jueves, 10 de noviembre de 2016

Las novedades en la regulación del procedimiento administrativo común en la Ley 39/2015


El contexto de crisis económica que ha venido sufriendo nuestro país fue una de las razones esgrimidas en su momento por el Gobierno para la creación de la CORA –Comisión para la reforma de las Administraciones Públicas - cuya misión era poner en marcha mecanismos de modernización y simplificación administrativa, tanto a nivel estructural como normativo, que, cristalizaron en un primer momento con la aprobación, el 21 de junio de 2013, en un informe general que va a constituir el germen de una serie de reformas normativas cuya finalidad es la consecución de unas Administraciones Públicas eficientes, transparentes y ágiles, tal y como se menciona en la propia Exposición de Motivos de la LPACA […]






INTRODUCCIÓN. LA REFORMA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN LA LEY 39/2015. LA NECESIDAD DE UNA REFORMA (*)

I.                   

El contexto de crisis económica que ha venido sufriendo nuestro país fue una de las razones esgrimidas en su momento por el Gobierno para la creación de la CORA –Comisión para la reforma de las Administraciones Públicas(1)- cuya misión era poner en marcha mecanismos de modernización y simplificación administrativa, tanto a nivel estructural como normativo, que, cristalizaron en un primer momento con la aprobación, el 21 de junio de 2013, en un informe general que va a constituir el germen de una serie de reformas normativas cuya finalidad es la consecución de unas Administraciones Públicas eficientes, transparentes y ágiles, tal y como se menciona en la propia Exposición de Motivos de la LPACA(2).

Dejando de lado la ocurrencia del legislador de proceder a regular en dos leyes separadas lo que denomina relaciones de la Administración ad intra y ad extra, sobre la base del absurdo pretexto de volver a la situación anterior a la Ley 30/1992(3), o la extraordinaria premura de la tramitación parlamentaria(4), lo cierto es que, amén de las críticas vertidas por el Consejo de Estado(5), y las que se plantearon a lo largo de la tramitación parlamentaria(6) pocas veces ha existido en la doctrina una opinión tan generalizada a cerca de la inconveniencia de la reforma plasmada en las Leyes 39/2015 y 40/2015(7).
En el presente trabajo, se va a hacer una referencia crítica a las principales novedades que se introducen en la regulación de nuestro procedimiento administrativo común(8), así como en materia de recursos, destacando, ya desde el momento inicial que las novedades en una de las materias que dan título a una de las leyes protagonistas de la reforma, son más bien escasas, pese a lo manifestado por el legislador en el Preámbulo de la LPACA, en el que afirma que bajo el supuesto de la anterior regulación se contenían procedimientos administrativos demasiado complejos que en ocasiones han generado problemas de inseguridad jurídica, lo que exigía una reforma integral(9).

II. LA TRAMITACIÓN SIMPLIFICADA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN
Una de las novedades más destacables de la Ley 39/2015 en relación con el procedimiento administrativo es la introducción en el artículo 96 de un procedimiento administrativo de tramitación “simplificada”, o como los denomina la norma, de la tramitación simplificada del procedimiento administrativo común.

Lo primero que resulta obligado destacar es que dicho procedimiento simplificado nada tiene en común con la tramitación de urgencia del procedimiento administrativo, contemplada en el artículo 50 de la Ley 30/1992, que se mantiene con idéntica redacción en el artículo 33 de la LPACA, en cuya virtud se puede acordar de oficio o a instancia de parte interesada la tramitación de urgencia del procedimiento, lo cual supondrá la reducción a la mitad de los plazos establecidos para el procedimiento ordinario.

En efecto, la regulación que se contiene ahora en el artículo 96 no es otra cosa que la extensión al procedimiento común de la previsión que hacía el artículo 143 LRJAyPAC para los procedimientos de responsabilidad patrimonial(10), y que se había establecido igualmente para los procedimientos de naturaleza sancionadora(11).

De hecho, tal y como se dispone en los apartados 4º y 5º del artículo 96, se mantienen respectivamente sendas especialidades, en términos similares a los previstos en los respectivos reglamentos procedimentales, tanto en materia de responsabilidad como sancionadora.

Como aspectos más destacables de dicho procedimiento simplificado, podemos reseñar:

- La necesidad de acuerdo entre la Administración y los interesados. Efectivamente, tal y como se desprende del artículo 96.2(12), así como del artículo 96.3(13), para que el procedimiento se pueda tramitar de forma simplificada, amén de la limitación de trámites a la que se aludirá más adelante, es requisito sine qua non que tanto la Administración como el o los interesados compartan la conveniencia de que dicho expediente se tramite a través de dicha fórmula.

- La reversibilidad de la tramitación simplificada, atribuida al órgano competente para la tramitación del procedimiento, que en cualquier momento anterior a la resolución del expediente puede acordar la vuelta a la tramitación ordinaria del mismo –artículo 96.1 in fine-.

