Este reciente pronunciamiento puede tener
relevancia en el régimen de presentación de solicitudes, escritos y
comunicaciones de los ciudadanos ante órganos administrativos y judiciales, así
como en la práctica de notificaciones, bien es cierto que en la línea que en
los últimos tiempos ha venido apuntándose. Conviene recordar que los artículos
7 y 8 de la Directiva 97/67/CE constituyen piezas clave en esta. Si el primero
es el instrumento fundamental para impulsar la liberalización de los servicios
postales, progresivamente ampliada mediante sucesivas reformas que han limitado
el ámbito de la reserva de servicio universal, el artículo 8 establece que «las
disposiciones del artículo 7 se entienden sin perjuicio del derecho de los
Estados miembros de organizar la instalación de buzones en la vía pública, la
emisión de sellos de correos y el servicio de correo certificado utilizado en
el marco de procedimientos judiciales o administrativos con arreglo a su
Derecho interno».
En lo esencial, el Tribunal de Justicia ha
impuesto la regla de la equivalencia de los efectos de la presentación de un
escrito procesal dirigido a un órgano judicial con la presentación ante
cualquier operador postal, designado o no para prestar el servicio postal
universal, salvo que exista «una justificación objetiva basada en razones de
orden público o de seguridad pública» que, en el caso y pese a las detalladas
alegaciones de las autoridades polacas, el Tribunal no estimo que concurriese.
Tal regla ha de ponerse en conexión, por tanto, con el régimen de presentación
de escritos y de comunicación de actos procesales establecido, en lo esencial,
en los artículos 135 y 150 y siguientes de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de
enjuiciamiento civil. La generalización de la utilización de procedimientos
telemáticos, sin embargo, hace que en el ámbito judicial esta cuestión tenga
menor relevancia en España en lo que respecta a la presentación de escritos,
aunque la mantenga en lo relativo a notificaciones a los sujetos no obligados
al uso de herramientas telemáticas.
Sentencia Pawlak
Mayor importancia puede tener la
Sentencia Pawlak, como consecuencia de la lentitud en la implantación
efectiva de la administración electrónica, en el ámbito de la administración
pública. Fácilmente se entiende que la apuntada regla de la equivalencia puede
extenderse también a las solicitudes, escritos y comunicaciones de los
ciudadanos dirigidos a la administración, así como en su caso a las
notificaciones. Y ello porque su exigencia deriva de la interpretación por el
Tribunal de Justicia de la normativa liberalizadora de los servicios postales
que se impone a los poderes públicos, la administración pública entre ellos,
salvo que medie «una justificación objetiva basada en razones de orden público
o de seguridad pública» que permita aplicar la excepción establecida en el
artículo 8 de la Directiva 97/67/CE. Desde esta perspectiva, y atendiendo al
régimen jurídico resultante de los artículos 16.4 y 42 de la Ley 39/2015, de 1
de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones
públicas (LPAC), 14 y 22.4 de la Ley 43/2010, de 30 de diciembre, del servicio
postal universal, de los derechos de los usuarios y del mercado postal (LSP), y
31 y 39 del Real Decreto 1829/1999, de 3 de diciembre, por el que se aprueba el
Reglamento por el que se regula la prestación de los servicios postales, en
desarrollo de lo establecido en la Ley 24/1998, de 13 de julio, del Servicio
Postal Universal y de Liberalización de los Servicios Postales (RSP).
En lo esencial, dicha normativa admite la utilización
de operadores de servicios postales distintos de correos, el designado para la
prestación del servicio universal, para la presentación de solicitudes,
escritos y comunicaciones y para la práctica de notificaciones. Los efectos,
sin embargo, no son los mismos. Cuando interviene el prestador del servicio
universal la «presentación surtirá los mismos efectos que en el registro del
órgano administrativo al que se dirijan» (art. 14 LSP) y «la actuación del
operador designado gozará de la presunción de veracidad y fehaciencia en la
distribución, entrega y recepción o rehúse o imposibilidad de entrega de
notificaciones de órganos administrativos y judiciales, tanto las realizadas
por medios físicos, como telemáticos» (art. 22.4 LSP). En cambio, cuando las
mismas actuaciones se desarrollan ante otros operadores postales se prevé,
remitiendo en general a derecho privado como cuestión probatoria lo actuado que
«los usuarios también tendrán derecho a presentar solicitudes, escritos y
comunicaciones dirigidas a las Administraciones Públicas a través de operadores
postales distintos al operador designado para prestar el servicio postal
universal en los términos que establece el artículo 38.4.e) de la Ley 30/1992,
de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común» (art. 14 in fine LSP) y que «las
notificaciones practicadas por los demás operadores postales surtirán efecto de
acuerdo con las normas de derecho común y se practicarán de conformidad con lo
previsto en el artículo 59 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo
Común». Los cambios introducidos por los artículos 16.4 y 42 LPAC respecto de
los anteriores artículos 38.4 y 59 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de
régimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento
administrativo común no tienen incidencia relevante sobre la cuestión
fundamental, la de la equivalencia.
