Más sobre los cuerpos de funcionarios, la Administración General y los Directivos

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Andrés Morey. en Tu Blog de la Administración Pública.- - Las tres últimas entradas han hecho que vuelva a pensar en temas que constituyen materia habitual de reflexión y que se conectan entre sí en los esquemas que forman mi idea de la función pública y del campo burocrático. Decía al hablar de los cuerpos de funcionarios que por su unidad e impenetrabilidad, en principio, constituían una barrera a la politización, lo que se puede considerar un aspecto favorable en cuanto a que ello implique la profesionalidad y la neutralidad de los funcionarios del cuerpo correspondiente.

Como factor negativo, en cambio, había que considerar el que los intereses corporativos pusieran distorsionar a los generales. Este aspecto negativo también he señalado que, vistas las consecuencias de la politización actual, ha resultado mucho menor que las de dicha politización que ha afectado gravemente al principio de legalidad.

Otro factor positivo, aunque pueda favorecer intereses corporativos, tales como retribución y prestigio, es el que el cuerpo exige una formación y especialización que favorece también, pero a la gestión y la administración pública. Esta formación se exige ya o principalmente para el ingreso; o sea en las oposiciones y, por ello, el cuerpo interviene, normalmente en la selección para controlar el nivel que entiende exigible.

Este factor positivo que se consideraba una autoregulación, ha sido objeto de críticas abundantes, hasta el punto que la legislación ha tratado de minorar ese poder y esa intervención en la selección. Pero como he señalado la politización, en este caso de tribunales y comisiones de selección, ha sido mucho peor, hasta el punto de que las garantías exigibles de mérito y capacidad se han minorado ampliamente y es continuo el ver noticias de filtraciones de ejercicios y pruebas; problema añadido o conexo con la presencia de políticos y sindicatos en los mencionados tribunales o comisiones.

Cúpula organizativa

También he hecho referencia a la creación en la cúpula organizativa de un espacio, muy amplio, de libre designación; exagerado diría yo. Ese espacio es pues una politización del nivel burocrático superior y medio, e implica la inexistencia de un verdadero cuerpo o nivel directivo especializado en la administración pública y en la eficacia de las políticas públicas. Todas las garantías que los puestos politizados debían suponer, hoy se ven präcticamente eliminadas en cuanto hay un interés político, Y digo político no en su sentido puro y correcto sino bastardo y partidista y que afecta negativamente al verdadero interés público y general que es el que las leyes establecen como tales.

Pero es que, por tanto, el espacio politizado es precisamente el que se corresponde con la administración general de carácter superior y directivo; el cual además se comparte con quienes no son generalistas. La legislación de 1964 convierte en estructura corporativa a la administración general que configuraba hasta entonces un sistema de escalas. Por lo tanto,  sistema abierto, con ascensos de los niveles inferiores a los medios y superiores por procedimientos distintos, sin perjuicio de que en algunos ya se exigieran titulaciones concretas o, en su caso, pruebas selectivas. La administración general pues, en su configuración, facilitaba el ascenso de expertos en gestión hacía puestos superiores en los que se estaba más en conexión con el derecho o con la formulación y eficacia de las políticas públicas. El freno a este sistema había sido la patrimonialización por los cuerpos especiales de la organización superior y de gestión burocrática de cada departamento ministerial por los cuerpos especiales de cada uno.

Como es lógico hay que concluir que desde tiempo ya inmemorial no es posible la creación de un verdadero nivel directivo y que la Ley de funcionarios de 1964 trató de corregir esta situación primero convirtiendo las escalas en cuerpos generales, creando el Cuerpo administrativo y el Técnico de Administración Civil, hoy Superior de Administración general, y estableciendo para los puestos superiores la exigencia, en su caso, de un diploma de directivo. Estos puestos directivos se reservaban para funcionarios del cuerpo técnico antes citado. Por lo tanto eran puestos que se consideraban como de administración general.

Hoy, aunque me refiera frecuentemente al cuerpo directivo, pienso que el sistema resultaba muy racional, aunque nunca tuvo efectividad, entre otras razones por los propios intereses del cuerpo técnico y de sus funcionarios en Madrid que ya ocupaban puestos directivos y no quería pruebas ni exigencias de doctorados. De otro lado, los cuerpos especiales no querían perder su poder. Resultado: Libre designación y clasificación múltiple de los puestos.  Por lo tanto, todo quedaba a las luchas burocráticas y corporativas, pero así no había nunca una consolidación de un cuerpo especializado, sino politizado y dependiente.

Si bien, la función o las funciones administrativas propias del nivel directivo son las que la Ciencia de la Administración considera en relación a la eficacia de las políticas públicas, que implica la de su gestión administrativa, puede hacer considerar que es posible un cuerpo y  un ingreso directo al mismo, desde el exterior o desde la administración especial, mediante pruebas selectivas. Yo creo que el sistema de 1964 era racional, como he dicho, porque suponía la incorporación de personas expertas en la gestión general y común a todos los departamentos ministeriales, lo que implica una ventaja, pues la práctica ya está hecha y el conocimiento de la organización ya se posee. A modo de ejemplo, recuerdo que en mi juventud en la banca se consideraba que uno de los mejores sistemas de llegar a director de un banco era empezar como botones. La razón es evidente la adquisición del conocimiento de la organización y su funcionamiento y la experiencia en la gestión, lo que facilita las decisiones y su eficacia. De otro modo hay que establecer un sistema de formación y prácticas que supla a la experiencia personal y directa y, posiblemente,  surge la necesidad de que en el nivel directivo se incluyan puestos de gestión superior que faciliten la experiencia respecto de organización y gestión, como nivel primero desde el que ascender a los puestos de más responsabilidad.

Bueno, todo esto ha salido hoy y espero que lo haya sido bien y con claridad, aunque sea reiteración de otras entradas.