Por Antonio Arias. Fiscalización.es.- Hoy -viernes 11 de mayo- participé en un interesante panel del Congreso
COSITAL-2018 (Ver programa completo) que se celebra en Gijón del 10 al 12 de
mayo. La mesa lleva el título general de “Ética, transparencia, buenas prácticas y
prevención de la corrupción“ e intervengo junto a la
profesora salmantina Nieves
Sanz Mulas y el magistrado ovetense José Ramón Chaves. Todo
ello bajo la moderación del Secretario General del Ayuntamiento de Barcelona,
Jordi Cases.
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| Aspecto de la mesa donde participa Antonio Arias |
Con el título “La situación actual del
control en las administraciones públicas” los
organizadores quisieron darme un amplio margen para desarrollar mi exposición.
Aproveché la ocasión para pedir al genio de la lámpara
mis tres deseos:
1. - Una efectiva rendición de
cuentas
Nuestro modelo rendición de cuentas es bastante
procedimental y formalista, sometido unos plazos que las Instituciones de
Control Externo (ICEx) consideran muy dilatados. Mi primer deseo es bastante
institucional y no es mío. Lo extraigo de dos declaraciones conjuntas del
Tribunal de Cuentas y sus equivalentes autonómicos, de 21 de junio de 2017. Por
una parte, la declaración relativa a todas las AAPP:
“se insta a los Poderes Públicos que resulten competentes
en cada caso, a la adopción de las medidas legales oportunas encaminadas
a homogeneizar y reducir los plazos de rendición
de cuentas en el ámbito del sector público estatal, autonómico y local,
estableciéndose como fecha recomendada para llevar a cabo dicha rendición, con
carácter general, el 30 de junio del ejercicio
siguiente, con las adaptaciones y los periodos transitorios que
sean necesarios para que su implantación se efectúe de una manera realista y
efectiva”.
Por otra, la declaración relativa a las Entidades Locales donde pide:
1.- Promover la cobertura de los puestos de trabajo
reservados a funcionarios de Administración local con habilitación de carácter
nacional …
2.- Reforzar la capacidad y la suficiencia de recursos y
de medios cualificados de las intervenciones locales …
3.- Fortalecer la asistencia y el asesoramiento de los
municipios, especialmente los de menos de 1.000 habitantes …
4.- Revisar la regulación de las multas coercitivas
establecida en la Ley 7/1988, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas
5.- Llevar a cabo las reformas normativas oportunas para
condicionar la percepción de subvenciones por las entidades locales, a la
efectiva rendición de la cuenta general.
El escenario español es mejorable, pero satisfactorio, a
la vista de las estadísticas de cumplimiento obtenidas del portal de
rendición, esta misma semana: El
incumplimiento de la obligación de rendir cuentas se tipifica como infracción
muy grave en el artículo 28 de la Ley 19/2013, de transparencia, sin
consecuencias prácticas.
2.- Un Sistema Nacional de Control eficaz
Aquí es imprescindible mencionar el brillante y siempre
vigente artículo de Rafael Navas Vázquez titulado “¡Alarma! Un sistema de control establecido por una Ley
Orgánica del Control Externo” donde pide una norma dentro del bloque de
constitucionalidad que contemple sistemáticamente y en toda su extensión esta
importante función pública dando satisfacción al art. 136.4 CE, que además
permita articular más racionalmente las relaciones entre el control interno y
externo, incluyendo consecuencias claras, como posibilitar la inhabilitación
profesional y/o electoral.
Os remito -para resumir las críticas- al artículo publicado conjuntamente con la auditora Marta
Riera en el número 86/2017 de la revista Presupuesto
y Gasto Público, “El sistema español de control externo: algunas
cuestiones incómodas”, que se refiere a su posible politización, la teórica
duplicidad de funciones, la apariencia de control, los informes tardíos y su
eficacia contra la corrupción.
El hecho cierto es que la Ley
Orgánica 2/1982, del Tribunal de Cuentas cumplirá mañana 36 años y no hay
que ser muy perspicaz para percatarse de su necesaria revisión, no sólo en la
parte organizativa y fiscalizadora, sino en el enjuiciamiento de la
responsabilidad contable, cuya aplicación es también manifiestamente mejorable.
En este sentido es imprescindible arreglar el desaguisado que produjo con las
sentencias Boadilla-Siero, a principios de esta década, en
relación con los pagos indebidos.
Ya hemos visto aquí, que el Tribunal de Cuentas parece tener
las manos atadas en estos asuntos tras la inaudita jurisprudencia del Tribunal
Supremo, con ocasión del caso Boadilla y antes de Siero, donde “los pagos que emanan de los órganos
competentes para aprobarlos y no fueron impugnados en la jurisdicción
contencioso administrativa no pueden ser considerados indebidos”. Al contrario:
son pagos debidos mientras no sean
anulados los actos administrativos que los originan. Y el Tribunal de
Cuentas ve impedida esa prejudicialidad.