El Tribunal de Justicia, por tanto, abre
con su pronunciamiento posibles dudas acerca de la compatibilidad con la
normativa europea de liberalización de servicios postales de un régimen
jurídico que no garantice la equivalencia de los efectos de la presentación de
una solicitud, escrito o comunicación dirigida a un órgano judicial (o
administrativo) con la presentación ante cualquier operador postal, designado o
no para prestar el servicio postal universal. Resulta evidente que la cuestión
habrá de solventarse aportando una justificación objetiva suficiente basada en
razones de orden público o de seguridad pública que permita el diferente trato.
Pues bien, aunque «el Gobierno polaco precisó que, en Polonia, la cobertura
territorial del servicio de correo certificado propuesto por los distintos
operadores es muy dispar y que existe por ello un interés en que todos los
envíos de escritos procesales a los órganos jurisdiccionales disfruten del
mismo nivel de garantía respecto a la seguridad de los envíos y a los plazos en
los que esos envíos serán remitidos a los órganos jurisdiccionales» y «esa es,
según el Gobierno polaco, la razón por la que se ha concedido el privilegio en
cuestión al operador encargado del servicio universal, que opera en todo el
territorio nacional» (§76 Sentencia Pawlak), El Tribunal de Justicia
rechaza tal justificación.
A la vista de lo anterior resulta dudosa,
por ello, la justificación objetiva esgrimida por el Tribunal Supremo en su
Sentencia de 10 de diciembre de 2015 (rec. 3156/2014), en relación con la posible
realización de notificaciones administrativas por empresas privadas. Afirma el
Tribunal Supremo que «lo que se deriva de lo anterior es lo siguiente: (a) que
la “fehaciencia” reconocida a órganos o entidades dependientes de la
Administración pública (“CORREOS” tiene esa dependencia por su condición de
sociedad estatal) no es un privilegio injustificado o arbitrario sino un
mecanismo dirigido a asegurar el principio constitucional de eficacia
administrativa); y (b) que el reconocimiento de esa fehaciencia únicamente a
órganos de la Administración Pública o a entidades directamente dependientes de
ella está relacionado con el principio de objetividad que debe regir en toda
actuación administrativa por imperativo del antes citado articulo 103.1 de la
Constitución» (FD octavo).
Normativa europea
Una última cuestión queda por apuntar.
¿Cabe esgrimir efecto directo de la Directiva tal cual la interpreta, exigiendo
la apuntada equivalencia, el Tribunal de Justicia? En el caso, constatado por
el Tribunal de Justicia que la aplicación de la normativa europea implicaría
una interpretación contra legem de la nacional, y dado que el
reclamante es una autoridad pública que pretende hacer valer la Directiva
frente a un particular, se niega el efecto directo, conforme a la propia
jurisprudencia europea. Recuérdese que, según afirma el Tribunal, de «la
jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que el hecho de admitir
que una emanación de un Estado miembro pueda oponer a un particular las
disposiciones de una directiva que ese Estado miembro no ha incorporado
correctamente al Derecho interno supondría permitir a dicho Estado miembro
obtener ventajas de su incumplimiento del Derecho de la Unión» (§ 89
Sentencia Pawlak). Cuestión distinta, en la práctica y la
jurisprudencia, es que fuese un particular el que reclamase el efecto directo
vertical u horizontal frente a una autoridad pública del Estado incumplidor o
aun frente otro particular. ¿Qué diría el Tribunal en estos supuestos si se
declarase extemporánea la presentación y precluido el plazo? Quizá convendría
clarificar de una vez por todas esta cuestión unificando y simplificando la
regulación legal y adecuando a la misma la anterior normativa reglamentaria.
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