¿Cómo debería regularse esta figura para que fuera aplicada correctamente?
Por Rafael Jiménez Asensio. La Mirada Institucional blog.- Por qué hasta ahora ha fracasado en España la inserción de la dirección pública profesional? ¿Cómo debería regularse esta figura para que fuera aplicada correctamente? Si tomamos como referencia las democracias avanzadas, el
caso de España es singular por lo que respecta a la imposibilidad efectiva de
profesionalizar la función directiva en el sector público. Hay razones de fondo
y otras de forma que explican esa singularidad.
Las razones de fondo tienen raíces muy profundas, pues este
país –a diferencia del resto de democracias avanzadas que sí lo han hecho- no
ha superado la concepción patrimonial premoderna de Administración Pública
(Fukuyama). Esa concepción se manifestó –por nefasta influencia francesa- en el
Antiguo Régimen con la compra de oficios públicos, y más tarde en el Estado
Liberal por medio del caciquismo y de las cesantías (la aplicación castiza,
como señalaba Alejandro Nieto, del spoils system). La sombra del poder
siempre fue refugio para quien no sabía o no quería hacer otra cosa. La
profesionalización de la función pública en España siempre ha sido relativa.
Pero, conforme las leyes de función pública achicaron el espacio de la
discrecionalidad política de los nombramientos, esa presunta prerrogativa de
unos partidos-clientela se desplazó hacia la zona alta de las estructuras
directivas de las Administraciones Públicas (altos cargos y figuras asimiladas
en el sector público, así como el imperio intenso y extenso de la libre
designación y el libre cese en la alta función pública).
Clientelismo
Las dos dictaduras padecidas por España en el siglo XX
colonizaron la alta Administración con funcionarios de élite que se mostraban
afectos al régimen. Esto tuvo letales efectos, pues alimentó la llama de
desconfianza sobre la alta función pública. Y esa fue la excusa de la que se
sirvió la política para invadir la alta Administración. En efecto, con la
llegada del régimen constitucional de 1978, el caciquismo revivió bajo la forma
oligárquica de unos exiguos partidos políticos que pronto vieron la oportunidad
de crecer que les brindaba de nuevo el reparto del poder entre los suyos.
El músculo de un partido se manifiesta así en la posibilidad mayor o menor que
tiene de repartir cargos y sinecuras. Vuelve así de nuevo a la escena el
clientelismo político. El resultado está a la vista. Una democracia
absolutamente hipotecada por las clientelas políticas. Los partidos (todos sin
excepción) son los nuevos caciques de una España pretendidamente moderna. Su
pastel a repartir es la zona alta de la Administración, el sector público y el
cuantioso número de asesores, por no hablar de los innumerables puestos en
órganos constitucionales o estatutarios, de control o reguladores. Unos autores
tan reputados en el conocimiento de los partidos políticos como José Antonio
Gómez Yáñez y Joan Navarro, estiman en 80.000 el número de personas que viven
de la política en España en las diferentes instituciones (Desprivatizar
los partidos, Gedisa, 2018). Cifras escalofriantes que no tienen reflejo ni de
lejos en ninguno de los sistemas comparados.
Por tanto, la dirección pública en España está totalmente
colonizada por la política. Y desocupar ese espacio significa alterar los
equilibrios de poder o dejar sin “bolsa de reparto” a los partidos cuando
lleguen a gobernar, que no podrían así pagar los servicios prestados a sus
fieles militantes u a otros estómagos agradecidos, aunque sean –según
prescripción legal- funcionarios sobre los que recaiga el nombramiento.
Efectivamente, la profesionalización máxima a la que hemos llegado, que no es
tal, consiste en que algunos niveles orgánicos directivos se deben proveer
entre funcionarios, obviamente de la cuerda o aledaños del partido o partidos
gobernantes (spoils system de circuito cerrado).
