Un
testimonio personal: Comencé con este tema hace 25 años al publicar un artículo
en la RVAP número 32 sobre “Política y Administración: los puestos de
designación política en las Administraciones Públicas”. Los años, las décadas,
han ido trascurriendo. Y nada realmente se ha hecho en este campo, solo
reformas cosméticas y leyes vacías. Cuando reviso este texto, 21 de abril de
2018, esta percepción me pesa especialmente. Nada conseguiremos efectivamente
mientras el problema de la alta dirección pública profesional sea en España un
discurso académico o de altos funcionarios, como lo ha sido hasta ahora. Si no
lo compra o lo impulsa la (buena) política no hay nada que hacer. Corremos el
serio riesgo de pasar otros 25 años siendo el país de Europa occidental con más
penetración de la política en las estructuras directivas de sus instituciones
públicas. En algo “somos líderes” y ni siquiera nos sonrojamos.
Por Rafael Jiménez Asensio.- Blog La Mirada Institucional.- Los intentos de profesionalización de la dirección
pública profesional proyectados sobre la alta función pública han sido hasta
ahora en España, como hemos visto, una suerte de farsa normativa o coreografía
vacua. Apariencias. Pura cosmética o reformas retóricas que realmente no
cambian apenas nada porque no van a la raíz del problema, entre otras cosas
porque no interesa.
El diagnóstico de los problemas y sus posibles causas,
así como de la situación actual, ya ha sido realizado de forma detenida en este
extenso trabajo. También comienzan a plantearse algunas propuestas de
iniciativas normativas que deben ser dignas de estudio y valoración, como es el
caso del documento aún en fase de discusión interna elaborado por altos
funcionarios del Estado y titulado Proposición/Anteproyecto de Ley de Régimen
Jurídico del personal directivo de la Administración General del Estado y del
Sector Público Institucional estatal. Muy recientemente se ha
publicado asimismo por el Círculo de Empresarios (2018) un trabajo coordinado
por Víctor Lapuente que lleva por título La Calidad de las instituciones en España.
En el último apartado de ese trabajo (“Conclusiones: un manifiesto
gradualista”) se vuelve a insistir en la necesidad de construir una Dirección
Pública Profesional en España para atenuar un déficit institucional evidente,
que ha quedado puesto de relieve de forma diáfana en este sombrío diagnóstico
que he hecho en las páginas precedentes.
Pues bien, allí se dice lo siguiente: “Ha
llegado el momento de introducir una función directiva profesional que sea
impermeable tanto a prácticas de politización como a las prácticas de
burocratización y captura por parte de algunos cuerpos de la administración del
Estado. La existencia de directivos profesionales, como los que dirigen las
administraciones de los países líderes en calidad de gobierno, garantizaría una
mejora en la gestión pública evitando los dos excesos paralelos que han sufrido
nuestras administraciones: la politización y la burocratización.”
Se comparta o no el diagnóstico del problema, donde hay
buena parte de verdad tal como se ha expuesto anteriormente, las soluciones
institucionales para implantar la dirección pública profesional en España deben
partir de una adaptación adecuada y pragmática de respuestas ejercidas en otros
países, pero teniendo en cuenta el complejo y plural marco
político-institucional, también burocrático, en el que se pretenden implantar.
Pues bien, por si llegara el día de que el problema
entrara realmente en la agenda de algún nivel de gobierno o de los partidos
políticos y se tuviera la firme voluntad de emprender esa ruta de
profesionalización de la alta dirección pública en las Administraciones
Públicas y en su sector público institucional, me permito la licencia (tras más
de dos décadas de análisis de este problema) de exponer seis pasos o consejos que tal
vez puedan ayudar a quienes emprendan esa compleja y difícil ruta. Solo
una advertencia previa: si van a hacer lo que ya han hecho la Administración
General del Estado o algunas Comunidades Autónomas, cambios cosméticos o
aparentes, mejor no quemen la institución de la Alta Dirección Pública
Profesional. En ese caso, no emprendan nada. Sigan como están. Dejen que todo
se pudra, pues tal vez así con esa desidia e indolencia algún día provocarán
una reacción fuerte que haga renacer de las cenizas una institución (la Alta
dirección pública profesional) que a día de hoy nadie se ha tomado mínimamente
en serio en prácticamente ninguno de los niveles de gobierno.
