Antecedentes preconstitucionales aparte, la legislación básica urbanística
ha previsto, y prevé instrumentos encaminados a hacer efectivo ese derecho:
Por un lado, como criterio básico de utilización del suelo, la reserva mínima (determinada por la
legislación sobre ordenación territorial y urbanística o, de conformidad con
ella, por los instrumentos de ordenación), de un porcentaje del suelo residencial, sea rural en actuaciones de nueva
urbanización, o urbanizado en actuaciones de reforma o renovación de la
urbanización,«destinado a vivienda
sujeta a un régimen de protección pública que, al menos, permita
establecer su precio máximo en venta, alquiler u otras formas de acceso a la
vivienda, como el derecho de superficie o la concesión administrativa». Véase,
actualmente, en el artículo 20.1 b) del Texto refundido de la Ley de Suelo y
Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de
octubre .
Por otro, mediante los patrimonios
públicos de suelo. A constituir al menos con los bienes, recursos y derechos que obtiene la
Administración por el suelo libre de cargas de urbanización que deben entregar
los promotores o propietarios como consecuencia de las actuaciones
urbanizadoras, cuya cantidad de suelo es el porcentaje que fije la legislación
reguladora de la ordenación territorial y urbanística, con carácter general
–con determinadas especialidades y excepciones- entre el 5 y el 15% de la
edificabilidad media ponderada de la actuación (artículo 51.1 en relación al
18.1 b) TRLRSOU. Y a destinar los mismos a la construcción de viviendas sujetas
a algún régimen de protección pública o a otros usos de interés social en los
términos que luego detallaré previstos en el artículo 52.1 de dicho texto
refundido.
Es objetivo del presente artículo recordar, a pesar de los “recortes” e “inventos” legislativos de los últimos tiempos, las obligaciones urbanísticas que -a
la luz de la doctrina jurisprudencial- recaen actualmente sobre los
Ayuntamientos en la materia para que en definitiva pueda hacerse efectivo el
derecho a una vivienda digna y adecuada.
En cuanto a la primera de las normas indicadas, la Sentencia del Tribunal
Constitucional 75/2018, de 5 de julio, recogiendo lo ya señalado en el FJ 8 A
b) de la STC 141/2014, proclama [aunque está juzgando la constitucionalidad del
artículo 10. 1 b) del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el
que se aprueba el texto refundido de la ley de suelo, es perfectamente
trasladable al artículo 20.1 b) del que la reserva mínima de un
porcentaje del suelo residencial, sea rural en actuaciones de nueva
urbanización, o urbanizado en actuaciones de reforma o renovación de la
urbanización, «es una línea
directriz o criterio global de ordenación, que se basa en la idea de que las
viviendas protegidas han de actuar como factor regulador del mercado de
la vivienda, persiguiendo la consecución en este ámbito de ciertos
objetivos, económicos y sociales; señaladamente, el garantizar el acceso de
ciertas capas de la población a una vivienda digna y lograr una
moderación o contención de precios, especialmente en los periodos alcistas del
ciclo económico, asegurando la existencia de una oferta de viviendas de
protección pública que limite y compita con la oferta de vivienda libre». Concluyendo el TC
que se trata de una «medida
normativa que tiene una incidencia clara en la actividad económica que
encuentra cobertura, por tanto, en las competencias estatales ex artículo
149.1.13 CE, sin que con ello se produzca invasión alguna de las competencias
autonómicas».
En cuanto a la segunda de las normas, quiero centrarme –a los efectos de lo
perseguido en este artículo- en las cuestiones referentes al destino a que ha
de darse al patrimonio municipal del suelo (PMS) y a la naturaleza jurídica del
mismo a la luz de la jurisprudencia.
El artículo 52 del vigente establece, en síntesis, como destino de
los bienes que integren el PMS:
-preferentemente, la
construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública
-también podrán ser
destinados también a otros usos de interés social, de acuerdo con lo que
dispongan los instrumentos de ordenación urbanística, sólo cuando así lo prevea
la legislación en la materia especificando los fines admisibles, que serán
urbanísticos, de protección o mejora de espacios naturales o de los bienes
inmuebles del patrimonio cultural, o de carácter socio-económico para atender
las necesidades que requiera el carácter integrado de operaciones de
regeneración urbana.
Leyes autonómicas
Las leyes urbanísticas de las diecisiete Comunidades Autónomas recogen,
como no podía de ser de otra manera, con los matices de redacción oportunos, el
destino de los bienes y derechos integrantes del PMS a viviendas de protección
pública. También, otros posibles usos de interés social, especificando los fines
admisibles en el marco de lo señalado por la citada legislación estatal.
Es destacable anotar la evolución legislativa que se ha producido en cuanto
a la posibilidad de destinar el PMS a “otros usos de interés social”:
-Partiendo del primer texto refundido postconstitucional, el artículo 280.1
del texto refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana
(aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio) establecía: Los
bienes del Patrimonio Municipal del Suelo, una vez incorporados al proceso de
urbanización y edificación, deberán ser destinados a la construcción de
viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o a otros usos de
interés social, de acuerdo con el planeamiento urbanístico.
