha de la ley, por mucho que posteriormente pueda generar un
ahorro por la agilización burocrática derivada de la administración
electrónica.
6. La administración
electrónica ya está en vigor. Es bueno tener presente estas causas, porque
la ley 39/2015 no entra en vigor el próximo 2 de octubre, como a
veces se tiende a pensar. Todo lo contrario. Como hemos señalado antes, la ley
entró en vigor en octubre de 2016, toda excepto el archivo, los registros y el
punto de acceso. Por tanto, ya estamos en incumplimiento legal. En los
escritos de estos días ha habido alusiones a la existencia de administraciones
que cumplen plenamente con la ley. Lo cierto es que las hay que se acercan más
a la meta o que están alejadas en distintos grado, pero yo no sé de ningún caso
de cumplimiento pleno. Difícilmente se puede cumplir un precepto cuando hay
aspectos que la ley no define bien y aún no está claro cómo se van a articular.
7. - Estamos en el marco
europeo. El aplazamiento es menos preocupante en la medida en que la fecha
de 2020 se mantiene dentro del Plan de Acción Europeo de Administración Electrónica 2016-2020.
Un plan que establece que "En 2020, las administraciones públicas y las
instituciones públicas de la Unión Europea deben ser abiertas, eficaces e
integradoras, proporcionando servicios públicos digitales a todos los
ciudadanos y empresas de la UE que sean personalizados, transfronterizos,
servicios fáciles de usar, y de extremo a extremo. Se usan enfoques innovadores
para diseñar y ofrecer mejores servicios adecuados a las necesidades y demandas
de los ciudadanos y las empresas. Las administraciones públicas utilizan las
oportunidades que ofrece el nuevo entorno digital para facilitar su interacción
con las partes interesadas y entre ellas."
8.- El aplazamiento es un
brote de realismo. Guste o no, el aplazamiento de los últimos preceptos de la
ley pendientes de entrar en vigor es un humilde reconocimiento de la realidad.
Las cosas no ocurren porque tengamos unos plazos en las leyes, sino porque
pongamos los medios y se lleven a cabo las actuaciones necesarias que lo hagan
posible. Hay que entender, además, que la administración electrónica es un
proyecto colectivo, por lo que el objetivo final está más cerca a medida que se
estrecha la franja entre los más avanzados y los más retrasados.
9. - Los riesgos evitables.
Sin duda en el aplazamiento, junto al realismo, ha operado también una
buena dosis de sentido común. La necesidad de evitar problemas derivados de
nulidades, penalizaciones, responsabilidades patrimoniales por incumplimiento,
reclamaciones y otras consecuencias de diverso coste.
10.- Esto merece una explicación. Una decisión
administrativa como la que nos ocupa merece una explicación. Hay que valorar en
este sentido la nota publicada en el PAE (portal de administración electrónica), donde se
anuncia una explicación más amplia para los próximo días y se señala, entre
otras cosas, que "la adaptación de los procedimientos
administrativos a este nuevo paradigma y el diseño de procesos de gestión
óptimos, exige que los desarrollos tecnológicos y jurídicos, así como los
aspectos organizativos, cuenten con el grado de madurez necesaria para dar
satisfacción a este nuevo estadio de desarrollo de la actividad de las
administraciones públicas. Así, el desarrollo reglamentario que precisa el
funcionamiento de estos aspectos, requiere acordar entre las Administraciones
públicas competentes, las opciones que permitan una verdadera interoperabilidad
respetuosa con sus respectivos ámbitos de competencias."
El aplazamiento es una oportunidad
Señalemos a modo de colofón que el aplazamiento cobra
sentido en la medida en que se convierte en una oportunidad: nos detenemos un
momento, analizamos la situación en la que se encuentra el proceso de
digitalización y ponemos los medios adecuados para aprovechar al máximo
estos dos años.
A modo de receta básica, estos podrían ser los puntos
esenciales:
-Entendamos que el proyecto de transformación digital exige
profundos y costosos desarrollos tecnológicos, jurídicos, organizativos y
culturales.
-Analizar con realismo la situación en la que nos encontramos
y a la que queremos ir, valorando el impacto en las personas y las
organizaciones.
-Elaborar un plan de transformación digital con estrategia, recursos posibles
y necesarios, gestión del cambio, medidas reales de reducción
burocrática, campañas de difusión cultural y plazos progresivos de
implantación.
-Seguimiento continuo y público del grado de cumplimiento del
plan.
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