jueves, 19 de mayo de 2016

Víctor Almonacid: Los Principios de buena regulación en la nueva Ley de Procedimiento

" La buena regulación es el buen gobierno aplicado a la potestad reglamentaria "

Víctor Almonacid. Blog NosoloAytos.- Planteado de otra manera: ¿cómo debemos “legislar”? Redactar una norma no es sencillo, pero resulta absolutamente necesario reglamentar, sobre todo en el caso de los Ayuntamientos, cuyas características singulares aconsejan adaptar las normas de rango legal de las instancias superiores a la peculiar organización, población, geografía o economía del municipio. Un buen punto de partida para el buen ejercicio de la importante potestad reglamentaria local sería la observancia de los Principios de buena regulación recogidos en el artículo 129 de la nueva LPA.

Ya dijimos que, en nuestra opinión, es el momento de los Principios generales del Derecho. Pero… ¿Cuáles son estos principios “de buena regulación”?

En el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria, las Administraciones Públicas actuarán de acuerdo con los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, y eficiencia. En la exposición de motivos o en el preámbulo, según se trate, respectivamente, de anteproyectos de ley o de proyectos de reglamento, quedará suficientemente justificada su adecuación a dichos principios.

Vamos a desarrollarlos uno a uno:
Necesidad
Este principio va ganando enteros en el moderno Derecho Público. Su antecedente más famoso es la Ley de Contratos del Sector Público, cuando señala: “Los entes, organismos y entidades del sector público no podrán celebrar otros contratos que aquellos que sean necesarios para el cumplimiento y realización de sus fines institucionales” (art. 22.1 del vigente TRLCSP). El principio de necesidad tiene mucho sentido en la moderna gestión pública, en la que visto lo visto se debe prescindir inmediatamente de medidas innecesarias (contratos innecesarios, reglamentos innecesarios…). Sin duda necesidad tiene que ver con eficacia y eficiencia:

Eficacia
El principio de eficacia es un clásico del Derecho Administrativo, y tiene rango constitucional (art. 103.1). Como bien sabemos hace referencia al cumplimiento de los fines y objetivos públicos. Por lo demás, según el art. 29.2 LPA, “En virtud de los principios de necesidad y eficacia, la iniciativa normativa debe estar justificada por una razón de interés general, basarse en una identificación clara de los fines perseguidos y ser el instrumento más adecuado para garantizar su consecución”.

Eficiencia
Supone la aplicación de criterios de ahorro y racionalización al principio de eficacia. “En aplicación del principio de eficiencia, la iniciativa normativa debe evitar cargas administrativas innecesarias o accesorias y racionalizar, en su aplicación, la gestión de los recursos públicos” (art. 29.6 LPA). Es imprescindible que una norma establezca una regulación conforme con el principio de eficiencia, acomodando el fin perseguido a los recursos, siempre limitados, de la administración.

Proporcionalidad
Se trata de otro principio famoso, que incide prácticamente en todas las ramas del Derecho, siendo conocido por mucha gente por su significado en la rama Penal. En orden a la redacción de normas, tiene sin duda un punto también relacionado con el principio de necesidad, con el de coherencia, pero sobre todo con su significado habitual, en el sentido de que el régimen jurídico que se establezca, debe ser el menos gravoso para las personas. Así, según la LPA, “En virtud del principio de proporcionalidad, la iniciativa que se proponga deberá contener la regulación imprescindible para atender la necesidad a cubrir con la norma, tras constatar que no existen otras medidas menos restrictivas de derechos, o que impongan menos obligaciones a los destinatarios” (art. 29.3).

Seguridad jurídica
Señala la LPA que “A fin de garantizar el principio de seguridad jurídica, la iniciativa normativa se ejercerá de manera coherente con el resto del ordenamiento jurídico, nacional y de la Unión Europea, para generar un marco normativo estable, predecible, integrado, claro y de certidumbre, que facilite su conocimiento y comprensión y, en consecuencia, la actuación y toma de decisiones de las personas y empresas” (art. 29.4.1). El de seguridad jurídica es un principio capital, de alto rango -aparece nada menos que el Título Preliminar de la Constitución (art. 9.3)-, y de alguna manera polisémico. De todos estos posibles significados nos quedamos ahora mismo con la necesidad de claridad, pues bien es conocida nuestra defensa del principio de accesibilidad y de lectura fácil, en la administración, imprescindible para modernizar lo público.

