miércoles, 26 de febrero de 2020

J.R Chaves: Aprobación de planes urbanísticos: un campo de minas jurídicas

 "Son tantos los trámites y tantos los informes que hay que recabar, que existen efectos perversos que desalientan a planificadores, gestores, técnicos, empresarios y ciudadanos"

Por José Ramón Chaves deLaJusticia blog.-La aprobación de Planes urbanísticos son decisiones cruciales en la vida y crecimiento de la ciudad y uso del territorio, lo que explica, primero, que se les atribuya la naturaleza normativa, y segundo, que se someta su aprobación a infinidad de trámites.

El problema radica en que son tantos los trámites y tantos los informes que hay que recabar, que existen efectos perversos que desalientan a planificadores, gestores, técnicos, empresarios y ciudadanos.

Veamos:
A) La aprobación comporta lapsos temporales enormes, en los municipios de mas de cien mil habitantes, entres dos y seis años, lo que provoca la paradoja de la desactualización del trabajo de campo y las alteraciones de la naturaleza y condiciones del suelo. Vivimos tiempos de inmensa incertidumbre y es arriesgado planificar durante años, como congelar sus previsiones.

B) La asunción de unos informes o alegaciones, que supongan cambios sustanciales de orientación o de regulación, provocan la conveniencia de volver al punto de partida de la tramitación, pues cuando se modifica sustancialmente el plan durante el trámite, ya es otro plan sobre el que los que ya alegaron o informaron no tuvieron oportunidad de pronunciarse nuevamente.

C) La aprobación de los planes se somete a los francotiradores de diversa naturaleza: pequeños propietarios, grandes terratenientes, asociaciones de empresarios, grupos ecologistas, particulares enarbolando la acción pública,etcétera. Reclamaciones, recursos y suspensiones acechan…

D) La determinación de la solución final es una resultante de difícil pronóstico pues confluyen o la condicionan variopintos factores:

-el peso de los técnicos o arquitectos municipales (no exentos de criterio propio y más o menos respetabilidad en su entorno);-

-el juego de las alianzas o pactos políticos entre grupos municipales (no siempre transparentes, «por si el pueblo no lo entendería»).

-la sombra de la precariedad de las arcas municipales que le lleva a dejarse seducir por decisiones de usos de suelo que sean rentables antes que las neutras, etcétera.

-las tensiones y exigencias de «lo políticamente correcto» bajo la mirada alerta de onenegés, fundaciones, asociaciones y todo tipo de grupos de influencia.

Lo curioso es que cuando la tramitación del plan va atravesando distintas fases, muchas modificaciones o enmiendas se incorporan, en unos casos arropadas en informes de técnicos municipales (previa indicación por la autoridad local), en otros casos, disfrazadas de inocentes alegaciones de sujeto desconocidos (hábilmente ilustrados para que propongan lo que se aceptará) y en otros, como imposiciones de otras Administraciones u organismos (Confederaciones, Administración portuaria, Administración autonómica,etcétera).

En definitiva, que la aprobación de un Plan (sea General, Especial, Parcial o similar) implica atravesar un campo de minas jurídicas, que fácilmente pueden estallar y enviar el plan tras su vigencia a la papelera de los planes anulados. Y sin olvidar que la invalidez de un plan acarrea la invalidez de los que lo desarrollan (efecto cascada).

Viene al caso, tras dictarse la reciente sentencia de la Sala contencioso-administrativa del Tribunal Supremo de 14 de febrero de 2020 (rec.7649/2018) que sienta doctrina casacional afirmando que la falta de Informe o memoria de sostenibilidad económica es vicio de nulidad radical. Eso sí, antes precisando que no la sustituye el también imprescindible Estudio económico-financiero, pues la sentencia afina el lápiz para distinguirlos:

– “ El Estudio Económico-Financiero « preverá el coste de ejecución de la actuación y las fuentes de financiación de la misma [y] debe demostrar la viabilidad económica de una intervención de ordenación detallada en un Sector o ámbito concreto.

-» Por el contrario «el análisis de Sostenibilidad Económica no se ha de limitar a un momento o período temporal limitado, sino que ha de justificar la sostenibilidad de la actuación para las arcas públicas desde el momento de su puesta en marcha y en tanto siga generando responsabilidad para la Administración competente respecto de las nuevas infraestructuras y servicios necesarios.»

