El contexto de crisis
económica que ha venido sufriendo nuestro país fue una de las razones
esgrimidas en su momento por el Gobierno para la creación de la CORA –Comisión
para la reforma de las Administraciones Públicas - cuya misión era poner en
marcha mecanismos de modernización y simplificación administrativa, tanto a
nivel estructural como normativo, que, cristalizaron en un primer momento con
la aprobación, el 21 de junio de 2013, en un informe general que va a
constituir el germen de una serie de reformas normativas cuya finalidad es la
consecución de unas Administraciones Públicas eficientes, transparentes y ágiles,
tal y como se menciona en la propia Exposición de Motivos de la LPACA […]
INTRODUCCIÓN. LA REFORMA
DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO EN LA LEY 39/2015. LA NECESIDAD DE UNA REFORMA
(*)
I.
El contexto de crisis
económica que ha venido sufriendo nuestro país fue una de las razones
esgrimidas en su momento por el Gobierno para la creación de la CORA –Comisión
para la reforma de las Administraciones Públicas(1)-
cuya misión era poner en marcha mecanismos de modernización y simplificación
administrativa, tanto a nivel estructural como normativo, que, cristalizaron en
un primer momento con la aprobación, el 21 de junio de 2013, en un informe
general que va a constituir el germen de una serie de reformas normativas cuya
finalidad es la consecución de unas Administraciones Públicas eficientes,
transparentes y ágiles, tal y como se menciona en la propia Exposición de
Motivos de la LPACA(2).
Dejando de lado la
ocurrencia del legislador de proceder a regular en dos leyes separadas lo que
denomina relaciones de la Administración ad intra y ad extra, sobre la base del
absurdo pretexto de volver a la situación anterior a la Ley 30/1992(3),
o la extraordinaria premura de la tramitación parlamentaria(4),
lo cierto es que, amén de las críticas vertidas por el Consejo de Estado(5),
y las que se plantearon a lo largo de la tramitación parlamentaria(6)
pocas veces ha existido en la doctrina una opinión tan generalizada a cerca de
la inconveniencia de la reforma plasmada en las Leyes 39/2015 y 40/2015(7).
En el presente trabajo, se
va a hacer una referencia crítica a las principales novedades que se introducen
en la regulación de nuestro procedimiento administrativo común(8),
así como en materia de recursos, destacando, ya desde el momento inicial que
las novedades en una de las materias que dan título a una de las leyes
protagonistas de la reforma, son más bien escasas, pese a lo manifestado por el
legislador en el Preámbulo de la LPACA, en el que afirma que bajo el supuesto
de la anterior regulación se contenían procedimientos administrativos demasiado
complejos que en ocasiones han generado problemas de inseguridad jurídica, lo
que exigía una reforma integral(9).
II. LA TRAMITACIÓN
SIMPLIFICADA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN
Una de las novedades más
destacables de la Ley 39/2015 en relación con el procedimiento administrativo
es la introducción en el artículo 96 de un procedimiento administrativo de
tramitación “simplificada”, o como los denomina la norma, de la tramitación
simplificada del procedimiento administrativo común.
Lo primero que resulta
obligado destacar es que dicho procedimiento simplificado nada tiene en común
con la tramitación de urgencia del procedimiento administrativo, contemplada en
el artículo 50 de la Ley 30/1992, que se mantiene con idéntica redacción en el
artículo 33 de la LPACA, en cuya virtud se puede acordar de oficio o a
instancia de parte interesada la tramitación de urgencia del procedimiento, lo
cual supondrá la reducción a la mitad de los plazos establecidos para el
procedimiento ordinario.
En efecto, la regulación
que se contiene ahora en el artículo 96 no es otra cosa que la extensión al
procedimiento común de la previsión que hacía el artículo 143 LRJAyPAC para los
procedimientos de responsabilidad patrimonial(10),
y que se había establecido igualmente para los procedimientos de naturaleza
sancionadora(11).
De hecho, tal y como se
dispone en los apartados 4º y 5º del artículo 96, se mantienen respectivamente
sendas especialidades, en términos similares a los previstos en los respectivos
reglamentos procedimentales, tanto en materia de responsabilidad como
sancionadora.
Como aspectos más
destacables de dicho procedimiento simplificado, podemos reseñar:
- La necesidad de acuerdo
entre la Administración y los interesados. Efectivamente, tal y como se
desprende del artículo 96.2(12),
así como del artículo 96.3(13),
para que el procedimiento se pueda tramitar de forma simplificada, amén de la
limitación de trámites a la que se aludirá más adelante, es requisito sine qua
non que tanto la Administración como el o los interesados compartan la
conveniencia de que dicho expediente se tramite a través de dicha fórmula.
- La reversibilidad de la
tramitación simplificada, atribuida al órgano competente para la tramitación
del procedimiento, que en cualquier momento anterior a la resolución del
expediente puede acordar la vuelta a la tramitación ordinaria del mismo
–artículo 96.1 in
fine-.
