Por Carles Ramió. Blog EsPúblico. Un Ayuntamiento suele analizarse como una organización que presta servicios a los ciudadanos y que gestiona políticas públicas bajo los principios de economía, eficacia y eficiencia. Para poder prestar estos servicios con los criterios de eficacia y eficiencia hay que adoptar una perspectiva organizativa, es decir analizar la Administración pública (o un determinado ámbito de gestión de la misma) como una organización.
Los elementos básicos y clásicos que agrupa una
organización son los siguientes: 1) Objetivos; 2) Estructura administrativa; 3)
Recursos humanos; 4) Recursos económicos, recursos materiales y tecnológicos;
5) Proceso administrativo; 6) Poder y conflicto; 7) Cultura organizativa.
Estos son
los subsistemas o las dimensiones que posee una Administración pública como
organización, y suelen contemplarse de una manera sistémica en el sentido de
que cada uno de estos elementos se puede analizar por separado, pero también se
pueden estudiar los impactos e interferencias que se producen entre ellos. Por
ejemplo: los objetivos condicionan el resto de los elementos, la estructura
administrativa influye en los recursos humanos y éstos en la estructura
administrativa. Una visión de sistema implica que “el todo es más que la simple
suma de las partes”, es decir: se producen sinergias entre las diferentes
dimensiones organizativas. Pero antes de entrar en analizar cada una de estas
dimensiones organizativas hay que realizar tres advertencias previas que si no
se atienden carece de sentido el estudio de estos subsistemas organizativos.
1.- Enfoque
integrado de los subsistemas organizativos: Hay que adoptar un enfoque de
análisis integral de estas siete dimensiones y no centrarse de entrada en el
estudio o atención de una única dimensión. Pongamos un ejemplo: el alcalde de
un municipio detecta que en su organización hay un problema grave con la
estructura administrativa (el organigrama) y que no funciona. Entonces encarga
a una consultora organizativa que haga un estudio para detectar cuáles son los
problemas de la estructura administrativa. La consultora hace un riguroso
diagnóstico sobre la estructura administrativa detectando las principales
disfunciones de la misma para luego hacer una propuesta de mejora en la que
sugiere un modelo de estructura administrativa orientado a preservar los
elementos positivos de la misma y a superar los problemas detectados. La
pregunta que nos debemos hacer es: ¿hemos trabajado de una manera correcta? La
respuesta es que aparentemente sí ya que hemos detectado los principales problemas
y la propuesta está orientada a superarlos. Pero la respuesta correcta es que
seguramente hemos trabajado muy mal ya que hemos cometido el más grave y típico
error en materia de organización: hemos confundido los síntomas con la
enfermedad. El enfoque organizativo se asemeja al trabajo de un médico que
atiende a un paciente (una organización) y el principal error que puede cometer
un galeno es confundir los síntomas con la enfermedad, ya que propondrá
remedios que luchan contra los síntomas pero que no logran resolver la dolencia
que padece el paciente. Que tengamos la percepción, como alcaldes o como
consultores, que la estructura administrativa padece disfunciones no significa
de forma automática que el problema, el origen del problema, esté en la propia
estructura. Es, por tanto, crítico que se inicie el análisis buscando la causa
de la enfermedad de la organización y no confundir los síntomas con la
enfermedad.
Para lograr este objetivo no queda más remedio que iniciar un
análisis integrado de los siete subsistemas, es decir de estudiarlos todos a la
vez para poder estar seguros que detectamos el origen del mal funcionamiento de
la municipalidad como organización. Al atender, siguiendo con el ejemplo
anterior, a la vez todas las variables se puede detectar que, aunque
aparentemente el problema es la estructura administrativa, el problema de fondo
reside en una mala gestión de los recursos humanos y que ello impacta de forma
negativa en la estructura administrativa ya que le genera desequilibrios. Vaya,
que se descubre que la estructura administrativa es la que presenta los
síntomas pero que el origen del problema está en los recursos humanos. En este
caso lo que hay que analizar y tratar en forma de propuesta ya no es la
estructura administrativa sino cómo impacta la gestión de recursos humanos en
la misma. Entonces, una vez detectado el problema real, sí que tiene plenamente
sentido hacer un diagnóstico y unas propuestas más concretas y especializadas
en la dimensión o interacción entre las dimensiones que son problemáticas.
