Por Víctor Bethencourt Rodríguez*. IDL.UAM.-- El convenio de fusión, supone una medida de fomento de
fusiones municipales con unas exigencias concretas de carácter básico, y «sin
perjuicio del procedimiento previsto en la normativa autonómica»: a) deben ser
municipios colindantes (art. 13.4 LBRL); b) ambos deben encontrarse dentro de
la misma provincia (art. 13.4 LBRL); y, c) la fusión mediante convenio debe
aprobarse mediante la mayoría simple de los miembros en los plenos de los
Ayuntamientos involucrados (art. 13.6 LBRL), suponiendo esto un régimen de
mayorías más favorable que la mayoría absoluta exigida por el artículo 47.2
LBRL. La STC 41/2016 no ha puesto objeción a dicho choque pese a que no parece
adecuado, desde un punto de vista de técnica legislativa, que poner fin a la
vida de un municipio requiera una mayoría mucho más relajada, que la necesaria
para llevar a cabo un cambio de capitalidad, la modificación de los símbolos
del municipio o la aprobación del reglamento orgánico, decisiones para las que
se requiere una mayoría absoluta.
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| En rojo, el municipio de Cerdedo Cotobade, en a Coruña |
Una única fusión y 15 segregaciones
Esta figura tenía un objetivo claro plasmado en el preámbulo
de la LRSAL: fomentar la fusión de municipios y reducir el número ayuntamientos
pequeños («por primera vez se introducen medidas concretas para fomentar la
fusión voluntaria de municipios de forma que se potencie a los municipios que
se fusionan ya que contribuyen a racionalizar sus estructuras y superar la
atomización del mapa municipal»). Sin embargo, y a falta de una
evaluación ex post de la norma de carácter institucional, podemos
afirmar que ha sido un auténtico fracaso sin paliativos. Y es que, desde 2014
hasta hoy, se han creado 15 nuevos municipios mediante segregación (catorce en
Andalucía y uno en Extremadura) de los cuales alguno, como es el caso de Fornes
en la provincia de Granada, cuenta con una población de 555 habitantes. Por el
lado contrario, tan sólo se ha producido una fusión mediante convenio, la de
los consistorios de Cerdedo y Cotobade en Galicia. Por lo tanto, lejos de
superarse la atomización municipal se ha ahondado más en ella.
¿Cuáles han podido ser las causas de no haber conseguido
revertir la situación de aumento del número de entidades locales? En primer
lugar, y con carácter previo, las reticencias de las Comunidades Autónomas que,
a excepción del País Vasco que consiguió un régimen diferenciado (DA 1ª LRSAL),
buscaron la forma de evitar la aplicación de los límites para la creación de
nuevos municipios, sobre todo la exigencia de una población mínima de 5.000
habitantes. En este papel destaca sobre todo Andalucía que procedió a iniciar
diversos expedientes de fusión municipal antes de la entrada en vigor de la
LRSAL con el resultado de la segregación de 14 nuevos municipios.
Incentivos económicos
En segundo lugar, los beneficios de carácter económico
establecidos en la reforma, como ya fue criticado por parte de la doctrina, no
son lo suficientemente potentes para aventurarse en un proyecto de fusión: un
incremento en un 0,10 del coeficiente de ponderación que se aplica para
determinar la participación de los municipios en los tributos del Estado; una
financiación mínima basada en la suma de la financiación mínima que percibía
cada Ayuntamiento antes de la fusión; la prohibición de reducir el esfuerzo
fiscal; la acumulación de las compensaciones por el Impuesto sobre Actividades
Económicas; la dispensa sobre la prestación de nuevos servicios mínimos que se
puedan producir por el aumento poblacional, y la preferencia (retórica) durante
cinco años para la asignación de subvenciones, convenios, planes etc. Con la
lectura de estos preceptos se puede ver que lo que busca asegurar la reforma es
que la situación del nuevo municipio no empeore tras la fusión, pero ni de
lejos parece que sean beneficios que supongan una ventaja de una entidad
considerable como para plantearse afrontar el futuro incierto de un proceso
fusionador.
