"La futura implantación en la Administración pública de la inteligencia artificial y de la robótica puede impulsar la implantación de un sistema burocrático mucho mejor que el actual"
Por Carles Ramió. EsPúblico Blog.- El término burocracia es esencial en el estudio de la
Administración pública. Se trata de un concepto polémico y nada pacífico que
posee dos significados totalmente contrapuestos. Por una parte, un sentido
positivo vinculado a lograr la neutralidad, eficacia y eficiencia de las
instituciones públicas que es atribuible a Max Weber. Por otra parte, una
visión negativa y con connotaciones peyorativas tanto anteriores como
posteriores a las aportaciones de Weber. El término burocracia procede de la
lengua francesa bureaucratie, y éste de bureau, oficina, escritorio,
y -cratie, -cracia: gobierno.
Los inicios de este concepto tienen una
connotación negativa tanto a nivel intelectual como popular. El primer momento
en el que se utiliza el término burocracia viene de la mano del economista
francés Vicent
de Gournay como una crítica a las políticas practicadas por la
monarquía absoluta a mediados del siglo XVIII. La esencia del concepto es de
desaprobación ya que se asocia a un modelo de organización de los poderes
públicos y de sus empleados no como una forma de defender el interés público
sino como un sistema patrimonialista, en beneficio de determinados empleados
públicos, para ejercer el poder y beneficiarse del mismo. A partir de este
momento se establece un debate intelectual instalado en la gran paradoja que
persigue al concepto burocracia: la necesidad de buscar un modelo de
organización racional y eficaz tanto para las instituciones públicas como para
las privadas (Smith, Stuart Mill y Compte) pero que puede, también, generar
externalidades negativas (Marx y Engels).
Profesionalización y meritocracia
La concepción de burocracia en su dimensión moderna y más relevante la aporta Max Weber en su obra Economía y Sociedad (1921). Para Weber el modelo burocrático es el sistema de organización del poder público que puede superar los sistemas carismáticos y tradicionales que suelen degenerar en clientelismo y en lógicas patrimoniales en la Administración pública. Se trata, por tanto, de una radical apuesta por la modernización de las instituciones públicas buscando la neutralidad. Las características del modelo de burocracia de carácter weberiano son: jerarquía de autoridad, división sistemática del trabajo, rutinas y procedimientos estandarizados y normas preestablecidas por escrito. Pero más que sus esencias de carácter organizativo hay que resaltar sus atributos y beneficios institucionales: neutralidad, meritocracia en el acceso a la función pública y definición de una carrera administrativa también meritocrática. Es decir: la profesionalización del empleo público y abandonar definitivamente el sistema clientelar. A nivel teórico la burocracia es el mejor sistema de organización del trabajo que asegura la neutralidad y el trato equitativo de las administraciones públicas, que es el elemento esencial que aporta seguridad jurídica a la sociedad y a los actores económicos. Hay que tener presente que la seguridad jurídica es el ingrediente esencial que facilita el desarrollo económico como mecanismo para alcanzar el bienestar social. Beneficio institucional reconocido recientemente por la economía moderna (Acemoglu y Robinson).
A pesar de que la gran mayoría de las administraciones
públicas del mundo (y también en una parte de las organizaciones privadas según
la conceptualización de Mintzberg: fundamentalmente la burocracia maquinal)
operan bajo el modelo burocrático, este sistema ha seguido siendo una fuente
constante de controversia y de insatisfacción. El modelo burocrático weberiano
ha manifestado desde su implantación en las instituciones públicas dos grandes
problemas: uno estructural y otro contextual. El problema y las externalidades
negativas de carácter estructural, parcialmente previstas por el propio Weber,
guardan relación con un exagerado apego al reglamento utilizado como un sistema
de protección y de privilegio en manos de los funcionarios. Es evidente que el
gran problema de la burocracia moderna es su captura individual y colectiva por
parte de los empleados públicos que puede llegar a generar una neo
patrimonialización del espacio público, precisamente lo que Weber intentaba
evitar. No deja de ser curioso que los estructuralistas, los estudiosos de la
burocracia (Merton, Crozier, Friedberg o Maintz), hayan sido los más críticos
con el funcionamiento práctico de este modelo. El problema contextual procede
del desarrollo del Estado del bienestar, donde los poderes públicos ya no se
limitan a regular y a disciplinar a los actores sociales y económicos, sino que
también prestan directamente un gran volumen de servicios públicos. El sistema
burocrático reglamentista cohabita mal con la necesidad de flexibilidad y de
adaptación a unas dinámicas contingentes para una correcta prestación de los
servicios públicos. La solución inicial a este desajuste consistió en vincular
el modelo burocrático con el sistema de gestión empresarial de carácter
fordista (Taylor) como un mecanismo idóneo para prestar servicios públicos de
manera racional, eficaz y eficiente a un enorme volumen de ciudadanos. Pero la
combinación entre la burocracia y el fordismo aporta una doble rigidez
conceptual que dificulta la prestación de servicios de manera personalizada y
adecuada a las expectativas de cada ciudadano o grupo social.