En cuanto a la tramitación
del procedimiento de forma simplificada, la misma se contiene en el apartado 5º
del artículo 96, consistiendo básicamente en, por una parte, la reducción del
plazo para resolver, que será de 30 días, y por otra parte, la simplificación
de los trámites.
En primer lugar, y en lo
que hace referencia al plazo de tramitación del expediente -30 días-, dicho
plazo comienza a computarse no desde la iniciación del procedimiento, sino desde
el día siguiente al que se notifique al interesado el acuerdo de tramitación simplificada
del procedimiento. En este sentido, y dado que no figura ningún límite en
cuanto a la derivación de un procedimiento tramitado de forma ordinaria hacia
la forma simplificada, podemos encontrarnos con que si el acuerdo de
tramitación simplificada se adopta en el límite del plazo para resolver, se
estaría ampliando artificialmente el mismo.
Por lo que respecta a los
trámites a desarrollar, el procedimiento simplificado constará únicamente de
los siguientes trámites:
-Inicio de oficio o a
solicitud de interesado.
-Subsanación de la
solicitud presentada, en su caso.
-Alegaciones, que
únicamente podrán ser formuladas al inicio del procedimiento durante el plazo
de cinco días.
-Trámite de audiencia, que
únicamente se llevará a efecto cuando la resolución vaya a ser desfavorable
para el interesado.
-Informe del servicio
jurídico, del Consejo General del Poder Judicial y Dictamen del Consejo de
Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma en los casos en
que los mismos sean preceptivos(14).
Si fuera necesaria la
realización de cualquier otro trámite, el procedimiento no admite la
tramitación simplificada, siendo preciso tramitarlo de forma ordinaria(15).
III. LAS ACTUACIONES
PREVIAS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN
Las llamadas “actuaciones
previas” constituyen una actuación administrativa preliminar y de carácter
contingente que trata de comprobar si prima facie puede considerarse que existe
fundamento para la apertura de un procedimiento administrativo. El origen de
las mismas lo encontramos en el procedimiento sancionador, concretamente en la
regulación del artículo 134.2 de la LPA de 1958(16),
y su funcionalidad es evidente en cualquier procedimiento limitativo, en el que
se trata de evitar cualquier daño colateral que la mera apertura de un
expediente de esta naturaleza puede llevar aparejado para el sujeto pasivo del
mismo(17).
Va a ser la LRJAPyPAC de
1992 la que, en su artículo 69.2 extienda la figura al procedimiento
administrativo común, con la denominación de información previa, con la
finalidad de conocer las circunstancias del caso y la conveniencia o no de
iniciar el procedimiento(18).
Es a partir de este momento cuando se produce lo que SANTAMARÍA ha denominado “mutación
del instituto de las actuaciones previas”(19),
sobre la base de considerar que se vienen utilizando como una “modalidad
fraudulenta de prolongación artificial de los plazos de tramitación del
expediente, lo cual es singularmente grave en los procedimientos de naturaleza
sancionadora”(20).
El artículo 55 LPACA viene
a ratificar la situación precedente, manteniendo en sus mismos términos la
figura de las que ahora denomina información y actuaciones previas, y dando
carta de naturaleza en su apartado 2º a la figura en relación con los
expedientes de naturaleza sancionadora, en unos términos que dejan poco lugar a
la duda en relación con los evidentes excesos a que pueden conducir(21).
En efecto, al señalar el artículo 55.2 LPACA que en los procedimientos de
naturaleza sancionadora las actuaciones previas se orientarán a determinar, con
la mayor precisión posible, los hechos susceptibles de motivar la incoación del
procedimiento, la identificación de la persona o personas que pudieran resultar
responsables y las circunstancias relevantes que concurran en unos y otros,
deja bien claro que la fase de instrucción puede quedar reducida a la mínima
expresión. Se habrá hecho acopio, por consiguiente, de todo un material
inculpatorio –sin intervención alguna del interesado- que va a ser muy difícil
de desmontar a lo largo de la posterior tramitación del expediente.
IV.- LA NUEVA REGULACIÓN DE
LAS MEDIDAS PROVISIONALES
En la regulación que hace
la LPACA de las medidas provisionales –en su artículo 56- nos encontramos con
tres novedades en relación con el precedente del artículo 72 LRJAPyPAC. En
efecto, éstas son las siguientes:
En primer lugar, por lo
que se refiere a la adopción de medidas cautelares una vez incoado el
expediente, la nueva regulación añade dos requisitos adicionales. En primer
lugar, se exige de forma expresa que la resolución en la que se adopten dichas
medidas cautelares sea motivada. Ciertamente, podemos entender que la necesidad
de motivación era implícita en la regulación precedente –vía artículo 54-, pero
no está de más que se recoja de forma expresa. Por otra parte, se exige que la
adopción de las medidas provisionales sea acorde con los principios de
proporcionalidad, efectividad y menor onerosidad. Leer+
*Miguel Navajas Rebollar es
Profesor Titular de Derecho Administrativo en la Universidad de Oviedo. El artículo se publicó en
el número 63 de la revista EL CRONISTA del Estado Social y Democrático de
Derecho (Iustel, octubre 2016)
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