miércoles, 25 de mayo de 2016

Integridad Institucional: Tres experiencias

“Para mantener unos estándares de ética pública elevados no solo se requiere unos servidores públicos ejemplares, sino también unos ciudadanos decentes y conscientes de sus derechos y de sus obligaciones” (Adriá Albareda/Francisco Longo, Administración con valores, INAP, 2015).

Rafael Jiménez Asensio. blog La Mirada Institucional.- Algo se mueve, siquiera sea lentamente, en el ámbito de la integridad del sector público. La pretensión de este post no es otra que dar noticia de tres recientes casos, dos de buenas prácticas y otro de una Ley que exige aprobar códigos de conducta a los municipios (no es la primera, pues antes lo hizo la Ley catalana 19/2014, pero con un esquema diferente basado en sanciones). Los tres casos son de procedencia vasca, sin duda el ámbito territorial donde más se ha avanzado en este terreno durante los últimos años. Cada uno de ellos aplicable a un nivel de gobierno, lo que significa que en el tejido institucional vasco todos los ámbitos de poder están siendo permeables a esta tendencia imparable de la integridad institucional.

No son los únicos casos. Recientemente el gobierno de la Generalitat valenciana, también en desarrollo de su Ley de Transparencia, ha aprobado por decreto un código ético para los altos cargos de esa Administración, si bien su esquema dista de ser asimilable a los modelos puestos en marcha en Euskadi, inspirados estos en las propuestas de la OCDE de construcción de Marcos de Integridad Institucional.

Es posible que a esas experiencias sigan otras, pues en las Cortes de Aragón se está tramitando un proyecto de ley de Integridad y Ética Pública, que se comentará cuando vea la luz. Tiene aspectos de interés (por ejemplo, un enfoque “integral” de la integridad), aunque ofrece puntos a la crítica en algunos ámbitos (la distinción entre código de buen gobierno de altos cargos, recogido en la Ley, y códigos de conducta solo aplicables a empleados públicos).

También hay algunos códigos de diferentes instituciones en proceso de elaboración, sobre ellos habrá que volver en este espacio. Pues creo que es interesante comenzar a contraponer lo que es una concepción de la ética institucional como modelo de autorregulación y de prevención (modelo OCDE), con lo que ya comienza a ser -aunque a algunos no les guste la expresión- el “modelo hispano” (o contaminado por la Ley 19/2013) de configurar la ética pública como buen gobierno (ecuación incorrecta o, al menos, incompleta) y que pone el peso del sistema en un régimen sancionador, que rara vez se aplicará, si es que se aplica.

El primer ejemplo es la regulación del artículo 35 de la reciente Ley de Instituciones Locales  de Euskadi (https://www.euskadi.eus/y22-bopv/es/bopv2/datos/2016/04/16015), donde se prevé expresamente la obligación que tienen los gobiernos locales de aprobar Códigos de Conducta aplicables a los cargos representativos y que pueden ser extendidos al personal directivo (aspecto ya comentado en su día en NovaGob por Campos Acuña). Estos Códigos pueden incorporar un sistema de seguimiento y evaluación. Por tanto,  a partir de ellos se pueden construir Marcos de Integridad Institucional (tal como he hecho, por ejemplo, el Ayuntamiento de Bilbao), lo cual es muy recomendable para evitar que se conviertan en papel mojado.

Llevar a cabo esa tarea de elaboración y gestión de los Códigos de Conducta de forma ordenada requerirá una participación activa de EUDEL (asociación de municipios vascos) en ese proceso, que -si bien la Ley no la cita expresamente- su concurso se torna imprescindible para elaborar un Código-Típo que aúne valores y normas de conducta comunes, así como establezca un órgano de garantía común (Comisión de Ética) que unifique las pautas interpretativas y resuelva los dilemas y quejas con criterios homogéneos. Lo contrario podría conducir a la fragmentación nada recomendable de un proceso que requiere ser conducido con tino y mesura. Hay mucho en juego.

La dipu de Gipuzkoa
Por su parte, la Diputación Foral de Gipuzkoa aprobó en marzo de 2016 un Sistema de Integridad  (http://www.novagob.org/file/view/175241/sistema-de-integridad-institucional-de-la-diputacion-foral-de-gipuzkoa) que lleva a cabo un enfoque novedoso del problema, pues huye de poner solo el foco de la integridad en la zona alta de la Administración, sino que se inclina por una concepción integral de los problemas éticos, abarcando en su planteamiento a los empleados públicos y yendo, incluso, más lejos. En efecto, la Diputación Foral apuesta por extender -en línea con las corrientes más avanzadas que está pergeñando la OCDE- también a la sociedad civil (por ejemplo, al prever la extensión de ese marco de integridad a contratistas, concesionarios o entidades que perciban subvenciones). En efecto, difícilmente puede salvaguardarse la ética de las instituciones públicas con una ciudadanía que no preserve asimismo esos valores, tal como se indica en la cita que abre este comentario.