Entre los múltiples recordatorios de esta tarea
pendiente, destaca la realizada por el Magistrado José Ramón Chaves, “La urgente reconstrucción del
enjuiciamiento contable del reintegro por alcance” el año pasado. Por
desgracia, mientras esto no se resuelva, no podremos
hablar, en puridad, de lucha eficaz frente a la corrupción por
parte del Tribunal de Cuentas de España, al que -repito- han cortado las alas
desde el Supremo.
Si la ciudadanía
supiese realmente lo desprotegidos que están los caudales públicos con esta
doctrina, se alarmaría.
Ese arreglo debería incluir la responsabilidad contable
del gasto innecesario. El problema
aquí reside también en la interpretación formalista que hace el Tribunal de
Cuentas sobre estos “pagos indebidos”, fundamentalmente recogidos en la STCu 21/05: No existen pagos indebidos si se realizan
en virtud de un título válido y se prueba que existe contraprestación que
justifique su abono. El Tribunal, como ha hecho en otras ocasiones, no entra a valorar si la
asistencia técnica era o no necesaria. Por ejemplo, de un informe de letrado
privado frente al secretario municipal.
La crítica puede llevarse incluso al ámbito de la
malversación, como ha puesto sobre la mesa la
profesora Sanz Mulas en un reciente artículo, pues también en el ámbito penal parece impune el
despilfarro de fondos siempre que sean administrados conforme a la normativa
presupuestaria, por mucho que puedan parecer auténticamente ineficientes
o ineficaces.
La
nueva Ley de Contratos del Sector Público insiste (artículo 28) en motivar la
“necesidad e idoneidad del contrato y eficiencia en la contratación” .
3.- Apoyar nuestro modelo de intervención local
Los funcionarios con habilitación de carácter nacional
son, en mi modesta opinión, los principales agentes de la sostenibilidad local actual, frente a los
incumplimientos en este área de las CCAA y del propio Estado. Los titulares de
la Intervención, se merecen el tercer deseo porque asumen importantes responsabilidades sobre el control interno municipal y
sobre la remisión de la más variada y abundante información al Tribunal de
Cuentas, al Ministerio de Hacienda o a las CCAA respectivas.
Lo recordaba recientemente el secretario municipal, Pedro
Antonio Martín, en un lúcido artículo titulado “La aplicación de la nueva Ley de Contratos: una operación de
orfebrería jurídica”, donde reivindicaba para sus hermanos habilitados que
las retribuciones crecieran en paralelo a las nuevas responsabilidades.
Es incuestionable que la
Ley 27/2013, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local
refuerza el control interno de la Entidad, de sus OOAA y Sociedades.
Así, surge el R.D.
424/2017, de 28 de abril, regulador el Régimen Jurídico del control interno
en las Entidades del Sector Público Local, que se asemeja a la estructura de
control establecida para el sector público estatal, centrada en la doble tarea
de la función interventora y el control financiero,
incluyendo la auditoría de cuentas, que tuvieron ocasión de desbrozar en
un panel específico del congreso, el director de la ONA, Jorge Castejón y las
interventoras Carmen Aparisi y Pilar Ortega.
En una sociedad que avanza en la transformación digital
(o como prefiere denominar Antonio Minguillón, la revolución digital) los riesgos ya
no se pueden analizar con una mera perspectiva legal. El mundo ha cambiado y
también los riesgos. Los nuevos escenarios exigen nuevos conocimientos
vinculados a la tecnología, con herramientas digitales de gestión de los expedientes. ¿Como
enfrentar un control efectivo en un gran ayuntamiento? ¿Podemos seguir
trabajando igual en la fiscalización? Lo recordaba el director del INAP Manuel
Arenilla en su conferencia, aderezada con un chiste demoledor como veis:
El Tribunal de Cuentas ya alertó
hace un par de años, del elevado número de puestos de habilitados que no
tienen titular y que se mantienen sin ocupante u ocupados por funcionarios sin
esa habilitación. Son los aguafiestas porque
en cuanto bajan la guardia, se la arman. Generan un sexto sentido
para sobrevivir.
A principios de esta década, la profesora Ximena Lazo,
publicaba una clarividente monografía titulada “El modelo de control interno del gasto público estatal.
Propuestas de cambio”. Allí, también formulaba sus deseos, en formato de
recomendaciones, que hoy en día forman parte del derecho positivo local. La
figura del Interventor parece evolucionar a modelos de corte
anglosajón, huyendo de las funciones tradicionales vinculadas
a controles formales del proceso presupuestario.
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