Concluye el Supremo:
Así pues, debemos partir de las circunstancias del caso, a la vista de la generalidad de la cuestión delimitada como de interés casacional y, en concreto, que era preceptiva la elaboración del informe o memoria de sostenibilidad económica y, no obstante lo cual, fue omitido dicho informe. Y ello comporta, como acertadamente concluyó la Sala sentenciadora, que dicha omisión viciaba de nulidad radical al Plan aprobado, dado que, sin perjuicio de la polémica que se suscita al respecto por la doctrina, es lo cierto que la jurisprudencia constante de este Tribunal ha venido considerando que la omisión de informes como el que ahora nos ocupa, comporta dicho vicio, en la medida que, a la vista de la omisión de la información que dicho informe o xxx las opciones discrecionales del planificador podrían haber sido diferentes o, en todo caso, esa omisión permite constatar que se han excluidos datos de hecho relevantes para las determinaciones del planeamiento, dejando si suficiente justificación y motivación las opciones acogidas en una decisión, siempre discrecional pero excluidas de la arbitrariedad cuando no encuentran suficiente motivación o se omite dicha motivación.

Lo expuesto pretende solamente mostrar lo difícil que resulta para una corporación municipal aprobar un plan urbanístico municipal. O mas bien, lo difícil que un plan municipal alcance la mayoría de edad, sin fallecer a manos de una sentencia.

Por eso, hubiera sido deseable que tal doctrina casacional sentada por sentencia de la Sala contencioso-administrativa del Tribunal Supremo, hubiese suavizado con precisiones, que no sobraban, las dos cuestiones zanjadas.

La primera, cuando la sentencia declara que la memoria de sostenibilidad es preceptiva e inexcusable en todo plan de transformación urbanística,  bien podía haberse señalado que dependerá su necesidad de las exigencias derivadas del contenido material del plan, o que podría suplirse por la Memoria, o incluso, advertir que podría subsanarse esa deficiencia tras su aprobación, incluso en vía contencioso-administrativa. En suma, entiendo modesta y personalmente, que el carácter instrumental de las memorias e informes de sostenibilidad no impide que se realicen a posteriori, tras su vigencia, o que se justifique en el mismo proceso de impugnación contencioso-administrativa.

La segunda, cuando la sentencia declara que la falta de tal informe es un supuesto de nulidad radical (consideración dogmática que está en la raíz de no considerar posible su subsanación o convalidación posterior), pues esta sentencia casacional bien podía haber precisado con valentía que no todo informe o memoria ausente comportaría la nulidad radical y que los informes relativos al Estudio Económico o a la Sostenibilidad supondrían supuestos de anulabilidad y como tales, podrían subsanarse; y por añadidura podría la sentencia del Supremo, “pues una palabra suya podría sanarlo” precisar que incluso en ejecución de sentencia invalidante podrían subsanarse estas deficiencias de motivación, bajo el prudente y atento juicio de los tribunales.

Es más, conviene no perder de vista la realidad de que tanto el Estudio Económico como Memoria de Sostenibilidad, son documentos llamados a permanecer en el sarcófago tras la aprobación del Plan, pues su incumplimiento no trae consecuencias, ni vinculará los cambios que en materia financiera pueda dictar cada corporación en cada momento, pues las operaciones presupuestarias soportan todo, y es fácil priorizar o posponer una u otra cosa.

Los dogmas («planes son reglamentos», «la invalidez de un reglamento siempre es nulidad radical»,»la invalidez de la parte del plan comporta la del todo») están al servicio de un sistema justo (eficacia, seguridad jurídica y buena administración) y no debe la Justicia sacrificarse a aquéllos sino a la inversa. No digo que cualquiera desafía los principios sino que el Supremo desde su atalaya jurisprudencial, los module y adapte a la Justicia.

Claro que quizá es mejor aferrarnos a santificar las formas, que cada vez son más por modas, caprichos o experimentos del legislador, y quizá es mejor que cada infracción determine la nulidad.

Sin embargo, pertenezco al grupo minoritario de juristas que consideramos que el embrollo de impugnaciones, nulidades, sentencias, resurrecciones de planes y otros tinglados, está provocando un pavoroso panorama de ayuntamientos sin planes o con planes anulados, de barrios deteriorados, de operaciones urbanísticas fallidas, de constructores que se han ido, de espacios naturales abandonados, de programas políticos locales que prometen mucho y jamás se plasman… No por cargar las alforjas del Plan de Informes se combate la corrupción y mejora el acierto de la decisión. No, porque al final, con tanta Memoria, Informe y Alegaciones, se consigue la transformación urbanística… a peor.

 Es más, la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común se llena de cantos a la simplificación y eliminación de cargas administrativas y buena administración, y better regulation… Me temo que esta americanización de la aprobación de planes, como la de las hamburguesas, con carne picada sobrecargada y adornada con queso, lechuga, pepinillos, tomate, cebolla, sobre pan ovalado,  nos lleva a planes-basura, repletos de colorines, planos, principios y memorias, y en ambos casos, tanto hamburguesas como planes, suelen resultar poco nutritivos e indigestos.

NOTA.-  Profundizando en estas cuestiones, quizá les resulte interesante también:

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