Asimismo, como primer paso de construcción del Sistema de Integridad institucional la Diputación guipuzcoana aprobó un innovador Código de Conducta y Buenas prácticas de cargos públicos, que adopta el enfoque de un modelo preventivo y crea una Comisión de Ética (con más presencia de externos que de internos, lo que refuerza la garantía de imparcialidad) como órgano de garantía que resuelve las consultas, dilemas éticos y quejas o denuncias. Esta Comisión aprobará  también Guías aplicativas. En suma, se trata sin duda del modelo más avanzado hasta la fecha existente en España.

Pero esa buena práctica bebe sin duda del pionero Código Ético y de Conducta de altos cargos aprobado por el Gobierno Vasco en 2013, así como de las importantes resoluciones de su Comisión de Ética, que aporta casi tres años de experiencia. En este sentido, la tercera buena práctica de la que queremos hacernos eco en esta entrada es la publicación de la Memoria de la Comisión de Ética del Gobierno Vasco correspondiente al año 2015 (http://www.jusap.ejgv.euskadi.eus/contenidos/informacion/comision_etica_publica/es_def/adjuntos/Memoria_comision_etica_2015.pdf,).

Este importante documento arranca con una justa censura a la incomprensión de los problemas de ética institucional por parte de las instituciones centrales del Estado (algo que ha terminado por influir negativamente en algunos modelos autonómicos, como se ha dicho). La experiencia, también pionera (aunque incompleta y ya derogada) del Código de Buen Gobierno de los altos cargos de la AGE, constituyó un claro ejemplo de mal entendimiento de la ética como “cosmética”, algo que ya denunció Manuel Villoria en un libro publicado en el año 2012. La legislatura 2011-2015 fue, por su parte, testimonio de la de incomprensión absoluta de lo que es la Ética Institucional y qué papel cumple. La derogación del Código de Buen Gobierno y su sustitución por unos paupérrimos principios éticos en la Ley 3/2015, del estatuto del alto cargo, son la prueba de esa incomprensión aludida.

Frente a ese modelo de apariencias, el Código vasco ha sido un instrumento aplicativo, con diferentes resoluciones y con propuestas de modificación planteadas también por la propia Comisión de Ética, que han conducido a la adaptación constante de su contenido; lo que ha configurado al Código vasco como un work in process y ha evitado la petrificación de la regulación de contenidos éticos, que por lo demás es una de las consecuencias obvias de la regulación de esta materia por leyes.

La Memoria de la Comisión de Ética del Gobierno Vasco de 2015 además, pone de relieve la importancia de la propia Comisión como mecanismo preventivo o de resolución de dilemas éticos que plantean a través de consultas los propios altos cargos y las personas sometidas a su ámbito de aplicación (por cierto, ámbito que se ha visto ampliado en una reforma del propio Código). También nos muestra que los trece asuntos conocidos por la Comisión en 2015 varios de ellos se refieren a problemas de conflictos de intereses, aunque la entrada en vigor de la normativa básica aprobada por el Parlamento Vasco (Ley 1/2014) ha atenuado mucho los problemas que debe resolver la Comisión en estas materias. Se pueden consultar todos los casos analizados y sus respectivas resoluciones en el siguiente enlace:

En fin, tres experiencias, casos o buenas prácticas -con distinto alcance e intensidad- de los cuales convendría que se tomara nota y se analizará hasta qué punto pueden ser trasladadas a otros contextos. Algo difícil, sin duda, sobre todo cuando la sensibilidad política por estos temas es prácticamente inexistente aún en muchos ámbitos territoriales de este país. O también difícil por la atracción taumatúrgica que existe (en unas administraciones colonizadas por un discurso jurídico-formal) de regular estas cuestiones en la Ley.

Tiempo habrá para que, unos y otros, recapaciten, si es que realmente quieren luchar de modo efectivo por la integridad institucional. La ética institucional, por su carácter esencialmente preventivo, debe mirar siempre al futuro. Para lo que se haya hecho mal ya está el Derecho como medio de represión o, en su caso, de reparación, sin perjuicio de que las normas jurídicas sancionadoras cumplan también un papel disuasorio. La integridad institucional no se alcanzará solo llenando los boletines oficiales de códigos que se publican, pero que realmente no se aplican. Apostar por la integridad es, en verdad, otra cosa. A ver si de una vez por todas se comienza a entender el alcance del problema.

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