En tercer lugar y unido a lo anterior, teniendo en cuenta
que el prisma desde el que se elaboró la LRSAL fue el de la estabilidad
presupuestaria y la reducción del déficit, de haberse realizado una adecuada
evaluación ex ante de la norma se podría haber concluido que la
premisa de la que partió la reforma -fusionar municipios mejora la eficiencia y
reduce el gasto- se ha demostrado errónea. Algunos estudios[b] no han encontrado diferencias
significativas entre el gasto por habitante de los municipios pequeños y los
grandes o, en otras palabras, no ha quedado comprobado que la fusión de
municipios genere economías de escala. No entramos a valorar otro tipo de
argumentos (aumento de la calidad democrática, existencia de medios de
comunicación de carácter local, aumento de la transparencia que conllevan los
municipios de mayor tamaño), puesto que quedaron fuera del debate que
afrontaron las fusiones municipales en nuestro país.
En cuarto lugar, los problemas de seguridad jurídica
ocasionados por la falta de un procedimiento claro sumado a las incoherencias
que ha añadido la reforma. El único convenio de fusión aprobado hasta la fecha
realizó una tarea de integración de los requisitos expresados en la legislación
básica y el procedimiento marcado por la normativa autonómica gallega, que no
se había adaptado aún a la LRSAL. En esta tarea de integración se buscó
combinar los requisitos y limitaciones expresados tanto por la normativa básica
y por la normativa autonómica, aunque esta última no estaba pensada para la
aprobación de un convenio de fusión, por ejemplo, el acuerdo de aprobación de
un convenio de fusión fue sometido a un trámite de información pública de acuerdo
con la Ley reguladora de la administración local de Galicia.
A esto se le añaden algunos interrogantes, por
ejemplo, ¿puede crearse mediante fusión un municipio de menos de 5.000
habitantes? El nuevo artículo 13.2 LBRL habla de creación sin aludir si es
mediante segregación o fusión, si bien una interpretación integradora con las
diferentes leyes autonómicas, que solo establecen límites poblaciones para las
segregaciones, debería ofrecernos una solución afirmativa.
Por último, y a modo anecdótico, la nueva regulación de las
fusiones de municipios parece ignorar a las entidades locales que funcionan en
régimen de concejo abierto (que por su pequeño tamaño demográfico podrían ser
el objetivo de estas fusiones municipales voluntarias), ya que prevé que el
órgano de gobierno del nuevo municipio quede integrado por todos los concejales
de los municipios fusionados, concejales de los que carecen los municipios que
siguen dicho régimen.
En definitiva, no parece que la reforma de 2013 haya logrado
alcanzar sus objetivos y, aunque no parece que el estado de la planta municipal
española vaya a hacer acto de presencia durante la próxima legislatura en la
agenda política, cabría plantearse enmendar una reforma precipitada ampliando
la óptica puramente económica que presidió su tramitación.
*Víctor Bethencourt Rodríguez es Investigador predoctoral FPI de la Universitat de València
[a] .- ALMEIDA CERREDA, M.: “Un nuevo
instrumento para el redimensionamiento de la planta municipal española: el
convenio de fusión entre ayuntamientos”, Instituzioni del federalismo:
rivista di studi giuridici e politici, nº. 2, pp. 331-356, 2015; ALONSO
MÁS, Mª. J.: “El nuevo régimen de las fusiones de municipios”, en DOMINGO
ZABALLOS, M.J. Reforma del Régimen Local. La Ley de Racionalización y
Sostenibilidad de la Administración Local: veintitrés estudios, pp. 297-328,
2014; CARBONELL PORRAS, E.: “La alteración de términos municipales en la
reforma local de 2013: crónica de un fracaso anunciado”, Revista de
estudios de la Administración Local y Autonómica. Nueva época, nº 9, pp. 5-21,
2018.
[b] .- FUNDACIÓ CARLES PI I SUNYER: “Fusió
municipal: més inconvenients que avantatges”, en Anuari Polític de
Catalunya 2011, pp. 160-184, 2011; MAGRE FERRÁN, J., PAÑO PUEY, E. y VIÑAS
FERRER, A.: “Cambios en la escala y gasto: una aproximación a los servicios de
bienestar comunitario en los ayuntamientos de la Comunidad de Madrid”, Anuario
de Derecho Municipal, nº 7. pp. 185-208, 2013.
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