Por José Ramón Chaves deLaJusticia blog.-La
aprobación de Planes urbanísticos son decisiones cruciales en la vida y
crecimiento de la ciudad y uso del territorio, lo que explica, primero, que se
les atribuya la naturaleza normativa, y segundo, que se someta su aprobación a
infinidad de trámites.
El
problema radica en que son tantos los trámites y tantos los informes que hay
que recabar, que existen efectos perversos que desalientan a planificadores,
gestores, técnicos, empresarios y ciudadanos.
Veamos:
A)
La aprobación comporta lapsos temporales enormes, en los municipios de mas de
cien mil habitantes, entres dos y seis años, lo que provoca la paradoja de la desactualización del trabajo de campo y
las alteraciones de la naturaleza y condiciones del suelo. Vivimos tiempos de
inmensa incertidumbre y es arriesgado planificar durante años, como congelar
sus previsiones.
B)
La asunción de unos informes o alegaciones, que supongan cambios sustanciales
de orientación o de regulación, provocan la conveniencia de volver al punto
de partida de la tramitación, pues cuando se modifica
sustancialmente el plan durante el trámite, ya es otro plan sobre el que los
que ya alegaron o informaron no tuvieron oportunidad de pronunciarse
nuevamente.
C)
La aprobación de los planes se somete a los francotiradores de
diversa naturaleza: pequeños propietarios, grandes terratenientes, asociaciones
de empresarios, grupos ecologistas, particulares enarbolando la acción
pública,etcétera. Reclamaciones, recursos y suspensiones acechan…
D)
La determinación de la solución final es una resultante de difícil
pronóstico pues confluyen o la condicionan variopintos
factores:
-el
peso de los técnicos o arquitectos municipales (no exentos de criterio propio y
más o menos respetabilidad en su entorno);-
-el
juego de las alianzas o pactos políticos entre grupos municipales (no siempre
transparentes, «por si el pueblo no lo entendería»).
-la
sombra de la precariedad de las arcas municipales que le lleva a dejarse
seducir por decisiones de usos de suelo que sean rentables antes que las
neutras, etcétera.
-las
tensiones y exigencias de «lo políticamente correcto» bajo la mirada alerta de
onenegés, fundaciones, asociaciones y todo tipo de grupos de influencia.
Lo
curioso es que cuando la tramitación del plan va atravesando distintas fases,
muchas modificaciones o enmiendas se incorporan, en unos casos arropadas en
informes de técnicos municipales (previa indicación por la autoridad local), en
otros casos, disfrazadas de inocentes alegaciones de sujeto desconocidos
(hábilmente ilustrados para que propongan lo que se aceptará) y en otros, como
imposiciones de otras Administraciones u organismos (Confederaciones,
Administración portuaria, Administración autonómica,etcétera).
En
definitiva, que la aprobación de un Plan (sea General, Especial, Parcial o
similar) implica atravesar un campo de minas
jurídicas, que fácilmente pueden estallar y enviar el plan
tras su vigencia a la papelera de los planes anulados. Y sin olvidar que la
invalidez de un plan acarrea la invalidez de los que lo desarrollan (efecto
cascada).
Viene
al caso, tras dictarse la reciente sentencia de
la Sala contencioso-administrativa del Tribunal Supremo de 14 de febrero de
2020 (rec.7649/2018) que sienta doctrina casacional afirmando
que la falta de Informe o memoria de sostenibilidad económica es vicio de
nulidad radical. Eso sí, antes precisando que no la
sustituye el también imprescindible Estudio económico-financiero, pues la
sentencia afina el lápiz para distinguirlos:
–
“ El Estudio Económico-Financiero « preverá el coste
de ejecución de la actuación y las fuentes de financiación de la misma [y] debe
demostrar la viabilidad económica de una intervención de ordenación detallada
en un Sector o ámbito concreto.
-»
Por el contrario «el análisis de Sostenibilidad
Económica no se ha de limitar a un momento o período temporal limitado,
sino que ha de justificar la sostenibilidad de la actuación para las arcas
públicas desde el momento de su puesta en marcha y en tanto siga generando
responsabilidad para la Administración competente respecto de las nuevas
infraestructuras y servicios necesarios.»
Concluye el Supremo:
Así pues, debemos partir de las circunstancias del caso, a la
vista de la generalidad de la cuestión delimitada como de interés casacional y,
en concreto, que era preceptiva la elaboración del informe o memoria de sostenibilidad
económica y, no obstante lo cual, fue omitido dicho informe. Y ello comporta,
como acertadamente concluyó la Sala sentenciadora, que dicha omisión viciaba de
nulidad radical al Plan aprobado, dado que, sin perjuicio de la polémica que se
suscita al respecto por la doctrina, es lo cierto que la jurisprudencia
constante de este Tribunal ha venido considerando que la omisión de informes
como el que ahora nos ocupa, comporta dicho vicio, en la medida que, a la vista
de la omisión de la información que dicho informe o xxx las opciones discrecionales del
planificador podrían haber sido diferentes o, en todo caso, esa omisión permite
constatar que se han excluidos datos de hecho relevantes para las determinaciones
del planeamiento, dejando si suficiente justificación y motivación las opciones
acogidas en una decisión, siempre discrecional pero excluidas de la
arbitrariedad cuando no encuentran suficiente motivación o se omite dicha
motivación.