Esta contradicción entre burocracia y prestación de
servicios flexible, eficaz y eficiente tiene un punto de inflexión de la mano
de la denominada Nueva Gestión Pública (NGP) surgida a principios de la década
de los noventa del siglo pasado. La NGP se postula como un modelo postburocrático
(Barzelay) que se caracteriza en la introducción en la Administración pública
de diversas técnicas organizativas modernas vinculadas a la gestión
empresarial. La NGP ha sido, de manera explícita o implícita, el paradigma
teórico dominante en la mayoría de las administraciones públicas durante las
tres últimas décadas. Esta corriente ha acreditado éxitos en determinados
ámbitos de gestión, pero también fracasos ya que la gestión pública no ha
experimentado un cambio radical en la mejora de la prestación se servicios.
Pero la principal crítica que se puede realizar a la NGP es que solo se ha
preocupado por la dimensión de prestación de servicios de la Administración
pública y se ha olvidado de su dimensión de aporte de seguridad jurídica al
sistema social y económico. La flexibilidad y las técnicas de organización
empresarial no conviven bien con la neutralidad y la seguridad jurídica y
durante las últimas décadas la Administración pública ha sido más proclive al
clientelismo, a la corrupción y una aleatoria discrecionalidad que ha generado
inseguridad jurídica a la sociedad y a la economía. Actualmente, las
administraciones públicas contemporáneas conviven de manera conflictiva y
desordenada con dos modelos: el burocrático y el gerencial. Conflictiva ya que
estos dos modelos son contradictorios y luchan por la dominación de uno sobre
el otro, y desordenada ya que los cargos políticos y los empleados públicos
utilizan ambos modelos de manera poco metódica. El resultado perverso de esta
convulsa convivencia entre el modelo burocrático y el gerencial es que puede
flexibilizarse la parte burocrática de la Administración y, con ello, generar
inseguridad jurídica y, en cambio, puede burocratizar la parte gerencial de la
Administración y prestar servicios de manera poco eficaz y eficiente.
Misiones
Una posible solución a la actual encrucijada es reconocer de
manera clara que las administraciones públicas contemporáneas tienen dos
grandes misiones: la de disciplina, que aporta seguridad jurídica para fomentar
el desarrollo económico y humano de una determinada sociedad y para ello es
necesario mantener el modelo burocrático. La segunda misión es la de prestar
servicios públicos de manera flexible y personalizada y para ello se requiere
el modelo gerencial de carácter empresarial. Una Administración ordenada con
dos modelos que no compiten, sino que conviven de manera armónica. Por otra
parte, la futura implantación en la Administración pública de la inteligencia
artificial y de la robótica puede impulsar la implantación de un sistema
burocrático mucho mejor que el actual. Un modelo burocrático estandarizado,
inteligente para detectar y aprender de la excepción, pero sin las
externalidades negativas en forma de capturas derivadas de los intereses de
determinados empleados públicos y de mecanismos de autoprotección laboral. Una
Administración pública burocrática sin burócratas. Al fin y al cabo, el gran
problema de modelo burocrático de Weber es que es perfecto e impecable a nivel
teórico, pero que jamás ha operado de manera estrictamente racional y objetiva
debido al elemento subjetivo, que son las personas y los grupos que ejercen las
funciones administrativas. Las bases del modelo burocrático de Weber de
carácter impersonal (que permitan alcanzar la neutralidad y la objetividad)
pueden reverdecer y replantearse como apuesta de modernidad de la mano de la
inteligencia artificial y de la robótica.
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