viernes, 4 de noviembre de 2016

El despido objetivo económico y su evolución en la Administración Pública

Derecho.com. Fue discutido durante mucho tiempo aquella idea de la imposibilidad por parte del Estado de suprimir o extinguir puestos de trabajo, por causas objetivas, manteniéndose en principio que el Estado no podía quebrar, por una parte y por otra que atendía a necesidades sociales generales y tras la Const art.103.1 -EDL 1978/3879-, la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho, intereses generales que normalmente no tienen su reflejo en los inmediatos empresariales, léase déficit necesario, pero que cada vez sí aparecen más junto a ellos, Grecia, Irlanda o nuestro propio país, aunque todavía con márgenes importantes para la consecución de sus objetivos y en esa medida, no la de márgenes, sino las de eficiencia, entendida como capacidad de lograr un objetivo con el mínimo de recursos posibles, se fueron dictando distintas sentencias por nuestros Tribunales y si en principio se mantuvo respecto a esta posibilidad de la utilización por parte de las Administraciones Públicas, del procedimiento extintivo por causas objetivas, económicas, una resistencia a reconocer la misma, declarando el Tribunal Superior de Justicia de C. Valenciana, Sala de lo Social, con respuesta negativa que si el precepto, ET art.52.c) -EDL 1995/13475-, exige la existencia de una situación económica negativa de la empresa dicha causa de extinción será siempre difícilmente predicable de las Entidades Públicas, que por carecer de ánimo de lucro y estar destinadas a la prestación de servicios públicos, no pueden por definición encontrarse en dicha situación, Sentencia núm. 3186/1997, de 12 diciembre, Recurso de Suplicación núm. 3776/96 -EDJ 1997/21046-, soluciones contrarias, ya las encontrábamos también, siempre con cautelas, en resoluciones del mismo Tribunal, en las que tras reconocer que no es fácil aceptar que las causas de extinción de los contratos de trabajo por las causas previstas en los arts. 51 y 52 del ET sean aplicables a un Ayuntamiento, se puede aceptar que dicho engarce quede articulado a través del cauce legal previo previsto en el art.18 Ley 30/1984, de 2 agosto, de Reforma de la Función Pública -EDL 1984/9077-, en la redacción introducida por la L 22/1993, de 29 diciembre -EDL 1993/19412-, ahora art.85 s de la Ley 7/2007, de 12 abril, del Estatuto Básico del Empleado Público -EDL 2007/17612-, en una disposición que además tiene el carácter de básica, Sentencia núm. 2320/1997, de 26 septiembre, Recurso de Suplicación núm. 2860/96, modificando su planteamiento ya totalmente, manteniendo la necesidad de diferenciar en el hecho constitutivo de esta causa extintiva de la relación laboral, el elemento externo o causal y el interno o finalístico. La causa objetiva -económica, técnica, organizativa o de producción- actúa produciendo un desequilibrio y la finalidad del despido es contribuir a superarlo, de manera que dichas situaciones podían darse también en las administraciones públicas, en principio en lo que refiere a las causas organizativas, pues las mismas en la medida en que cumplen la finalidad de servir a las necesidades colectivas pueden en ocasiones tener que extinguir determinadas relaciones laborales cuando el servicio público a que responde su existencia, se modifica, o reestructura, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, (Sala de lo Social) Sentencia núm. 5084/2001 de 27 septiembre, Recurso de Suplicación núm. 2043/01 -EDJ 2001/80301-, con cita de la del TS, sentencia de 30-4-96.

También se entendió como justificativo de un despido objetivo, la supresión temporal del Servicio de Guardería y el cierre de sus instalaciones, siendo ello causa suficiente, una vez acreditada, para amortizar la plaza ocupada, Tribunal Superior de Justicia de Aragón, (Sala de lo Social, Sentencia núm. 753/2006 de 11 julio, Recurso de Suplicación núm. 586/2006 -EDJ 2006/370265-, declarando de forma clara y manifiesta el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Granada, Sentencia núm. 2217/2008 de 16 julio, Recurso de Suplicación núm. 1585/08 -EDJ 2008/256000-, que nada impide a las Administradoras Publicas en régimen laboral, la aplicación de la forma de extinción prevista en el ET art.52 c) -EDL 1995/13475-, debiendo también quedar sentado, que en cualquier caso el examen de la concurrencia de las causas organizativas o económicas se debe realizar teniendo en cuenta la naturaleza de entidad de derecho público de que se trate, pues no es el ánimo de lucro, sino el interés general o el servicio público lo que constituye su causa y finalidad, debiendo guiarse por criterios de racionalidad dado que manejan fondos públicos.