Lo
expuesto pretende solamente mostrar lo difícil que resulta para una corporación
municipal aprobar un plan urbanístico municipal. O mas bien, lo difícil que un
plan municipal alcance la mayoría de edad, sin fallecer a manos de una
sentencia.
Por
eso, hubiera sido deseable que tal doctrina casacional sentada por sentencia de
la Sala contencioso-administrativa del Tribunal Supremo, hubiese suavizado con
precisiones, que no sobraban, las dos cuestiones zanjadas.
La
primera, cuando la sentencia declara que la memoria de sostenibilidad es
preceptiva e inexcusable en todo plan de transformación urbanística, bien podía haberse señalado que dependerá su necesidad de las
exigencias derivadas del contenido material del plan, o que podría suplirse por
la Memoria, o incluso, advertir que podría subsanarse esa deficiencia tras su
aprobación, incluso en vía contencioso-administrativa. En suma,
entiendo modesta y personalmente, que el carácter instrumental de las memorias
e informes de sostenibilidad no impide que se realicen a posteriori, tras su
vigencia, o que se justifique en el mismo proceso de impugnación
contencioso-administrativa.
La
segunda, cuando la sentencia declara que la falta de tal informe es un supuesto
de nulidad radical (consideración dogmática que está en la raíz de no
considerar posible su subsanación o convalidación posterior), pues esta
sentencia casacional bien podía haber precisado con
valentía que no todo informe o memoria ausente comportaría la nulidad radical y
que los informes relativos al Estudio Económico o a la Sostenibilidad
supondrían supuestos de anulabilidad y como tales, podrían subsanarse;
y por añadidura podría la sentencia del Supremo, “pues una palabra suya podría
sanarlo” precisar que incluso en ejecución de sentencia invalidante
podrían subsanarse estas deficiencias de motivación, bajo el prudente y atento
juicio de los tribunales.
Es
más, conviene no perder de vista la realidad de que tanto el Estudio Económico
como Memoria de Sostenibilidad, son documentos llamados a
permanecer en el sarcófago tras la aprobación del Plan, pues
su incumplimiento no trae consecuencias, ni vinculará los cambios que en
materia financiera pueda dictar cada corporación en cada momento, pues las
operaciones presupuestarias soportan todo, y es fácil priorizar o posponer una
u otra cosa.
Los
dogmas («planes son reglamentos», «la invalidez de un reglamento siempre es
nulidad radical»,»la invalidez de la parte del plan comporta la del todo»)
están al servicio de un sistema justo (eficacia, seguridad jurídica y buena
administración) y no debe la Justicia sacrificarse a aquéllos sino a la inversa.
No digo que cualquiera desafía los principios sino que el Supremo desde su atalaya jurisprudencial, los module y
adapte a la Justicia.
Claro
que quizá es mejor aferrarnos a santificar las formas, que cada vez son más por
modas, caprichos o experimentos del legislador, y quizá es mejor que cada
infracción determine la nulidad.
Sin
embargo, pertenezco al grupo minoritario de juristas que consideramos que
el embrollo de impugnaciones, nulidades, sentencias, resurrecciones de planes y
otros tinglados, está provocando un pavoroso panorama de ayuntamientos sin
planes o con planes anulados, de barrios deteriorados, de
operaciones urbanísticas fallidas, de constructores que se han ido, de espacios
naturales abandonados, de programas políticos locales que prometen mucho y
jamás se plasman… No por cargar las alforjas del Plan de Informes se combate la
corrupción y mejora el acierto de la decisión. No, porque al final, con tanta
Memoria, Informe y Alegaciones, se consigue la transformación urbanística… a
peor.
Es
más, la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común se
llena de cantos a la simplificación y eliminación de cargas administrativas y
buena administración, y better regulation… Me
temo que esta americanización de la aprobación de planes, como la de las
hamburguesas, con carne picada sobrecargada y adornada con queso, lechuga,
pepinillos, tomate, cebolla, sobre pan ovalado, nos lleva a
planes-basura, repletos de colorines, planos, principios y memorias, y en ambos
casos, tanto hamburguesas como planes, suelen resultar poco nutritivos e
indigestos.
NOTA.- Profundizando en estas cuestiones,
quizá les resulte interesante también:
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