Cambiar esta forma secular de actuación es una tarea
hercúlea que solo se podrá avanzar en ella cuando la política (esto es, el
gobierno de turno) sea consciente de que, para hacer buena política, necesita
objetivamente directivos profesionales y no palmeros, militantes de carnet
amigos políticos, familiares o amateurs. No quiero pecar de pesimista,
pero ese día está lejos. Hasta que no aparezca un líder político que esto lo
vea claro y tenga el poder suficiente (preferiblemente un presidente del
gobierno) para imponérselo a su propio partido y al resto de los partidos,
mejor nos olvidamos de tan pío deseo. La implantación de la DPP o es un
objetivo político o sencillamente no es.
Las razones de forma son más fáciles de explicar. La
regulación que tenemos de la Dirección Pública es muy mala, tiene errores de
bulto. Probablemente queridos. Tenemos una figura perversa, cuyo ámbito de
aplicación se ha extendido (o estirado como un chicle) lo que han querido las
leyes: es la figura del alto cargo, que mancha la legislación estatal, la
autonómica y ahora incluso la local. Con ella damos a entender al común de
los mortales (algo que acepta sin rechistar) que tales niveles orgánicos forman
parte de la bolsa de reparto político, donde la metafísica de la confianza
política es el elemento determinante para su provisión. Allí impera el “dedo
democrático”. Y no basta con decir que algunos deben ser funcionarios con
“experiencia y competencia”, así como con “honorabilidad”. No hay sistemas de acreditación
de todo eso. Por tanto, humo de paja.
Directivos Públicos Profesionales
Luego hemos creado una figura bastarda denominada
impropiamente como Directivos Públicos Profesionales, que nadie sabe
realmente qué es. La incorporamos en el Estatuto Básico del Empleado Público
con un carácter dispositivo y con una candidez pasmosa. Si no
cumplimos apenas las leyes que contienen prescripciones obligatorias, quién es
el ingenuo que piensa que nos abrazaremos a formulaciones dispositivas que
permitan hacer las cosas de forma libre, pero responsable. Aquí solo
entendemos, y a medias, el hard Law, pues lo del soft Law, nos suena
a música celestial. Allí donde se han creado estructuras directivas
profesionales según el EBEP, el fiasco ha sido monumental y las trampas en el
solitario continuas. En verdad, el manido artículo 13 del TREBEP (que crea tal
figura) no era otra cosa (y nadie lo ha sabido explicar realmente) que un
sistema de provisión de puestos de trabajo directivos de la función pública
alternativo al de libre designación (lean, si no, atentamente el artículo 80
del TREBEP y compárenlo con el artículo 20.1 b) de la Ley 30/1984), con alguna
exigencia más, pero también con designación libre (aunque más acotada, depende
cómo se haga) y, sobre todo, con libre cese. Metimos de rondón en ese precepto
al personal laboral de alta dirección y lo que debía ser una regulación
de organización (la DPP es básicamente una decisión política y
organizativa) la hemos transformado en una normativa de régimen jurídico
blando y probablemente inútil. Donde hay libre cese, aunque haya un
procedimiento de designación teñido tímidamente de apariencia de
profesionalidad, no hay Dirección Pública Profesional. Hay otra cosa. Tampoco
los tribunales de justicia, ante semejante desbarajuste conceptual y normativo,
se han enterado de nada. E inmersos en la confusión seguimos.
Así las cosas, está claro que mientras la mentalidad
dominante en la política española sea ese viejo caciquismo revestido de un
(aparentemente moderno) clientelismo político intensivo practicado por todos
los partidos el tema está duro, por no decir imposible. Una regulación legal
más clara ayudaría, pero hay que tener voluntad política de aprobarla y, sobre
todo, de aplicarla. ¿Lo harán aquellos partidos políticos que beben de la
fuente de prebendas y distribuyen pesebres sinfín entre sus amigos políticos?
Volvemos al tema del liderazgo transformador fuerte, que ni está ni –al menos
que tenga noticia- se le espera.
¿Qué se está haciendo en otros países en materia de
dirección pública profesional? ¿Cuál sería un ejemplo de modelo a seguir?
Pues hay de todo. Hay países tercermundistas que tienen las
estructuras directivas totalmente colonizadas por la política, y también
algunos europeos que caminan por esa senda (España y Grecia, en mucho menor
medida Italia), aunque con estructuras funcionariales marcadas por la
profesionalización (no en todos los casos). Si seguimos con la mirada puesta en
las democracias avanzadas observamos distintos modelos de dirección pública.
