El Círculo de
Empresarios ha publicado un libro coordinado por Víctor Lapuente sobre la
calidad de las instituciones españolas. Vaya por delante que he aprendido mucho
con los libros de Lapuente, especialmente con Organizing Leviathan, que me resulta muy convincente, pese a la dificultad que
tengo para aceptar algunos de sus ejercicios econométricos, y también que
disfruto mucho con algunas de sus agudas columnas en El País. Por tanto, me
declaro admirador de este joven profesor de la Universidad de Gotemburgo. Pero
discrepo bastante del tono que ha querido dar a las conclusiones del libro
sobre la calidad de las instituciones españolas, y eso que están basadas en los
siete textos que ha reunido, no carentes de calidad en su mayoría y llenos de
interesantes reflexiones. Hay dos mensajes que se reiteran (en la introducción
y conclusiones, así como en la presentación que hizo del libro en Las Cortes)
sobre los que no puedo estar de acuerdo. El primero es que la elevada
corrupción (relativa, claro) y la baja calidad del Estado de Derecho (también
relativa) están más en las opiniones de los (¿cenizos?) españoles que en la
realidad. La segunda que el pulso reformador se mantiene vivo en todos los
frentes.
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| Víctor Lapuente, coordinador del libro |
Para el primer
mensaje se utilizan algunas estadísticas internacionales (TheEconomistIntelligenceUnit, por ejemplo), en las que España aparece
relativamente bien situada, y se comparan con las negativas percepciones que
los españoles revelan al ser encuestados en otras. El Banco Mundial lleva publicando
desde 1996 los Indicadores de Gobernanza (WBGI) que tienen dos ventajas: agrega
mediante técnicas de estadística multivariante la información que proporcionan
un gran número de fuentes (mucha información, por tanto) y, además, se
preocupan de que los indicadores resultantes tengan las convenientes
propiedades de ordinalidad (los países se pueden ordenar por el valor del
indicador estimado) y cardinalidad (los indicadores proporcionan información
sobre la distancia entre un país y otro), que no tienen algunos indicadores
internacionales. Pues bien, si nos centramos en los 24 países europeos miembros
de la OCDE (me olvido de Luxemburgo y Turquía), en calidad democrática (Voice
and accountability)
España en 2016 está en el puesto 16 y en calidad del Estado de Derecho (Rule
of Law) en el puesto 18
entre 24. En este último tiene un indicador que es la mitad del de Suiza y del
de Holanda (para no abusar de la comparación con los países escandinavos, que
aquí también están los primeros) y está por detrás de Estonia, Eslovenia y
Republica Checa.
Respecto a la
corrupción, se nos dice que la percepción de los españoles (que recoge por
ejemplo el ranking de Transparency International) es muy negativa por el impacto de los grandes escándalos
mediáticos. Siendo verdad que la pequeña corrupción (exigir una mordida) no
está apenas extendida, tampoco se puede decir que en España solo hay alta
corrupción. Villoria, en su interesante capitulo, apunta a que las pequeñas
ganancias en transparencia no ha mejorado nuestra posición en el Open
Government Index.
El Quality of
GovernmentvExpertvSurvey 2015 de la Universidad de Gotemburgo, interesante
fuente con la que el profesor Lapuente tiene mucho que ver, muestra que a la
hora de obtener en España licencias administrativas no es del todo infrecuente
que los funcionarios favorezcan a las empresas con las que tienen algún tipo de
relación personal: los expertos lo valoran con un 3,5 (en el punto medio del
intervalo entre el 1 de apenas nunca y
el 7 casi
siempre). Con esta puntuación
España ocupa el puesto 19 entre los 24 países que estoy considerando. Más grave
resulta la valoración que recibe la Administración española en la frecuencia
con que la voluntad de altos funcionarios es comprada en los procesos de
contratación pública. Los expertos la valoran en 4,5, claramente más
cerca del casi
siempre que del apenas
nunca. España ocupa el
puesto 19 entre los 24 países europeos. Esta última opinión de los 23 expertos
contactados por la Universidad de Goteburgo, coindice plenamente con el
análisis de las miserias de la contratación pública que lleva haciendo
CIVIO hace tiempo. Y también es causa directa de los costes excesivos de la
contratación pública que denunció la CNMC en 2015. Y, seguramente también, de
no pocos casos de despilfarro público como los que repasaba yo en un post en
este Blog el 04/07/2017. La nueva ley de Contratos del Sector Público puede ser
un avance relevante, pero habrá que esperar a verla caminar.
