Por Carles Ramió. EsPúblico blog.- Los principios de simplicidad, claridad y proximidad a los
ciudadanos no suponen ninguna novedad legislativa (están presentes, por
ejemplo, en el artículo 3.1.e) de la LOFAGE) y desde un punto de vista
interpretativo se trata de principios poco complejos, salvo el de proximidad,
que puede dar motivo a diferentes consideraciones e, incluso, incongruencias.
Por lo que respecta al concepto de simplicidad, hace
referencia al hecho de que las administraciones públicas deben utilizar
técnicas y métodos que permitan la simplificación de trámites, la eliminación
de procedimientos innecesarios y la disminución de los tiempos de espera. Con
este principio se hace una llamada a favor de la descarga burocrática y de la
agilización procedimental. Así como deben evitarse los gastos innecesarios,
prescindibles o excesivos, lo mismo debe hacerse con los procedimientos o
trámites superfluos, recurriendo a técnicas y métodos que permitan hacerlo
(entre los que destaca la Administración electrónica que es una materia prolija
en las LRJSP y la LPAC).
En cuanto a la claridad o principio de comprensión, éste
guarda relación con la máxima que las normas y los procedimientos
administrativos han de ser claros y comprensibles para los ciudadanos. Además,
los medios públicos de información de los servicios han de usar un lenguaje
accesible. Comprensión significa accesibilidad e inteligibilidad de los
mensajes y documentos administrativos, superando el farragoso lenguaje
administrativo, que ha llegado a requerir incluso manuales explicativos. Toda
comunicación dirigida por la Administración a las personas debe ser clara y
comprensible.
Lenguaje administrativo
Durante muchos años se criticó a la administración por su
opacidad, no sólo en los procedimientos de toma de decisiones sino también en
el lenguaje que empleaba con los ciudadanos, poco claro, ambiguo y que impedía
que un principio tan importante como la gratuidad y libre acceso de los
ciudadanos al procedimiento administrativo fuera real. Para no quedarse
indefenso, el ciudadano tenía que buscar un abogado especialista en Derecho
Administrativo o un gestor administrativo que le ayudara a interpretar el
contenido de los documentos que recibía de la Administración. Esta situación no
ha desaparecido, pero desde la Unión Europea, desde hace tiempo, se insiste en
este principio como uno de los derechos que tiene el ciudadano en sus
relaciones con las administraciones públicas. Diferentes administraciones
públicas han generado manuales de estilo que son de gran ayuda para los
funcionarios públicos en el momento de redactar todo tipo de documentos
públicos, tanto de lectura externa (muy en especial) como interna (por ejemplo,
UE, 2015 o una compilación de este tipo de documentos generados por especialistas
en lenguaje administrativo: Novagob, 2016). Sirva como ejemplo un decálogo
propuesto por un grupo de trabajo de Novagob (2016): 1) Adapta el lenguaje
administrativo al perfil de ciudadano al que va dirigido; 2) Sustituye párrafos
largos por frases claras, cortas y concisas; 3) Evita los arcaísmos, muletillas
y frases hechas; 4) Evita el abuso del estilo nominal; 5) Evita la solemnidad
del tratamiento a partir de ciertos cargos; 6) Sustituye la ambigüedad de los
escritos administrativos por precisión; 7) Siempre que sea posible, personaliza;
8) Evita el tono imperativo, a menos que sea necesario, y suaviza las formas;
9) Utiliza palabras y locuciones sencillas que puedan ser comprendidas por
todos. El décimo consejo tiene un carácter meramente introductorio y
conceptual.
Proximidad
Finalmente, el principio de proximidad es el más proceloso
de los que agrupa este apartado. Por proximidad hay que entender la
cercanía de las administraciones públicas a los ciudadanos, y esto hace
referencia a múltiples variables, como el grado de descentralización, el nivel
de desconcentración, las ventanillas únicas, la utilización de mecanismos
electrónicos vía TIC, etc. Además, el principio de proximidad ha sido muy
ponderado y puesto a la práctica por la UE mediante el principio de
subsidiariedad. En todo caso, se parte del principio de que a más proximidad en
la prestación de servicios y en las diversas formas de interacción de las
administraciones públicas con los ciudadanos mayor legitimidad social y más
elevado nivel de eficacia se consigue.
