" La buena regulación es el buen gobierno aplicado a la potestad reglamentaria "
Víctor Almonacid. Blog NosoloAytos.- Planteado
de otra manera: ¿cómo debemos “legislar”? Redactar una norma no es sencillo,
pero resulta absolutamente necesario reglamentar, sobre todo en el
caso de los Ayuntamientos, cuyas características singulares aconsejan adaptar
las normas de rango legal de las instancias superiores a la peculiar
organización, población, geografía o economía del municipio. Un buen punto de
partida para el buen ejercicio de la importante potestad reglamentaria local
sería la observancia de los Principios
de buena regulación recogidos en el artículo 129 de la
nueva LPA.
Ya
dijimos que, en nuestra opinión, es
el momento de los Principios generales del Derecho. Pero… ¿Cuáles
son estos principios “de buena regulación”?
En
el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria, las
Administraciones Públicas actuarán de acuerdo con los principios de necesidad,
eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, y eficiencia. En
la exposición de motivos o en el preámbulo, según se trate, respectivamente, de
anteproyectos de ley o de proyectos de reglamento, quedará suficientemente
justificada su adecuación a dichos principios.
Vamos
a desarrollarlos uno a uno:
Necesidad
Este
principio va ganando enteros en el moderno Derecho Público. Su antecedente más
famoso es la Ley de Contratos del Sector Público, cuando señala: “Los entes,
organismos y entidades del sector público no podrán celebrar otros contratos
que aquellos que sean necesarios para el cumplimiento y realización de sus
fines institucionales” (art.
22.1 del vigente TRLCSP). El principio de necesidad tiene mucho sentido en
la moderna gestión pública, en la que visto lo visto se debe prescindir
inmediatamente de medidas innecesarias (contratos innecesarios, reglamentos
innecesarios…). Sin duda necesidad tiene que ver con eficacia y eficiencia:
Eficacia
El
principio de eficacia es un clásico del Derecho Administrativo, y tiene rango
constitucional (art.
103.1). Como bien sabemos hace referencia al cumplimiento de los fines y
objetivos públicos. Por lo demás, según el art. 29.2 LPA, “En virtud de
los principios de necesidad y eficacia, la iniciativa normativa debe estar
justificada por una razón de interés general, basarse en una identificación
clara de los fines perseguidos y ser el instrumento más adecuado para
garantizar su consecución”.
Eficiencia
Supone
la aplicación de criterios de ahorro y racionalización al principio de
eficacia. “En aplicación del principio de eficiencia, la iniciativa normativa
debe evitar cargas administrativas innecesarias o accesorias y racionalizar, en
su aplicación, la gestión de los recursos públicos” (art. 29.6 LPA). Es
imprescindible que una norma establezca una regulación conforme con el
principio de eficiencia, acomodando el fin perseguido a los recursos, siempre
limitados, de la administración.
Proporcionalidad
Se
trata de otro principio famoso, que incide prácticamente en todas las ramas del
Derecho, siendo conocido por mucha gente por su significado en la
rama Penal. En orden a la redacción de normas, tiene sin duda un punto
también relacionado con el principio de necesidad, con el de coherencia,
pero sobre todo con su significado habitual, en el sentido de que el
régimen jurídico que se establezca, debe ser el menos gravoso para las
personas. Así, según la LPA, “En virtud del principio de proporcionalidad, la
iniciativa que se proponga deberá contener la regulación imprescindible para
atender la necesidad a cubrir con la norma, tras constatar que no existen otras
medidas menos restrictivas de derechos, o que impongan menos obligaciones a los
destinatarios” (art. 29.3).
Seguridad
jurídica
Señala
la LPA que “A fin de garantizar el principio de seguridad jurídica, la
iniciativa normativa se ejercerá de manera coherente con el resto del
ordenamiento jurídico, nacional y de la Unión Europea, para generar un marco
normativo estable, predecible, integrado, claro y de certidumbre, que facilite
su conocimiento y comprensión y, en consecuencia, la actuación y toma de
decisiones de las personas y empresas” (art. 29.4.1). El de seguridad jurídica
es un principio capital, de alto rango -aparece nada menos que el Título
Preliminar de la Constitución (art.