El
funcionamiento de la Justicia apenas mejora pese a la cantidad de medidas que
se han intentado poner en marcha. La descripción de Marian Ahumada y Alicia
González Alonso, en el capítulo correspondiente del libro,de los intentos y de
sus fracasos es interesante y bastante contundente. Respecto a la lentitud, la mayoría
de las fuentes muestran pocos avances: de Doing Business del Banco Mundial
aprendemos que el tiempo medio para resolver un conflicto comercial es de 510
días (puesto 15 entre los 24 países de referencia y por encima de la mediana de
esta muestra). Pero en 10 años solo se ha pasado de 515 días a 510. Las autoras
de este capítulo citan los datos del EU Justice Scoreboard que
sitúa a España en el puesto 17 de 25 y que muestra un aumento de los plazos en
casos civiles y mercantiles. Y por último, el World Justice Project, sitúa a
España en el puesto 13 entre 19 países europeos miembros de la OCDE en la
calidad de la justicia civil (solo tiene por detrás a Italia, Grecia, Portugal
y 3 países de Europa de Este). Los motivos de esa relativamente baja calidad son,
según esta fuente, su lentitud y el deficiente enforcement de las sentencias. Por último, las
autoras apuntan agudamente que además de mejorar el funcionamiento de los
tribunales, para lo que una mejora de los datos resulta primordial, la
litigiosidad se reduciría si la calidad de las leyes fuera mayor: más claras y
más estables.
El capítulo de
Gerard Llobet sobre regulación y supervisión de la competencia es muy bueno.
Revela que se ha producido una involución en el ámbito de la regulación, al
haberse visto forzada la CNMC (en contra de Directivas europeas, por
cierto) a ceder parte de sus atribuciones a los Ministerios. Y, por otro lado,
apunta Llobet, “la sala de regulación se ha impuesto a la sala de la
competencia”. También se ha reducido la transparencia al limitar la información
sobre el funcionamiento de los mercados regulados.
Decepción con la Reforma de las Administraciones Públicas
El capítulo
que más me ha decepcionado es el correspondiente a la Administración Pública.
Es difícil aceptar la calificación de CORA como el proceso más intenso de
reforma de las administraciones públicas. CORA se inscribe en la serie de
reformas fallidas que se han emprendido desde 1984. Algunas, como la contenida
en la Ley 30/1984, tuvo la consecuencia de alejarnos aún más del modelo de
administración más eficiente en el que, como Lapuente argumentó tan
convincentemente, haya una separación clara entre políticos y
funcionarios. Este alejamiento del modelo se confirma con el Estatuto básico
del empleo público (2007) en el que se perdió la oportunidad de profesionalizar
la cabeza de las Administraciones Públicas.
Las otras reformas, algunas
bienintencionadas, apenas han dejado huella en la Administración ni, lo que es
peor, en los administrados. CORA es de estas últimas (una revisión crítica de
CORA puede encontrarse en http://calidadinstitucional.org/novedades).
El parecido formal con el Plan de Modernización de la Administración del Estado
de 1992, que tuvo muy escasa repercusión, es notable. Aquel tenía un listado de
204 medidas concretas, algunas como la mejora de la señalización interna del
Ministro de Agricultura y la confección de videos didácticos en el museo Reina
Sofía. Y CORA tiene 222, como la eliminación de la obligatoriedad de
inscripción en más de un registro taurino y como la coordinación del Coro de
RTVE con otros coros, que están puestas en el mismo nivel que la codificación
legislativa (realmente siete RD Legislativos que refunden legislación) y la
promulgación de dos leyes sobre el régimen jurídico de las AA.PP., acciones de
muy escaso impacto sobre los administrados, pero de una mayor pretensión que
las dos primeras que he citado. Cuando la OCDE dice en su informe que se
han alcanzado el 76% de las 222 propuestas, se está limitando a reproducir un
informe OPERA (Oficina con 5 funcionarios y 2 administrativos, en su momento
más álgido, que seguían la marcha de la reforma). Si hubieran utilizado el
último informe OPERA, el del segundo trimestre de 2016 (¡a partir de esa fecha
desaparecieron!), hubiera dicho que se han alcanzado el 89% de las 222
propuestas. Seguro que los españoles no tienen ya que inscribirse en más de un
registro taurino, y probablemente los coros de RTVE se han coordinado con otros
coros. Más dudoso es dar por cumplido el objetivo de establecer una estrategia
nacional de calidad de la enseñanza universitaria, medida supuestamente
implantada, pero que no ha tenido ninguna incidencia sobre la comunidad
universitaria, o dar por conseguidas numerosas “mejoras” (de coordinación, de la
eficacia, de procesos de planificación, etc.) que se dan por implantadas sin
más. En general, se considera alcanzado un objetivo porque, en el mejor de los
casos, ha habido una norma de cualquier rango que así lo define, sin comprobar
sus consecuencias reales. CORA se sitúa dentro de un mal endémico en la acción
de gobierno en España: la práctica de identificar la consecución de un fin
concreto con la promulgación de una nueva norma, sin ningún seguimiento y
valoración ex post de la misma.