A nivel macro, España cumple sobradamente con el principio
de proximidad tanto en la prestación de los servicios como en los procesos de
toma de decisiones y de gestión lo más cercana posible a los ciudadanos. España
es un país descentralizado, y materialmente equiparable a los modelos
federales. Sirva de ejemplo que la Administración General del Estado solo
maneja el 50% de todo el gasto público y posee únicamente el 22% de los
empleados públicos. El resto de recursos económicos y de personal lo manejan
las administraciones territoriales o subestatales. Estos indicadores demuestran
un elevado nivel de descentralización si se tiene presente que el Estado
retiene la caja única de la Seguridad Social y que posee unas competencias muy
extensivas en materia de recursos humanos (fuerzas armadas, fuerzas de
seguridad del Estado, empleados de correos, etc.), que además operan de manera
muy desconcentrada en el territorio. Las políticas y servicios públicos que más
inciden en la calidad de vida de los ciudadanos (sanidad, educación y servicios
sociales) están totalmente descentralizados no solo en el ámbito de la
prestación sino también en la gestión y capacidad de decisión.
A un nivel más concreto, la utilización de las ventanillas
únicas (las más conocidas tienen que ver con la actividad empresarial y todas
ellas han explosionado gracias a la administración digital) y como operan estas
ventanillas únicas como oficinas de registro de carácter interadministrativo
tanto a nivel electrónico como presencial (aspectos regulados en la LPAC). Además,
la Administración electrónica ha cambiado de manera radical el paradigma de la
proximidad.
El tema proceloso es la relación poco pacífica entre el
principio de proximidad y principio de eficiencia. Ambos principios tienen que
convivir de forma lógica y razonable evitando interferencias negativas entre
ellas. Hay que tener presente que los ciudadanos podrían exigir de forma poco
razonable el principio de proximidad. Por ejemplo, todos los ciudadanos desean
tener un hospital de primer nivel o una universidad cerca de sus domicilios.
Pero es obvio que esta exigencia es poco razonable ante el principio de la
eficiencia. Ahora, por ejemplo, hay un debate en algunas comunidades autónomas
que desean una mayor centralización territorial de los juzgados. Los actuales
términos y capitales judiciales poseen una organización territorial que
responde a necesidades decimonónicas. El principio era que cualquier ciudadano
tuviera una sede judicial a un día de distancia entre el viaje de ida y vuelta
en carromato. Es obvio que ahora, con las modernas infraestructuras y medios
transportes, se pueden fusionar muchos partidos judiciales y cerrar sedes
judiciales y los ciudadanos seguirán teniendo una sede judicial a escasamente
un par de horas de viaje. Los ciudadanos van a protestar por estas fusiones y
cierres pero es evidente que no atentan en absoluto al principio de proximidad
y, en cambio, atienden mucho mejor al principio de la eficiencia.
En este
sentido, el punto álgido de la polémica ha surgido a raíz de la Ley
27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la
Administración Local (LRSAL) por la medida que se refiere a los principios que
identifican al ámbito municipal. Se sustituye el principio de «máxima
proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos» por el de «principio
de proximidad», que junto a los de «eficacia, eficiencia, estabilidad
presupuestaria y sostenibilidad financiera», delimitan el ámbito de actuación
municipal. La explicación se encuentra en el papel alternativo en la prestación
de servicios municipales que la reforma encomienda a las entidades
locales supramunicipales. Pues bien, esta medida, más allá de otro tipo de
polémicas políticas y controversias jurídicas, no podría decirse, a mi
entender, que atenta en absoluto con el principio de proximidad aunque algunos
autores no lo contemplan de esta manera: “no estamos ante una cuestión de
«economías de escala», sino de prestación efectiva y adecuada de los servicios
públicos” (Mellado, 2014).
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