-El artículo 34.1 de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo: se añade al
texto anterior la expresión: «…. de acuerdo con lo que dispongan los instrumentos de ordenación urbanística,
sólo cuando así lo prevea la legislación en la materia especificando los fines
admisibles, que serán urbanísticos o de protección o mejora de espacios
naturales o de los bienes inmuebles del patrimonio cultural».
-El artículo 39.1 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por
el que se aprueba el texto refundido de la ley de suelo: norma legal de 2008
que a su vez añade al texto transcrito de la Ley 8/2007 la expresión: «… o de carácter socio-económico para atender las
necesidades que requiera el carácter integrado de operaciones de regeneración
urbana».
-Finalmente, el artículo 52.1 del Texto refundido de la Ley de Suelo y
Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de
octubre no introduce ninguna modificación o adición al último texto, por lo que
este queda actualmente y de forma completa así: «Los bienes y recursos que integran necesariamente los patrimonios públicos
de suelo, deberán ser destinados a la construcción de viviendas sujetas a algún
régimen de protección pública, salvo lo dispuesto en el artículo 18.2 a).
Podrán ser destinados también a otros usos de interés social, de acuerdo con lo
que dispongan los instrumentos de ordenación urbanística, sólo cuando así lo
prevea la legislación en la materia especificando los fines admisibles, que
serán urbanísticos, de protección o mejora de espacios naturales o de los
bienes inmuebles del patrimonio cultural, o de carácter socio-económico para
atender las necesidades que requiera el carácter integrado de operaciones de
regeneración urbana».
Sin embargo, entre el Texto Refundido de 2008 y el de 2015, la Ley 27/2013,
de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración
Local, al rebufo de la “sacralización” del principio
del equilibrio presupuestario y la sostenibilidad financiera, introduce dos
importantes novedades en la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases
de Régimen Local (L.R.B.R.L.) en todo cuanto se refiere a las competencias
municipales en materia de vivienda y especialmente en cuanto a la promoción de
viviendas de protección pública:
-Por un lado, la competencia propia municipal del artículo 25 de “promoción
y gestión de viviendas” pasa a ser de «Promoción y gestión de la vivienda de protección pública con criterios de
sostenibilidad financiera». Considero que se ha producido una “descafeinización” de la competencia municipal en la materia, ya
que si ya en el artículo 2 de la L.R.B.R.L. se establece que para la
efectividad de la autonomía garantizada constitucionalmente a las Entidades
Locales, la legislación del Estado y la de las Comunidades Autónomas, ….deberá
asegurar a los Municipios, …. su derecho a intervenir en cuantos asuntos
afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las
competencias que proceda …… «con
estricta sujeción a la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad
financiera», y si en el apartado 3 del propio artículo 25 se indica que las
competencias municipales en las materias enunciadas en el mismo [es decir, las
competencias propias] «se
determinarán por Ley debiendo evaluar la conveniencia de la implantación de
servicios locales conforme a los principios de descentralización, eficiencia,
estabilidad y sostenibilidad financiera» ¿era necesario –me pregunto- esa especie de
“ensañamiento” con la competencia municipal en la materia al añadir la
expresión «con criterios de sostenibilidad
financiera» a la competencia prevista en la letra a) del artículo 25.2 sobre
promoción y gestión de la vivienda de protección pública, la única competencia
propia de los municipios a la que se añade tal sujeción a dicho criterio de
sostenibilidad? ¿Acaso los Ayuntamientos pueden embarcarse en asumir los costes
de cualquiera del resto de las competencias municipales propias sin sujeción al
criterio de sostenibilidad financiera? ¿o es que no se ha atrevido el
legislador a desplazar del artículo 25 dicha competencia municipal y por ello
ha querido atenazarla mediante la expresión indicada?
-Por otro lado, la Disposición Final cuarta introduce un apartado 5 al
artículo 39 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se
aprueba el texto refundido de la ley de suelo, apartado trasladado hoy al
artículo 52 del vigente Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación
Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre en
idénticos términos, es decir:
«Excepcionalmente, los
municipios que dispongan de un patrimonio público del suelo, podrán
destinarlo a reducir la deuda comercial y financiera del Ayuntamiento, siempre
que se cumplan todos los requisitos siguientes:
a) Haber aprobado
el presupuesto de la Entidad Local del año en curso y liquidado los de los
ejercicios anteriores.
b) Tener el
Registro del patrimonio municipal del suelo correctamente actualizado.
c) Que el
presupuesto municipal tenga correctamente contabilizadas las partidas del
patrimonio municipal del suelo.
d) Que exista un
Acuerdo del Pleno de la Corporación Local en el que se justifique que no es
necesario dedicar esas cantidades a los fines propios del patrimonio público
del suelo y que se van a destinar a la reducción de la deuda de la Corporación
Local, indicando el modo en que se procederá a su devolución.
e) Que se haya
obtenido la autorización previa del órgano que ejerza la tutela financiera.