La eliminación
de duplicidades, uno de los objetivos CORA, se plantea desde la óptica
casi exclusiva de la AGE, lo que puede ser insuficiente para alcanzar el
objetivo. Por ejemplo, clarificar si órganos estatales pueden realizar
funciones que venían ejerciendo otros autonómicos, en lo que se insiste, no
llegará muy lejos sin reconocer que esta acción puede no llevarse a cabo, o
morir en la playa del Tribunal Constitucional , sin la participación de las
CCAA. En general el grave problema de coordinación con las administraciones
territoriales apenas está abordado. OPERA lista un número elevado de convenios
y acuerdos, peroalgunos no pueden incluirse en CORA, pues son anteriores a
julio de 2013, otros son renovaciones de convenios ya existentes y en general
la adscripción de una parte de estos convenios al objetivo de racionalización
de CORA genera dudas. Pero por encima de éstas, la mayoría de estos convenios
se refieren a cuestiones menores y prácticamente ninguno son suscritos por el
conjunto de todas las CC.AA, sino por un número limitado de ellas. Solamente lo
es con todas las Comunidades el alcanzado para la unificación de registros
oficiales de licitadores y empresas calificadas, que permite un único Portal de
Contratación, uno de los pocos logros importantes de CORA.
Respecto a los
objetivos de ahorro, más que de aumento de eficiencia, las valoraciones que
presenta los informes OPERA son de dudosa credibilidad. Deberían haber
encargado a un organismo independiente y técnicamente competente como la AIREF,
esas estimaciones. En la referencia anterior (una revisión mía de CORA y
sus logros http://calidadinstitucional.org/novedades) se expresan
dudas sobre cómo se han estimado muchos ahorros, y no solo porque muchos de ellos
no sean recurrentes,sino también por su dudosa naturaleza, tanto en los gastos
de personal (¿reducir los días de libre disposición es un ahorro?) como en los
supuestamente logrados por eliminación de organismos: la extinción del
Organismo Autónomo “Cría
Caballar de las Fuerzas Armadas”, cuyas
funciones y competencias son asumidas por la Secretaría General Técnica del
Ministerio de Defensa, seguro que no habrá supuesto apenas una reducción neta
de personal (¡pobres caballos, no se habrán quedado sin cuidadores!).
CORA no entra
las carreras de los funcionarios ni en la necesidad de separarlas claramente de
la de los políticos. No se plantea, por ejemplo, discutir y aprender de la
experiencia chilena (no de la de países escandinavos, ni de Nueva Zelanda, de Chile),
que bajo la Presidencia de Lagos crea un sistema de Alta Dirección Pública que
consigue la profesionalización de los puestos directivos inmediatamente por
debajo de los cargos políticos. Hay un interesante informe de la experiencia,
de su logros y de su fallos que se pueden enmendar, en el que, por
cierto, participa el profesor Francisco Longo del ESADE.
Y mientras
tanto, los empresarios españoles siguen suspendiendo claramente, con un 2,8
sobre 7, las
cargas burocráticas de la regulación de la Administración, uno de los aspectos que recibe una
calificación más baja de entre los 86 que la encuesta del WEF les ofrece
calificar.
En otros
aspectos de la modernización de la Administración, las mejoras en eficiencia en
organismos autónomos por la introducción de nuevos métodos de gestión, ciertas
en Correos y algún otro caso, hay que interpretarlas con cuidado. No se puede
decir que la Administración Tributaria ha mejorado su eficiencia porque
gestiona a muchos más contribuyentes, cuando la realidad es que ha reducido la
recaudación y ha aumentado la litigiosidad. Y no es por falta de análisis y de
propuestas. El informe Ferreiro de hace 13 años analizaba la situación que se
estaba deteriorando y hacía propuestas en línea con cambios introducidos
en otros países. En 2014, diez años más tarde, un informe del Colegio de
Gestores administrativos de Cataluña, constata que, después de no haber hecho
nada de lo que se proponía, la litigiosidad ha aumentado y la recaudación ha
caído – un dato: el 40% de las impugnaciones son ganadas por los contribuyentes
lo que redunda en una merma de recaudación. ¡Que Administración más eficaz! Ha
faltado, como tantas veces, voluntad política de reformar.
En otros
casos, la introducción de nuevas técnicas de gestión, cuando lo son en un
contexto de mala gobernanza, no evita un deterioro de la gestión pública y un
despilfarro de recursos. Un ejemplo claro es el de Puertos del Estado, respecto
el que por dos veces en 2017 este blog (Rodrigo Tena y Carlota Tarin) ha
albergado fundadas denuncias.
Reforma gradualista
No vemos, por
tanto, que se pueda sostener que el pulso reformador continúa. La impresión es
que en varios aspectos institucionales se ha producido más una regresión que un
avance.
Estoy de
acuerdo con el principio de Lapuente de reforma gradualista. Pero, por un lado,
hay que ser riguroso en la evaluación de las medidas y ésta debe ser
continua. Y, por otro, hay medidas que no funcionarán si se introducen en un
sistema en el que la asunción de responsabilidades (individuales) está ausente.
Si no tiene coste personal incumplir leyes ni gestionar mal, ¿a dónde llevarán
nuevas normas y nuevos métodos de gestión? El presidente de Puertos del Estado
ahí sigue, tras el demoledor informe del Tribunal de Cuentas que revela que se
han cometido todo tipo de irregularidades e incumplido varias normas. Si la
designación de los directivos públicos siguiera el procedimiento chileno, este
señor no hubiera sido reelegido y, probablemente, previamente, su conducta
hubiera sido otra.
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