Hay modelos directivos fuertemente burocratizados como el alemán o el francés.
Pero parten de una función pública muy sólida que les da una base profesional
elevada. Además tienen reducidas bolsas de discrecionalidad política, ocupando
habitualmente los puestos directivos de primer nivel altos funcionarios. Con
sus limitaciones, pero esos modelos funcionan. El modelo burocrática capta el
talento directivo de la propia organización, con muy limitadas o inexistentes
entradas colaterales.
En el mundo anglosajón y nórdico hace ya décadas se impuso
la profesionalización de los niveles directivos de las Administraciones
Públicas y de su sector público. Los niveles directivos se cubren por medio de
procesos competitivos abiertos y se vincula al directivo de sector público a un
acuerdo de gestión, así como a los resultados que obtenga en el desempeño de
esas tareas directiva, lo cual –si son resultados óptimos- garantiza su
continuidad. No hay cese discrecional. Y este es el punto determinante. Solo se
cesa por incumplimiento de objetivos y, en algunos sistemas, por el transcurso
del período para el que han sido designado. Con ello se consigue
profesionalizar ese nivel estratégico que hace de rótula o de aceite entre la
Política y la Administración, se garantiza la continuidad de las políticas
independientemente de que el gobierno entre en zozobra, esté en funciones o,
como es nuestro caso, se produzca la situación (casi eterna) de no
gobierno. Quienes acceden a las funciones directiva son mayoritariamente
profesionales del sector público, pero ello no impide que en algunos casos
lleguen a tales niveles directivos personas que provengan del sector privado,
del sector público empresarial o incluso del tercer sector. No suelen superar
nunca del 15-20 % del total, incluso en países como el Reino Unido (Senior
Civil Service).
Reticentes a la profesionalización
Los países de tradición continental, como es el caso de
España, siempre han sido más reticentes o resistentes a introducir plenamente
instrumentos como la profesionalización de la dirección pública. Sin embargo,
gradualmente, algunos de ellos han ido impregnándose de esa corriente y
apostando por reforzar también el escalón directivo profesional de sus
organizaciones. Lo hizo Bélgica a partir de la reforma Copérnico de 2000,
después entró en danza Chile con la construcción del Sistema de Alta Dirección
Pública, en el que puestos críticos de naturalez directiva (en torno a 1.500)
de la Administración central de nivel directivo se han venido cubriendo desde
2003 por procesos abiertos y competitivos, y más recientemente (a partir de
2011) lo ha hecho Portugal, donde los niveles orgánicos de Direcciones
Generales y de Subdirecciones Generales de la Administración Pública se cubren
mediante un sistema abierto y competitivo de acreditación de competencias
directivas que resuelve un órgano independiente denominado la CRESAP (Comisión
de Reclutamiento y Selección de la Administración Pública). También cualquier
nombramiento de directivo de empresas públicas debe ser informado por la
CRESAP. En todos estos casos citados, los nombramientos directivos son a
término o plazo, y no cabe tampoco el cese discrecional, aunque hay matices.
En fin, aunque cada modelo es fruto de su respectivo
contexto, una simple mirada a los ejemplos expuestos de Administraciones
continentales nos podría dar elementos para diseñar un Sistema de Alta
Dirección Pública Profesional, regulado en un solo texto normativo (como ha
hecho Portugal), que mejorara cualitativamente el penoso estado en el que se
encuentra la alta dirección pública en la práctica totalidad de las
Administraciones Públicas (AGE, CCAA, Administración Local y entidades del
sector público). El diseño normativo es relativamente fácil. Solo es un
problema de voluntad política. Lo que ocurre es que ese adverbio “sólo” (ahora
con tilde, como lo usa Eduardo Mendoza) es un muro hoy por hoy infranqueable.
¿Se acabará con la discrecionalidad política en la provisión
y cese de los puestos directivos públicos? ¿En qué deben cambiar los procesos
de selección de los directivos públicos?