El importe del que
se disponga deberá ser repuesto por la Corporación Local, en un plazo máximo de
diez años, de acuerdo con las anualidades y porcentajes fijados por Acuerdo del
Pleno para la devolución al patrimonio municipal del suelo de las cantidades utilizadas.
Asimismo, los
presupuestos de los ejercicios siguientes al de adopción del Acuerdo deberán
recoger, con cargo a los ingresos corrientes, las anualidades citadas en el
párrafo anterior».
Es decir, el legislador, rompiendo la trayectoria histórica de destinar los
bienes y derechos del Patrimonio Municipal del Suelo a la construcción de
viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o a otros usos de
interés social (previamente fijados en la legislación urbanística y de acuerdo
al planeamiento aplicable), cuyos “usos de interés social” se han ido ampliando según he relatado antes,
introduce por primera vez un destino nuevo, impropio, distinto, de otra
naturaleza: reducir la deuda comercial y financiera del Ayuntamiento.
Menos mal que esa posibilidad (que no obligación) de destinar el P. M.S. al
fin impropio de reducir la
deuda comercial y financiera del Ayuntamiento probablemente se haya convertido
en un “brindis al sol” ya que dudo que,
aparte de los demás requisitos indicados, se haya producido algún Acuerdo de un
Pleno municipal justificando que no es necesario dedicar las partidas del
Patrimonio Municipal del Suelo a los fines propios del mismo.
Por todo ello, concluyo,
-Conforme a la doctrina jurisprudencial –así, Sentencias del Tribunal
Supremo de 2 de Noviembre de 2.001 o de 21 de julio de 2011- recogida en las de
la Sala de lo Contencioso-administrativo Tribunal Superior de Justicia de
Madrid de 3 de junio de 2004, de 19 de Junio de 2007 o 18 de diciembre de 2007,
entre otras, «la Ley ha querido y
quiere que el Patrimonio Municipal del Suelo funcione como un patrimonio
separado, es decir, como un conjunto de bienes afectos al cumplimiento de un
fin determinado, …….. y ha querido y quiere expresamente, con una claridad
elogiable, que el producto de las enajenaciones de terrenos del Patrimonio se
destinen no a cualquier fin, por loable y razonable que sea». Y si bien dichos
pronunciamientos judiciales se referían a leyes estatales de suelo anteriores,
incluido el citado texto refundido de 1992, es evidente que pueden y deben
aplicarse a la situación actual de forma que ha de mantenerse que el destino de
los ingresos procedentes del Patrimonio Municipal del Suelo ha de ser alguno de
los específicos señalados actualmente en el artículo 52.1 del TRLRSOU. Como se
proclama en dichos pronunciamientos judiciales «sólo una expresa previsión legislativa en contrario puede hacer que los
Patrimonios Municipales del Suelo abandonando su origen, su caracterización y
finalidad pasen a convertirse en fuente de financiación de otras y muy
distintas finalidades presupuestarias municipales». Y en relación a la
expresa previsión legislativa en contrario (introducida mediante el transcrito
apartado 5 de dicho artículo 52) ya he opinado sobre la excepcionalidad y “brindis al sol” que supone la misma.
Por ello –aviso a navegantes, ya que estamos en periodo de elaboración del
Presupuesto Municipal para 2020- en el estado de gastos deben hacerse las
previsiones necesarias respecto al producto de los ingresos derivados de la
gestión del Patrimonio Municipal del Suelo, en coherencia con las previsiones
legales y jurisprudenciales citadas en cuanto al destino que ha de darse al
mismo.
-Siquiera sea como principio rector de la política social y económica el
deber de las Administraciones Públicas, y por tanto de las Entidades Locales,
de promover las condiciones necesarias y establecer las normas pertinentes para
hacer efectivo el derecho a una vivienda digna y adecuada, concretado en las
disposiciones citadas del vigente TRLRSOU (artículos 20.1 b) y 52.1) y en las
respectivas leyes autonómicas sobre urbanismo y suelo, tiene amparo
constitucional la previsión tanto de la reserva mínima de un porcentaje del
suelo residencial destinado a vivienda sujeta a un régimen de protección
pública como la obligación de destinar los bienes, recursos y derechos
integrantes de los patrimonios públicos del suelo a la construcción de
viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o a otros usos de
interés social en los términos expuestos.
Por cierto, aunque las promesas electorales, manifestaciones o pactos
políticos deben mirarse con mucha precaución y hasta recelo, he leído que en el
preacuerdo de coalición de fecha 12 noviembre del presente año entre los dos
partidos políticos que intentan formar nuevo Gobierno tras las recientes
elecciones generales, se incluye un punto 2 en el que, entre otros objetivos se
indica: «La vivienda como
derecho y no como mera mercancía». Veremos.
Así pues, ¡que revivan los patrimonios municipales del suelo! Y sigamos
caminando todos por la senda constitucional.
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