2.- Los dos
subsistemas más importantes que deben ser objeto de una especial atención: Es
obvio que las siete dimensiones organizativas que se han destacado son
importantes. Pero en la vida de las organizaciones públicas estas siete variables
no son todas igual de importantes y, más en concreto, podemos decir que hay dos
que son más relevantes y críticas que el resto. Es decir hay dos dimensiones
que tienen la capacidad de condicionar en positivo y en negativo el rendimiento
general de la institución o ámbito de gestión como organización. Para ser
justos podríamos decir que las siete variables son importantes pero que hay dos
que son importantes “plus”; es decir, hay que prestar siempre a estas dos una
especial atención ya que suelen agrupar, en la mayoría de los casos, los
problemas y las soluciones más comunes de las organizaciones públicas. ¿Cuáles
son estas dos dimensiones más relevantes que el resto? La respuesta es: los
objetivos y los recursos humanos. En este sentido, podemos encontrar centenares
de definiciones del concepto organización pero la más simple de todas es: un
agregado de personas que trabajan para conseguir unos determinados objetivos
comunes. Es decir, para definir una organización podemos prescindir de muchas
variables (estructura, procesos, tecnología, etc.) pero no podemos soslayar ni
a los objetivos ni a los recursos humanos. Estos dos elementos tienen que
ocupar una posición especial y relevante cuando se hace un análisis
organizativo ya que de ellos dos depende en unos porcentajes muy elevados el
buen o mal funcionamiento de una organización.
Dos ejemplos
Vamos a justificar esta idea con
dos ejemplos, en positivo y en negativo. Un primer ejemplo es pensar en una
organización pública que posee una estructura administrativa con un mal diseño
o una textura disparatada (esto suele ser muy usual), que tiene unos
procedimientos administrativos que son caóticos, que no son fluidos ni lineales
sino que hacen todo tipo de meandros ya que se han ido asentando, más por una
lógica de estratificación geológica que por una estrategia racional (la mayoría
de organizaciones públicas padecen este problema), y que, además, no posee
suficientes recursos económicos (es decir los recursos económicos son más
escasos de lo que suelen serlo por definición), etc. En definitiva, una
organización pública que posee unos elementos organizativos desastrosos y que
todo indica que va a presentar un deficiente rendimiento institucional pero que
resulta que, en realidad, y de manera sorprendente, es una organización que
funciona relativamente bien. Y funciona relativamente bien porque ha resuelto
bien los problemas tanto a nivel de objetivos como de gestión de recursos
humanos. Es decir, una organización si tiene bien diseñados sus objetivos y sus
recursos humanos su rendimiento puede ser positivo a pesar de que el resto de
las dimensiones padezcan problemas importantes. Un segundo ejemplo, a la
inversa, es imaginar una institución que como organización posee una estructura
administrativa impecable en su diseño, que tiene unos procesos administrativos
fluidos, lineales e incluso digitalizados, gracias a una buena implantación de
las tecnologías de la información, y que, además, no posee problemas económicos
ya que su economía está saneada (en algunas instituciones públicas los recursos
económicos no son escasos sino que son ricas ya que poseen elevados ingresos
fiscales). Bien, todas estas variables positivas parecen que nos abocan a un
buen funcionamiento y rendimiento organizativo de esta institución pero, en cambio,
se trata de una organización que funciona de manera muy deficiente. Y el motivo
de este negativo rendimiento es que esta institución no ha resuelto con atino
elementos vinculados a una buena definición de objetivos y/o a una buena
gestión de recursos humanos. Si una de estas dos variables o las dos no se
resuelven bien, aunque el resto de dimensiones estén bien diseñadas, el
rendimiento global de la institución como organización es negativo.
3.- La
primera dimensión de análisis debe ser los objetivos de la organización: Es
importante atender que las dimensiones de una organización responden a la
pregunta ¿cómo? Una visión organizativa implica adoptar una visión encaminada a
responder el ¿cómo?: ¿cómo gestionamos? ¿cómo podemos mejorar esta gestión?
Responder a la pregunta ¿cómo? es el principal objetivo de un enfoque
organizativo. Es obvio que resolver esta pregunta es crucial de cara el buen
rendimiento de una organización pública. Pero también es cierto que aun que
esta pregunta sea muy importante hay una pregunta anterior que todavía es más
relevante y que hay que resolver previamente. Se trata de atender y responder
de forma adecuada a la pregunta ¿qué?: ¿qué debemos hacer?, ¿por qué debemos
hacerlo? y ¿quién es el que tiene que hacerlo? Carece de sentido resolver con
solvencia la pregunta ¿cómo? si antes no se ha resuelto de forma clara la
pregunta ¿qué? Hacer un estudio de carácter organizativo sin que la institución
tenga claramente definidos sus objetivos implica literalmente construir
castillos en el aire.
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