En el mismo sentido se pronunciaron otros Tribunales, Islas Canarias, Santa Cruz de Tenerife Sentencia núm. 685/2001 de 19 octubre, Recurso de Suplicación núm. 399/01, entendiendo que la Administración al no tener plazas vacantes en la RPT y además carecer de la correspondiente consignación presupuestaria tendría que incumplir para dar una plaza nueva, la L 30/1984, en especial el art.15.1.f) -EDL 1984/9077- que establece que la formalización de nuevos contratos de personal laboral fijo, requieren que los correspondientes puestos figuren detallados en las respectivas relaciones, así como el art. 18 de la Ley de Función Pública Canaria 2/1987 -EDL 1987/10814-, referente a que las relaciones de puestos de trabajo se ajustarán a las previsiones presupuestarias, siendo precisamente el cumplimiento de la Ley lo que le impide asumir al trabajador, teniendo que utilizar el camino que le brinda el ET art.53 -EDL 1995/13475-, del despido objetivo.
Asimismo el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sevilla, Sala de lo Social, reconoció que los caracteres y régimen descritos de la reconversión de plazas laborales en funcionariales permiten, sin duda, calificarla como causa determinante de la amortización, Sentencia núm. 968/2000 de 17 marzo, Recurso de Suplicación núm. 4247/99 -EDJ 2000/28579-, amortizando la plaza de laboral, por funcionarización.
Más claramente el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Social, abordó esta problemática, manifestando que en el caso de un Ayuntamiento la extinción del contrato de trabajo conlleva un ahorro objetivo de costes de los servicios, ahorro que no ha de desecharse por el hecho de tratarse de una entidad pública que tiene unos recursos limitados y la obligación de prestar incontables servicios, por lo que se ha dado una causa totalmente objetiva, sin culpa alguna de las dos partes intervinientes en este proceso, que justifica la aplicación del artículo 52.c) del Estatuto de los Trabajadores, cuando el servicio público a que responde su existencia, se modifica o reestructura y respecto a si era obligatorio para el Ayuntamiento ofrecer la incorporación dentro de su personal laboral, como alternativa, la misma iba en contra de las exigencias de acceso a la Administración Pública, principios constitucionales de mérito, capacidad e igualdad, debiéndose tener en cuenta por último la doctrina jurisprudencial en el sentido de que el ET art.52.c) -EDL 1995/13475- no impone al empresario la obligación legal, que sí podrían prever los convenios colectivos, de «agotar todas las posibilidades de acomodo del trabajador» en empresa, o de «su destino a otro puesto vacante de la misma», por todas, en sus sentencias de fechas 13-2-02 y 19-3-02 y 21-7-03, núm. 7060/2004 de 14 octubre, Recurso de Suplicación núm. 3227/04 -EDJ 2004/186434-.
Y en su Sentencia núm. 1684/1999, de 9 de marzo, Recurso de Suplicación núm. 6807/98 -EDJ 1999/11883-, incidiendo en la anterior argumentación sobre la posibilidad de acordar esta medida extintiva por los Organismos Públicos, en el caso del Ayuntamiento de Barcelona, en base a la concurrencia de «razones organizativas ineludibles» derivadas del hecho de que a sus puestos de trabajo han sido destinados empleados públicos con mayor antigüedad, acogiéndose a las causas técnicas, organizativas o de producción del citado precepto, declara que no cabe duda que una norma de este tipo se ha dictado pensando exclusivamente en las empresas que actúan en el mercado teniendo como finalidad exclusiva la obtención de beneficios con el desarrollo de su actividad mercantil y sin perjuicio de entender que los ingresos económicos del Ayuntamiento no dependen de la comercialización o venta de productos o servicios en el mercado y que pueden ser deficitarios, nada osta, aunque en ese contexto de muy difícil encaje, con una previsión legal como la contenida en el ET art.51 y 52 c) -EDL 1995/13475-, elementos que difícilmente pueden concurrir en la actividad de un Ayuntamiento, frente a todas estas consideraciones, se encuentra el hecho innegable de que si partimos del sometimiento de las administraciones públicas a la legislación laboral para contratar, no hay razón para que deba excluirse la aplicación de la misma para extinguir los contratos en base a las causas previstas en el propio Estatuto de los Trabajadores.
La correcta aplicación de unos y otros principios, ya llevaba a la conclusión de admitir la posibilidad de que también las administraciones y organismos públicos pudieran acogerse a la extinción de contratos de trabajo por las causas que regulan el ET art.51 y 52 -EDL 1995/13475-, siendo en principio rigurosamente restrictivos en su aplicación.