Otro problema de seguridad jurídica que suelen presentar las normas es que contienen conceptos indeterminados, lo cual evidentemente resta seguridad jurídica. Pongamos un ejemplo. Recientemente, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TS ha ratificado la Ordenanza Municipal de Protección de la Convivencia Ciudadana y Prevención de Actuaciones Antisociales del Ayuntamiento de Valladolid que prohíbe ir desnudo en los espacios y vías de uso público, aunque ha anulado la expresión “semidesnuda” incluida en la misma por la indeterminación del concepto. La sentencia estima parcialmente el recurso interpuesto por la Federación Española de Naturismo y anula la expresión que prohíbe ir o estar en lugares públicos “semidesnudo” al considerar que no es posible determinar con un mínimo grado de precisión las características concretas de la conducta que se sanciona. Por todo ello, considera que hubiera sido necesario un mayor esfuerzo de la Corporación municipal para acotar el concepto y no dejar tan extraordinario margen de apreciación en una materia que no se presenta con indiscutible claridad (Fuente: El País).

Por lo demás, según el art. 29.4.2 LPA, “Cuando en materia de procedimiento administrativo la iniciativa normativa establezca trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley, éstos deberán ser justificados atendiendo a la singularidad de la materia o a los fines perseguidos por la propuesta”.

Transparencia
Este principio es uno de los protagonistas habituales de este espacio web. “En aplicación del principio de transparencia, las Administraciones Públicas posibilitarán el acceso sencillo, universal y actualizado a la normativa en vigor y los documentos propios de su proceso de elaboración, en los términos establecidos en el artículo 7 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno; definirán claramente los objetivos de las iniciativas normativas y su justificación en el preámbulo o exposición de motivos; y posibilitarán que los potenciales destinatarios tengan una participación activa en la elaboración de las normas” (art. 29.5 LPA). Se trata, como vemos, de un principio formal que afecta más bien a la fase de elaboración de la norma, aunque evidentemente también debe tener un peso específico en el fondo de la misma.

Estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera
Se trata de dos principios siameses, omnipresentes en la legislación para el sector público dictada en los últimos años, absolutamente marcada por la crisis, y también cómo no vinculados al de eficiencia. “Cuando la iniciativa normativa afecte a los gastos o ingresos públicos presentes o futuros, se deberán cuantificar y valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse al cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera” (art. 29.5 LPA). Póngase en relación con la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, y en el ámbito local, por supuesto, con la polémica Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, también muy comentada en este blog.

Hasta aquí los principios “de buena regulación”, que son más bien “para la buena regulación”. Y son de obligado cumplimiento y respeto en el ejercicio de la potestad reglamentaria de las Administraciones Públicas, hasta el punto de que, recordemos, en el preámbulo de los proyectos de reglamento quedará suficientemente justificada su adecuación a dichos principios.

Por último cabe mencionar lo dispuesto en el art. 130 de la LPA, dedicado a la “Evaluación normativa y adaptación de la normativa vigente a los principios de buena regulación”. Según el mismo, las Administraciones Públicas:

Revisarán periódicamente su normativa vigente para adaptarla a los principios de buena regulación y para comprobar la medida en que las normas en vigor han conseguido los objetivos previstos y si estaba justificado y correctamente cuantificado el coste y las cargas impuestas en ellas. El resultado de la evaluación se plasmará en un informe que se hará público, con el detalle, periodicidad y por el órgano que determine la normativa reguladora de la Administración correspondiente.

Promoverán la aplicación de los principios de buena regulación y cooperarán para promocionar el análisis económico en la elaboración de las normas y, en particular, para evitar la introducción de restricciones injustificadas o desproporcionadas a la actividad económica.

En resumen, la buena regulación es el buen gobierno aplicado a la potestad reglamentaria.

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