9.3)-, y de alguna manera polisémico. De todos estos posibles significados
nos quedamos ahora mismo con la necesidad de claridad, pues bien es conocida
nuestra defensa del principio
de accesibilidad y de lectura fácil, en
la administración, imprescindible para modernizar lo público.
Otro
problema de seguridad jurídica que suelen presentar las normas es que
contienen conceptos indeterminados, lo cual evidentemente resta seguridad
jurídica. Pongamos un ejemplo. Recientemente, la Sala de lo
Contencioso-Administrativo del TS ha ratificado la Ordenanza Municipal de
Protección de la Convivencia Ciudadana y Prevención de Actuaciones Antisociales
del Ayuntamiento de Valladolid que prohíbe ir desnudo en los espacios y vías de
uso público, aunque ha anulado la expresión “semidesnuda” incluida en la misma
por la indeterminación del concepto. La sentencia estima parcialmente el
recurso interpuesto por la Federación Española de Naturismo y anula la
expresión que prohíbe ir o estar en lugares públicos “semidesnudo” al
considerar que no es posible determinar con un mínimo grado de precisión las
características concretas de la conducta que se sanciona. Por todo ello,
considera que hubiera sido necesario un mayor esfuerzo de la Corporación
municipal para acotar el concepto y no dejar tan extraordinario margen de
apreciación en una materia que no se presenta con indiscutible claridad (Fuente:
El País).
Por
lo demás, según el art. 29.4.2 LPA, “Cuando en materia de procedimiento
administrativo la iniciativa normativa establezca trámites adicionales o
distintos a los contemplados en esta Ley, éstos deberán ser justificados
atendiendo a la singularidad de la materia o a los fines perseguidos por la propuesta”.
Transparencia
Este
principio es uno de los protagonistas
habituales de este espacio web. “En aplicación del principio de
transparencia, las Administraciones Públicas posibilitarán el acceso sencillo,
universal y actualizado a la normativa en vigor y los documentos propios de su
proceso de elaboración, en los términos establecidos en el artículo
7 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información
pública y buen gobierno; definirán claramente los objetivos de las
iniciativas normativas y su justificación en el preámbulo o exposición de
motivos; y posibilitarán que los potenciales destinatarios tengan una
participación activa en la elaboración de las normas” (art. 29.5 LPA). Se
trata, como vemos, de un principio formal que afecta más bien a la fase de
elaboración de la norma, aunque evidentemente también debe tener un peso
específico en el fondo de la misma.
Estabilidad
presupuestaria y sostenibilidad financiera
Se
trata de dos principios siameses, omnipresentes en la legislación para el
sector público dictada en los últimos años, absolutamente marcada por la
crisis, y también cómo no vinculados al de eficiencia. “Cuando la iniciativa
normativa afecte a los gastos o ingresos públicos presentes o futuros, se
deberán cuantificar y valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse al
cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera” (art.
29.5 LPA). Póngase en relación con la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril,
de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, y en el ámbito
local, por supuesto, con la polémica Ley
27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la
Administración Local, también muy comentada en
este blog.
Hasta
aquí los principios “de buena regulación”, que son más bien “para la buena
regulación”. Y son de obligado cumplimiento y respeto en el ejercicio
de la potestad reglamentaria de las Administraciones Públicas, hasta el punto
de que, recordemos, en el preámbulo de los proyectos de reglamento
quedará suficientemente justificada su adecuación a dichos principios.
Por
último cabe mencionar lo dispuesto en el art. 130 de la LPA, dedicado a la
“Evaluación normativa y adaptación de la normativa vigente a los principios de
buena regulación”. Según el mismo, las Administraciones Públicas:
Revisarán
periódicamente su normativa vigente para adaptarla a los principios de buena
regulación y para comprobar la medida en que las normas en vigor han conseguido
los objetivos previstos y si estaba justificado y correctamente cuantificado el
coste y las cargas impuestas en ellas. El resultado de la evaluación se
plasmará en un informe que se hará público, con el detalle, periodicidad y por
el órgano que determine la normativa reguladora de la Administración
correspondiente.
Promoverán
la aplicación de los principios de buena regulación y cooperarán para
promocionar el análisis económico en la elaboración de las normas y, en
particular, para evitar la introducción de restricciones injustificadas o
desproporcionadas a la actividad económica.
En
resumen, la buena regulación es el buen
gobierno aplicado a la potestad reglamentaria.
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