Si
usted es un técnico-directivo, asesor gubernamental, responsable político o
pretende serlo y quiere en verdad que sus instituciones mejoren
y los resultados de la gestión sean buenos, repercutiendo en una buena política
que preste asimismo un buen servicio a la ciudadanía en términos de
eficiencia, tal
vez le puedan ser útiles estos seis “simples pasos o consejos” (al
menos en su enunciado) que a continuación detallo para implantar de una vez por
todas en sus organizaciones públicas una dirección profesional. Y dejarnos así
para siempre de “marear la perdiz”, pues solo hay que hacer eso (que no
es poco) y nada más que eso. A saber:
1.- Expliquen bien a los políticos para qué sirve
profesionalizar la dirección pública y qué réditos sacarán los ciudadanos y
ellos mismos (los políticos) de ese viaje. Quizás consigan que alguno les
entienda. Al
menos empezando por la zona baja (dirección pública en la alta función pública)
tendrán menos resistencias de los aparatos de los partidos políticos, aunque deberán
aguantar la incomprensión y enemiga incluso de un sindicalismo miope (ojalá no
lo sea), cuando no de algunos funcionarios altamente “corporativizados” en el
viejo sentido, en donde “el escalafón” (como en la carrera judicial) sigue
mandando. Pero no se trata de quedarse ahí, hay que profesionalizar, como se ha
hecho en buena parte de las democracias avanzadas, la provisión de las
Direcciones Generales y de las Subdirecciones, o estructuras asimiladas, así
como de los puestos directivos del sector público institucional. La tarea es
hercúlea, pero de los grandes retos salen grandes soluciones y en ellos se
forjan los grandes líderes. No será nada fácil, pero hay que intentarlo una y
otra vez.
2.-
Sobre todo inviertan mucho en organización, innoven en pequeña escala. Empiecen
por los aspectos organizativos: diseñen monografías de puestos de
trabajo directivos, donde no solo se recojan funciones de los puestos y
requisitos para su cobertura, sino también definan el perfil de competencias
que se requiere para una gestión eficiente o de éxito en su desarrollo
profesional. Así lo han hecho otros muchos países, algunos cercanos (Portugal),
de los que deberíamos tomar buena nota. Es, tras convencer a los políticos, el
primer y necesario paso. Sin este el modelo hará aguas.
3.-
Preparen cantera de cuadros directivos. Formen a su personal en competencias
directivas y evalúen hasta qué punto se desarrollan esas competencias o se
proyectan sobre su propia organización (cuál es realmente la
transferencia de conocimientos y destrezas que se vuelca sobre la gestión
cotidiana). Sean exigentes en este punto. Innoven continuamente y mejoren sus
sistemas de formación de cuadros directivos. Esa inversión, si se capitaliza
(siempre que no haya ceses discrecionales) tendrá réditos. De eso no cabe
ninguna duda. Mejorará las organizaciones públicas y, además, el funcionamiento
de la propia política. Se sorprenderán de sus efectos.
4.-
Organicen procesos competitivos abiertos o cerrados en los que se evalúen las
competencias de los candidatos para cubrir tales puestos directivos en función
del perfil de competencias dibujado en las monografías de puestos y cierren la
designación solo a una de aquellas personas que ha acreditado tales
competencias profesionales. Hagan algún ensayo o prueba
piloto, antes de extender el modelo. Combinen si quieren espacios de
discrecionalidad con esas acreditaciones de competencias, pero restrinjan o
limiten las designaciones de personal directivo exclusivamente (sin excepción
alguna) a aquellas personas que hayan acreditado previamente disponer de ese
mínimo haz de conocimientos, destrezas, aptitudes y actitudes requerido para
ejercer tales funciones directivas. Pongan fin al “amateurismo” o a la falsa
creencia de que el hecho de ser funcionario, por muy superior que se sea,
habilita ya (o dota de ciencia infusa) para dirigir la Administración Pública.
Mentira que se debe de erradicar por las funestas consecuencias que acarrea.
Henry Mintzberg ya lo dejó muy claro: la Dirección de las organizaciones (también
de las organizaciones públicas) es una suma de arte (visión), obra (experiencia) y ciencia (análisis)[2].
Por ese sencillo pero determinante motivo también el amateurismo propio de la
designación discrecional de la política en la dirección pública es -permítaseme
la expresión- un auténtico “peligro público”, pues carece de los tres atributos
necesarios para dirigir bien cualquier organización.
5.-
Intenten construir acuerdos de gestión o contratos de gestión que definan
objetivos, establezcan indicadores y evalúen periódicamente los resultados de
la gestión de ese personal directivo. Ensayen sobre este
punto, hagan asimismo pruebas piloto. Seguro que se equivocan. Pero solo de los
errores se aprende y de ahí se extraen las mejoras o el buen camino. Incorporen
–de acuerdo con esos estándares de cumplimiento- retribuciones variables, al
menos en algunos de sus componentes. Empiecen por poco y una vez que el
instrumento “suene bien” o esté “afinado” y sea aceptado por la cultura de la
organización, vayan pisando el acelerador, pero siempre con la prudencia que
exige una conducción responsable, más aún de las organizaciones públicas.