Más decididamente, sin obviar las condiciones económicas negativas, se pronunció el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía Sala de Sevilla, Sentencia núm. 1858/1997, de 9 mayo, Recurso de Suplicación núm. 3757/96 sobre la aplicabilidad del ET art.52, c) -EDL 1995/13475- a las Administraciones Públicas, teniendo en cuenta -en especial en Corporaciones Locales o en entes de la Administración institucional- que su sometimiento general al Derecho hace posible la utilización de ésa y de las demás causas objetivas de dicho art.52, debiendo estar a la situación presupuestaria, contable y financiera de la Corporación en su integridad, siendo esta medida una de las posibles junto a las de los planes de empleo o reasignación de efectivos a que se refiere la L 30/1984 -EDL 1984/9077-, modificada por la L 22/1993 -EDL 1993/19412-, al tratarse de un servicio municipal deficitario, que la Corporación puede suprimir ex art.30 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales -EDL 1955/46-, determinante de un desequilibrio presupuestario general y revelador de una ineficiente organización y dotación de recursos.
En el mismo sentido se declaró con firmeza que el ET art.52.c) -EDL 1995/13475-, es aplicable a entes públicos que llevaban en situación deficitaria varios años y que se han reducido los ingresos por subvenciones destinadas al servicio, lo cual significa, conforme a las STS 24-4-96 -EDJ 1996/4533- y 14-6-96 -EDJ 1996/5083-, la concurrencia de los tres elementos necesarios, cuales son: un factor desencadenante -los resultados económicos de la actividad-, que inciden desfavorablemente en la rentabilidad o situación económica; la amortización del puesto al que afecta el ajuste de factores que se ha decidido -según lo acordado por la Mancomunidad sobre reducción de plantilla- y la conexión de funcionalidad entre la extinción acordada y la superación de la situación negativa, por el ahorro de costes que supone, Sentencia núm. 1611/1997, de 25 abril, Recurso de Suplicación núm. 2871/96.
Nueva causa en 2001
La Ley 12/2001, de 9 julio, de medidas urgentes de reforma del mercado de trabajo para el incremento del empleo y la mejora de su calidad -EDL 2001/23492-, introdujo una nueva causa de despido objetivo, integrada en la letra e] del art.52 ET -EDL 1995/13475-. La nueva causa autorizaba a un específico tipo de "empresas" -administraciones locales o esal- a extinguir contratos de trabajo cuando se constatase una situación de insuficiencia financiera -total o parcial- para mantener todos o parte de los contratos de trabajo vinculados a planes o programas públicos dependientes de financiación externa. Se trataba de una suerte de ampliación específica de la amortización individual del ET art.52 c), es decir, de una extinción por causa económica en una circunstancia muy especial. Fundamentalmente, porque la esal o el ayuntamiento perdieran la subvención que venían recibiendo de la administración autonómica.
La aparición de tal causa fue interpretada por algunos autores como una llamada al uso de contratación indefinida por parte de administraciones locales y entidades sin ánimo de lucro, esal; eso sí, sólo cuando se gestionasen planes o programas públicos, interpretación corroborada por las STS 25-11-02 y de 31-5-04, reflejando sucintamente la siguiente doctrina, de una parte, que el legislador ha querido, efectivamente, que las esal y las administraciones públicas locales asuman una mayor estabilidad laboral de los trabajadores asignados a la realización de planes o programas públicos con financiación externa. De todo ello se deduce que los planes o programas públicos tienen una clara vocación de continuidad y eso debe traducirse en mayor fijeza de las plantillas asignadas a dichos planes o programas, afirmando la STS, citada, 25-11-02 que «del carácter anual del Plan no puede deducirse la temporalidad de la obra o servicio que aquél subvenciona, pues se trata de una concreción temporal que afecta exclusivamente a las subvenciones, no a los servicios básicos que las mismas financian», ahora bien, es cierto que la esal o la administración local no va a tener garantizada la asignación de ese plan o servicio con carácter «eterno», por lo que parece adecuada tal posibilidad extintiva.
