Las estructuras directivas intermedias en las organizaciones públicas

 "La burocracia maquinal en sentido estricto domina las organizaciones públicas. Y la percepción directiva de una persona que ocupa una “jefatura de servicio, de sección o de negociado” es, salvo excepciones muy singulares y extraordinarias, absolutamente inexistente"

"Una organización es la sombra del que la dirige” (Pascual Montañés)

“Nada de jefes, pero sí muchos líderes” (Gary Hamel)

Por Rafael Jiménez Asensio.- La Mirada Institucional blog.- Llevo algún tiempo destacando la imperiosa necesidad de que las organizaciones públicas (particularmente las locales) alineen correctamente Política y Gestión como presupuesto para su mejor rendimiento institucional. Y esa finalidad requiere de un modelo organizativo-institucional que defina correctamente las responsabilidades políticas, las adecue a las áreas organizativas, articule sistemas de interacción fluida entre el espacio político y el de gestión, particularmente consejos de dirección, un estrato de dirección pública profesional que actúe como rótula entre la política y la gestión, así como se articule toda la acción político-administrativa alrededor de un Plan o Programa de Gobierno que actúe como hoja de ruta y medio, al fin y a la postre, de rendición de cuentas. Las diferencias de marcos cognitivos y de percepción del tiempo que existen entre quienes proceden de la política y quienes provienen de la función pública, puede resolverse de muchas maneras (por ejemplo, espacios comunes de encuentro), pero en esas ideas expuestas se resumen las líneas básicas de ese correcto alineamiento entre ambos mundos (política y gestión).

Por tanto, un diseño organizativo de la zona alta de la organización (del “techo o del ático” de las estructuras) puede representar, depende de cómo se haga, un avance en la hipotética mejora del funcionamiento institucional, pero cabe señalar de inmediato que no se logrará una mejora sostenida del modelo organizativo si  no se invierte también de forma decida en el fortalecimiento de las estructuras intermedias de las Administraciones Públicas o de sus respectivas entidades.

Y ese fortalecimiento institucional de las estructuras intermedias requiere, entre otras muchas cosas, ser conscientes de que las organizaciones públicas están sometidas hoy en día a unas presiones del entorno muy elevadas, que les exigen una rápida adaptación a un nuevo y complejo contexto, pero que, sin embargo, la burocracia maquinal clásica, por lo común, impide, bloquea o reduce esa imperiosa necesidad de cambio. Tenía razón Henry Mintzberg cuando en su clásica obra La estructura de las organizaciones (Ariel, 1988) afirmaba que “los más afectados por el entorno son los directivos y el personal staff”; esto es, quienes se encuentran cerca del ápice estratégico de las organizaciones. Los demás, y en particular, en las Administraciones Públicas, suelen estar a más a resguardo de tales vientos o tempestades del exterior.

“Organizaciones ámbar”

Esta reflexión me conduce a plantear si en nuestras Administraciones Públicas, aún muy condicionadas por lo que Frederic Laloux en su excelente obra Reinventar las organizaciones (Arpa, 2017) denominaba como “organizaciones ámbar” (caracterizadas por procesos estables, jerarquías formales y su correspondiente estratificación social), tales estructuras intermedias, dada su menor presión externa del entorno, no terminan siendo más impermeables a los cambios, menos adaptables a la adaptación y con una capacidad de aislamiento mayor en sus propias rutinas burocráticas.

Lo cierto es que en esos niveles jerárquicos intermedios del sector público está todavía totalmente arraigada la figura organizativa de la “Jefatura”. Esta denominación procede de 1827 (reforma López Ballesteros), luego trasladada a la reforma de Bravo Murillo de 1852 y, finalmente, tras su reconocimiento legal en el Estatuto Marura de 1918, recalar en la Ley de Funcionarios Civiles de 1964, y, a partir de entonces, desplegarse en la triada de las recurrentes jefaturas de servicio, sección y negociado, que mal que nos pese han llegado hasta nuestros días e invaden las estructuras de las Administraciones Pública.

Personalmente me sucede como a Peter Drucker, quien hace años decía “que he dejado de sentirme cómodo con la palabra jefe porque implica que hay subordinados”. Una expresión que, como también reconocía este autor, identifica mal las implicaciones de responsabilidad que comporta un puesto de trabajo con perfil directivo intermedio o bajo, que no se circunscribe “necesariamente (al) dominio sobre personas”. Cuando solo se asume “la jefatura” y no la responsabilidad, señalaba Drucker, “el poder siempre degenera en una carencia de rendimiento” (La Administración en una era de grandes cambios, 2012, pp. 35 y 112). Creo, por tanto, que tras casi doscientos años de arrastrar ese concepto convendría a nuestra organizaciones públicas modificar su terminología a la hora de acuñar los puestos de responsabilidad administrativa. El lenguaje también ayuda a la adaptación y cambio de actitudes. Aunque no lo parezca.

Pero, al margen de cuestiones formales, si hay algo importante en esa realidad organizativa de las estructuras intermedias en nuestro sector público es su vital trascendencia estratégica. De hecho, puede afirmarse que uno de los déficits mayores que tienen las organizaciones públicas es haber descuidado hasta el infinito la necesidad de fortalecer tales niveles orgánicos y, especialmente, a las personas que los cubren. Luego nos quejamos del mal funcionamiento las Administraciones Públicas o del escaso recorrido de mejora y de adaptación que se detecta en estos últimos años. Quizás, una de las causas más profundas se encuentre en este abandono o descuido del papel nuclear que las estructuras directivas intermedias tienen en el funcionamiento de las organizaciones públicas.