En cuanto a la tramitación del procedimiento de forma simplificada, la misma se contiene en el apartado 5º del artículo 96, consistiendo básicamente en, por una parte, la reducción del plazo para resolver, que será de 30 días, y por otra parte, la simplificación de los trámites.

En primer lugar, y en lo que hace referencia al plazo de tramitación del expediente -30 días-, dicho plazo comienza a computarse no desde la iniciación del procedimiento, sino desde el día siguiente al que se notifique al interesado el acuerdo de tramitación simplificada del procedimiento. En este sentido, y dado que no figura ningún límite en cuanto a la derivación de un procedimiento tramitado de forma ordinaria hacia la forma simplificada, podemos encontrarnos con que si el acuerdo de tramitación simplificada se adopta en el límite del plazo para resolver, se estaría ampliando artificialmente el mismo.
Por lo que respecta a los trámites a desarrollar, el procedimiento simplificado constará únicamente de los siguientes trámites:

-Inicio de oficio o a solicitud de interesado.

-Subsanación de la solicitud presentada, en su caso.

-Alegaciones, que únicamente podrán ser formuladas al inicio del procedimiento durante el plazo de cinco días.

-Trámite de audiencia, que únicamente se llevará a efecto cuando la resolución vaya a ser desfavorable para el interesado.

-Informe del servicio jurídico, del Consejo General del Poder Judicial y Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma en los casos en que los mismos sean preceptivos(14).

Si fuera necesaria la realización de cualquier otro trámite, el procedimiento no admite la tramitación simplificada, siendo preciso tramitarlo de forma ordinaria(15).

III. LAS ACTUACIONES PREVIAS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN
Las llamadas “actuaciones previas” constituyen una actuación administrativa preliminar y de carácter contingente que trata de comprobar si prima facie puede considerarse que existe fundamento para la apertura de un procedimiento administrativo. El origen de las mismas lo encontramos en el procedimiento sancionador, concretamente en la regulación del artículo 134.2 de la LPA de 1958(16), y su funcionalidad es evidente en cualquier procedimiento limitativo, en el que se trata de evitar cualquier daño colateral que la mera apertura de un expediente de esta naturaleza puede llevar aparejado para el sujeto pasivo del mismo(17).

Va a ser la LRJAPyPAC de 1992 la que, en su artículo 69.2 extienda la figura al procedimiento administrativo común, con la denominación de información previa, con la finalidad de conocer las circunstancias del caso y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento(18). Es a partir de este momento cuando se produce lo que SANTAMARÍA ha denominado “mutación del instituto de las actuaciones previas”(19), sobre la base de considerar que se vienen utilizando como una “modalidad fraudulenta de prolongación artificial de los plazos de tramitación del expediente, lo cual es singularmente grave en los procedimientos de naturaleza sancionadora”(20).

El artículo 55 LPACA viene a ratificar la situación precedente, manteniendo en sus mismos términos la figura de las que ahora denomina información y actuaciones previas, y dando carta de naturaleza en su apartado 2º a la figura en relación con los expedientes de naturaleza sancionadora, en unos términos que dejan poco lugar a la duda en relación con los evidentes excesos a que pueden conducir(21). En efecto, al señalar el artículo 55.2 LPACA que en los procedimientos de naturaleza sancionadora las actuaciones previas se orientarán a determinar, con la mayor precisión posible, los hechos susceptibles de motivar la incoación del procedimiento, la identificación de la persona o personas que pudieran resultar responsables y las circunstancias relevantes que concurran en unos y otros, deja bien claro que la fase de instrucción puede quedar reducida a la mínima expresión. Se habrá hecho acopio, por consiguiente, de todo un material inculpatorio –sin intervención alguna del interesado- que va a ser muy difícil de desmontar a lo largo de la posterior tramitación del expediente.

IV.- LA NUEVA REGULACIÓN DE LAS MEDIDAS PROVISIONALES
En la regulación que hace la LPACA de las medidas provisionales –en su artículo 56- nos encontramos con tres novedades en relación con el precedente del artículo 72 LRJAPyPAC. En efecto, éstas son las siguientes:

En primer lugar, por lo que se refiere a la adopción de medidas cautelares una vez incoado el expediente, la nueva regulación añade dos requisitos adicionales. En primer lugar, se exige de forma expresa que la resolución en la que se adopten dichas medidas cautelares sea motivada. Ciertamente, podemos entender que la necesidad de motivación era implícita en la regulación precedente –vía artículo 54-, pero no está de más que se recoja de forma expresa. Por otra parte, se exige que la adopción de las medidas provisionales sea acorde con los principios de proporcionalidad, efectividad y menor onerosidad. Leer+

*Miguel Navajas Rebollar es Profesor Titular de Derecho Administrativo en la Universidad de Oviedo. El artículo se publicó en el número 63 de la revista EL CRONISTA del Estado Social y Democrático de Derecho (Iustel, octubre 2016)

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