Ya he dado oportuna respuesta a esta pregunta. Todas las
reformas de la alta Administración que han sido promovidas en las diferentes
democracias avanzadas han tenido como motor principal un fuerte liderazgo
político que las ha querido impulsar. La mayor parte de las veces por
necesidad, por ejemplo ante el surgimiento de escándalos de corrupción o de
malas prácticas (¿qué más debe suceder en este país para que ello sea un motor
de cambio?), otras, las menos, por convicción, y algunas por la puesta en
marcha de programas de modernización, transformación o reforma de las
Administraciones Públicas que hacían necesario, tras un detenido diagnóstico,
la necesidad imperiosa de fortalecer la Dirección Pública en términos de
profesionalidad para ganar eficiencia y reforzar las instituciones públicas.
Ahora que todo el mundo habla, particularmente los
responsables públicos, de la Agenda 2030, convendría detenerse en el
Objetivo de Desarrollo Sostenible número 16 in fine, donde se recoge la
necesidad de fortalecer las instituciones públicas con la finalidad de alcanzar
y hacer efectivos los ODS. Pues bien, la Dirección Pública Profesional es un
presupuesto de la Gobernanza Pública. Y, como un buen sistema de Gobernanza es
un “acelerador” del cumplimiento de tales ODS. Pero también puede ser un freno.
Sobre todo si no se activa. Aquí estamos en lo segundo.
Ahora, en España, no hay selección propiamente dicha de
directivos públicos. Hay elección política o designación discrecional. No hay
ni siquiera filtros (por ejemplo, requisitos serios) que limpien de impurezas
los posibles candidatos a funciones directivas, muchos de ellos inadecuados por
su perfil profesional o de competencias para ejercer una función tan compleja y
difícil como es la de dirigir. Y así nos va.
Por tanto, ¿qué debe cambiar en la selección de directivos?
Muy fácil, todo. Empecemos por cosas sencillas, como se ha hecho en Portugal,
creemos Comisiones independientes de reclutamiento y selección de directivos
(en el Estado y en las CCAA), donde los diferentes candidatos aspirantes al
ejercicio de funciones directivas en el sector público hayan de acreditar que
tienen no solo los requisitos sino también las competencias básicas para
desempeñar esos puestos. Y que el nombramiento recaiga solo sobre ese círculo
de personas acreditadas. Pero, eso sí, blindémosles frente a los ceses
discrecionales propios de la política enfurecida o caprichosa, así como de los
incesantes cambios de gobierno o de personas. Solo con eso, nos empezará a ir
mejor. También le irá mejor a los propios gobernantes, aunque su coraza de
escepticismo derivada de que dirija “quien no es de los nuestros” siga nublando
su visión. Más pronto que tarde, si la política aplicara ese sistema, se daría
cuenta de que, con el sistema anterior, estaba en un inmenso error. No en vano
así se aplica en la práctica totalidad de las democracias avanzadas, salvo en
España (Comunidades Autónomas y entidades locales, incluidas) y en los países
antes citados.
Si seguimos reclutando directivos públicos que, como exponía
Minztberg, no acreditan disponer equilibrada y acumulativamente las tres
dimensiones de la dirección como son arte (visión), obra
(experiencia) y ciencia (análisis), que nadie se extrañe si este país (en sus
distintos niveles de gobierno y en sus respectivos ámbitos sectoriales) no
termina de levantar el vuelo. No es casualidad, es empeño tozudo en mantener un
poder discrecional que no sirve realmente para nada, salvo para dar de comer a
las fieles clientelas; siempre agradecidas. Eso es “política”, pésimamente
entendida.
(*) Por parte de Wolters Kluver Legal, que colabora con
los organizadores del I Congreso Global de Dirección Pública Profesional a
celebrar los días 2, 3 y 4 del próximo diciembre, se me formularon estos tres
bloques de preguntas para responder en un vídeo. Sin perjuicio de que ese vídeo
finalmente se grabe y se difunda, tras reflexionar sobre su alcance, he querido
exponer por escrito en este texto algunas ideas que me han sugerido las citadas
cuestiones, con el fin de difundirlas también por este medio y que modestamente
se pueda contribuir así a eliminar ciertos equívocos sobre esta compleja y
nunca bien entendida problemática, así como a dar respuesta a no pocas
“verdades” asentadas cómodamente en nuestra vida pública.
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