Liderazgo intermedio

En efecto, también Mintzberg puso en valor la importancia que para el funcionamiento de las organizaciones tenía lo que él denominaba como directivos de línea media, que, a pequeña escala, desarrollan buena parte de los roles propios de la función directiva o, como ahora se denominaría, algunas de las competencias propias de tales niveles directivos. Sin duda definen objetivos, son responsables de sus respectivas unidades y, aspecto nada menor, también son líderes personales o espejo en el que miran quienes trabajan en tales unidades. No es ninguna casualidad que las Administraciones Públicas de los países más avanzados lleven ya años, cuando no décadas, desarrollando programas de liderazgo intermedio en sus propias organizaciones, pues la mejora del rendimiento institucional de tales Administraciones está muy vinculada al fortalecimiento de las competencias directivas de tales niveles intermedios y de las personas que desarrollan esas funciones.

En nuestro caso la cosa es más compleja. La burocracia maquinal en sentido estricto domina las organizaciones públicas. Y la percepción directiva de una persona que ocupa una “jefatura de servicio, de sección o de negociado” es, salvo excepciones muy singulares y extraordinarias, absolutamente inexistente. Por consiguiente, partimos de un estadio de percepción del problema muy bajo o, incluso, de un subdesarrollo organizativo clamoroso. Y, en consecuencia, si se quiere cambiar el rumbo de las cosas, habrá que invertir no solo en cambios formales sino también de alteraciones sustantivas en las que el diseño organizativo de estructuras y puestos de trabajo es muy relevante, pero asimismo los sistemas de provisión de puestos de trabajo y de formación, por no hablar de la siempre olvidada evaluación del desempeño.

En un libro publicado hace veinte años (Administración de entidades públicas. IEE, 1999), Isabel del Val ponía el acento en la existencia de tres niveles directivos: estratégico (alta dirección); táctico (dirección media); y operativo (dirección baja). Y, asimismo, establecía unas pautas comunes que, con mayor o menor intensidad, se reproducían en todo trabajo directivo, también en el ámbito público: establecer objetivos; orientar los equipos hacia su logro; y controlar resultados adoptando las acciones correctivas que fueran necesarias. También nos advertía de una verdad incuestionable: “dirigir no es fácil”; ya que requiere talento especializado, congujar inteligentemente análisis e intuición, así como, entre otras muchas cosas (roles, habilidades y competencias), coordinar o comunicar.

Pues bien, en nuestro sector público la cultura organizativa existente ha minusvalorado completamente el papel central que esos niveles directivos de línea media tienen. Y ello se está pagando muy caro, pues las organizaciones públicas son mucho más ineficaces e ineficientes de lo deseable. Cuando afrontamos la puesta en marcha de la Agenda 2030 y, dentro de ella, el Objetivo de Desarrollo Sostenible 16, directamente imbricado con el fortalecimiento institucional, así como relacionado con la ejecución de las políticas definida en el ODS 17, va siendo hora de que demos la importancia que merece a las estructuras organizativas (directivas) intermedias de las Administraciones Públicas, definamos bien sus perfiles funcionales y captemos a las personas aptas para desarrollar esas tareas, así como formemos adecuadamente a quienes hoy en día ejercen tales responsabilidades públicas.

No quisiera acabar esta entrada sin aportar una interesante reflexión de Frederic Laloux. Ciertamente, como ya estudió Gary Hamel, las organizaciones (también las públicas) tienden en estos momentos hacia un aplanamiento de estructuras y, asimismo, a un refuerzo de aquellas capacidades de sus empleados relacionadas con la implicación, la creatividad y la iniciativa (también la innovación), pero en todas estas cuestiones las Administraciones Públicas siguen ancladas en el viejo modelo de “organizaciones ámbar” caracterizadas por procesos y jerarquías formales. Sin embargo, aunque la batalla por la transformación horizontal de esas organizaciones jerárquicas pueda verse como perdida, Laloux pone el acento en el papel central que tienen “los directivos intermedios (para) fomentar un entorno lo más saludable posible”. Y ello no es algo menor en las organizaciones públicas, en las que el sentido de pertenencia por parte de algunos de sus empleados públicos no es muy evidente. La calidad de los directivos intermedios puede promover, en cambio, que las organizaciones públicas puedan transformarse gradual y paulatinamente en “lugares dinámicos e innovadores donde la gestión por objetivos dé a la gente espacio para expresarse”, y superar así “los lugares estresantes y sin vida, restringidos a una inercia de reglas y procedimientos” en los que, para desgracia de todos (también de los ciudadanos) se han convertido buena parte de las Administraciones Públicas.

Ya lo saben, aparte de reforzar la zona alta de sus organizaciones en el sentido indicado al principio, inviertan recursos y programas en este estrato intermedio, refuercen su calidad directiva, y notarán poco a poco cómo sus organizaciones públicas comienzan a adaptarse a ese entorno exterior que está cambiando a velocidad de vértigo, aunque ello no se advierta todavía por los distintos gobiernos ni por buena parte de los responsables directivos de las administraciones públicas. Pues en última instancia ello no solo mejorará las Administraciones Pública como hábitat profesional, sino que revertirá en la calidad de los servicios que se prestan a la ciudadanía. Y este es el punto importante. No cabe duda.