6.-
Y especialmente establezcan un sistema de cierre del modelo que sea coherente
con el diseño profesional del mismo: erradiquen de raíz y para siempre el libre
cese o cese discrecional, que el cese en cualquier puesto de la alta dirección
pública se produzca solo por expiración del período de mandato o por no alcanzar
los objetivos establecidos tras un sistema de evaluación. Es el muro más alto que
tendrán que derribar. No se llamen a engaño. Es el más difícil. Necesitarán
acumular muchas fuerzas para ello. Y no cejar en el empeño. Para ello es
necesario vincular el mantenimiento en el ejercicio de las funciones directivas
al correcto desarrollo de las mismas (obtención de resultados previamente
definidos), sin perjuicio de que puedan también optar por establecer períodos
definidos en los que el directivo se mantendrá en su puesto mientras alcance
tales resultados y acredite unos estándares de conducta adecuados. Lo que
tampoco debiera impedir establecer periodos de prueba, algo que puede sonar a
herejía en la actual configuración normativa del libre nombramiento o de la
libre designación. Pero no se trata de comulgar con ruedas de molino ni hacer
las cosas “como siempre se han hecho”. Sin este cierre, el modelo de la
dirección pública se derrumba y se convierte en pura coreografía.
Si transitan plenamente por esa senda alcanzarán la
implantación de la ansiada meta: un Sistema de Alta Dirección Pública
Profesional que interactúe con la política y con el sistema
burocrático-profesional como institución de mediación (OCDE). Si no pueden
implantarlo de forma integral, al menos vuélquense en la organización,
formación, la puesta en marcha de procesos competitivos y determinar garantías
frente al cese (ciclo de permanencia). Si nada de esto se hace o si siguen
permitiendo el cese discrecional de aquellos directivos que han sido designados
por sistemas de acreditación de competencias, reiterarán los mismos errores que
han cometido algunas Comunidades Autónomas al regular en su legislación de
función pública la figura de la “dirección pública profesional” (en la que
sigue funcionando el cese discrecional). Caer en las apariencias sería el mayor
de los disparates en los que pueden incurrir en este caso. No tropiecen en la
misma piedra. Aparentar no es ser.
Apostar por la implantación de la dirección pública
profesional –siquiera sea en el escalón intermedio de la Administración
Pública- también es innovar. Si al menos consiguen este modesto paso, esos
profesionales de la dirección pública pondrán inevitablemente en entredicho a
los “amateurs” (o “altos cargos”) que les dirigen a ellos. Y esta
contradicción, tarde o temprano, habrá de resolverse de un modo u otro:
provocarán una reacción en cadena. Ya nada será lo mismo.
Suerte en un empeño que, como ya he reiterado, estará
preñado de dificultades. No es fácil desarrollar estas ideas en un país como el
nuestro y con el “fardo (que no legado) político-institucional” que en estos
temas nos acompaña desde siglos. Si hay liderazgo político fuerte lo podrán
conseguir: la implantación de un modelo de Alta Dirección Pública Profesional
–como vengo insistiendo a lo largo de estas páginas- es una decisión política.
De buena política. De la que hay poca, desgraciadamente. De la mala política
estamos invadidos, ahogados. Ahora bien, tengan una cosa clara: en el caso de
que los políticos no piloten este proceso o no les acompañen en su
implantación, el viaje es a ninguna parte. También para ellos. Y peor aún para
la sufrida ciudadanía. La implantación de un Sistema de Alta Dirección Pública
Profesional es, por tanto, una decisión de marcado carácter político. Se compra
o no se compra. Se ve o no se ve. Y hasta ahora en España la ceguera política
del clientelismo o de la discrecionalidad niebla cualquier decisión sobre este
tema. Largo compás de espera.
Notas. [1] Este
texto forma parte de un trabajo que lleva por título “Alta Dirección Pública en
España y en otros sistemas comparados: Politización versus Profesionalización”,
presentado como ponencia a un Curso-Jornada de la ECLAP (Escuela de Administración
Pública de Castilla y León), celebrado el pasado día 19 de abril. Agradezco
sinceramente a la dirección de la ECLAP y, personalmente, a Araceli Rojo López,
del Servicio de Planificación y Gestión de la Formación del citado centro, la
invitación cursada para impartir esa actividad, que dio lugar, por cierto, en
no pocos puntos a un estimulante debate. El texto completo del trabajo será
difundido en breve por medios electrónicos.
[2] H.
Mintzberg, Directivos, No MBAs. Una
visión crítica de la dirección de empresas y la formación empresarial, Deusto,
2005, p. 109.
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