Por último, si cupiera todavía alguna duda, el ciclo comienza a cerrarse con el RDL 3/2012, de 10 febrero, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral -EDL 2012/6702-, en el que sin anuncio previo, en su Disposición adicional segunda, extiende la aplicación del despido por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción al Sector Público, añadiendo una disposición adicional vigésima al Texto Refundido del Estatuto de los Trabajadores aprobado por RDLeg 1/1995, de 24 marzo -EDL 1995/13475-, estableciendo que el despido por causas económicas, técnicas, organizativas o de producción del personal laboral al servicio de los entes, organismos y entidades que forman parte del sector público de acuerdo con el art.3.1 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por el RD Leg 3/2011, de 14 noviembre -EDL 2011/252769-, se efectuará conforme a lo dispuesto en el ET art.51 y 52.c) y sus normas de desarrollo y en el marco de los mecanismos preventivos y correctivos regulados en la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera de las Administraciones Públicas y que a efectos de las causas de estos despidos en las Administraciones Públicas a que se refiere el art.3.1 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, se entenderá que concurren causas económicas cuando se produzca en las mismas una situación de insuficiencia presupuestaria sobrevenida y persistente para la financiación de los servicios públicos correspondientes. En todo caso, se entenderá que la insuficiencia presupuestaria es persistente si se produce durante tres trimestres consecutivos. Se entenderá que concurren causas técnicas, cuando se produzcan cambios, entre otros en el ámbito de los medios o instrumentos de la prestación del servicio público de que se trate y causas organizativas, cuando se produzcan cambios, entre otros, en el ámbito de los sistemas y métodos de trabajo del personal adscrito al servicio público.
Al final, la Ley 3/2012, de 6 julio, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral -EDL 2012/130651-, lo cierra por ahora, de forma definitiva, añadiendo una precisión con la finalidad de suavizar estas posibles extinciones contractuales en la Administración Pública, en cuanto que añade a tal disposición adicional, la preferencia en el mantenimiento del empleo a un determinado colectivo, aquel personal laboral fijo que hubiera adquirido esta condición, de acuerdo con los principios de igualdad, mérito y capacidad, a través de un procedimiento selectivo de ingreso convocado al efecto, cuando así lo establezcan los entes, organismos y entidades a que se refiere el párrafo anterior, STS Sala 4ª, 24-2-15, rec. 165/14 -EDJ 2015/26949-, de ahí, si sigue el curso de los acontecimientos de tal manera, no cabe duda que tales medidas, ahora no previstas, pudieran alcanzar a otros colectivos de prestadores de servicios en las Administraciones Públicas, a los que por ahora no se les ha dirigido indicación alguna, expresa. No obstante y a pesar de recoger el RDL 3/2012, de 10 febrero, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral -EDL 2012/6702-, en su Texto Expositivo y la L 3/2012, de 6 julio, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral, en su Preámbulo que los despidos objetivos han venido caracterizándose por una ambivalente doctrina judicial y jurisprudencia, en la que ha primado muchas veces una concepción meramente defensiva de estos despidos, como mecanismo para hacer frente a graves problemas económicos, soslayando otras funciones, se introducen innovaciones en el terreno de la justificación de estos despidos, ciñéndose la ley, ahora, a delimitar las causas económicas, técnicas, organizativas o productivas que justifican estos despidos, suprimiéndose otras referencias normativas que han venido introduciendo elementos de incertidumbre que incorporaban proyecciones de futuro, de imposible prueba, y una valoración finalista de estos despidos, que ha venido dando lugar a que los tribunales realizasen, en numerosas ocasiones, juicios de oportunidad relativos a la gestión de la empresa. Ahora queda claro que el control judicial de estos despidos debe ceñirse a una valoración sobre la concurrencia de unos hechos: las causas. Esta idea vale tanto para el control judicial de los despidos colectivos cuanto para los despidos por causas objetivas ex art.52 c) ET -EDL 1995/13475-, el TS, Sala 4ª, 25-6-14, rec. 165/13 -EDJ 2014/138299-, ha precisado que la nueva regulación del ET art.51.1  no ha liquidado la conexión de funcionalidad entre la causa económica o productiva y las extinciones contractuales, sino que ha modificado su formulación, que ya no exigirá contribuir a la consecución de objetivos futuros, como preservar o favorecer la posición competitiva de la empresa, o prevenir una evolución negativa de la empresa o a mejorar la situación de la misma a través de una más adecuada organización de los recursos, que favorezca su posición competitiva en el mercado o una mejor respuesta a las exigencias de la demanda, la prueba, exigida al empresario, requerirá acreditar la concurrencia de la causa económica y productiva, que son las causas más anudadas entre sí, como viene sosteniéndose por la mejor doctrina, así como razonar de modo proporcional, utilizándose como técnica de ponderación la razonabilidad como proporcionalidad, que constituye, en suma, una técnica de ponderación de los sacrificios.
Este artículo fue publicado en la "Revista de Jurisprudencia", el 15 de septiembre de 2016.

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