Por Escarlata Gutierrez. Hay Derecho blog.- El principio de dependencia jerárquica al que
estamos sometidos los Fiscales es un tema que genera mucho interés y confusión,
tanto entre los ciudadanos, como entre los propios juristas y por desgracia en
algunos políticos. Con este artículo me gustaría contribuir a aclarar algunos
conceptos.
En primer lugar, conviene recordar que el Ministerio Fiscal
es un órgano de relevancia constitucional que está integrado con autonomía
funcional en el Poder Judicial. Tiene como funciones promover la acción de
la justicia en defensa de la legalidad, de los derechos de los ciudadanos y del
interés público tutelado por la ley, de oficio o a petición de los interesados,
así como velar por la independencia de los Tribunales y procurar ante éstos la
satisfacción del interés social (artículo 124 de la Constitución Española y
artículo 1 de la Ley 50/1981, reguladora del Estatuto Orgánico del Ministerio
Fiscal, en adelante EOMF).
¿Qué significa que el Ministerio Fiscal está “integrado
con autonomía funcional en el poder judicial”? A diferencia de otros
países como Italia o Francia, donde rige el principio de unidad del sistema
judicial, que está integrado por la Judicatura y la Fiscalía, no ocurre lo
mismo en nuestro país. En Italia, el órgano de gobierno de Jueces y Fiscales es
único, el denominado Consejo Superior de la Magistratura, y es independiente
del poder ejecutivo en todos los sentidos, orgánico y presupuestario. Los
Jueces y Fiscales tienen un estatuto muy similar y se rigen por los mismos
principios, entre los que no se encuentra el principio de jerarquía, que sí
aparece como principio característico del resto de Fiscalías.
En España, al igual que en otros países como Alemania o
Portugal, Fiscalía y Judicatura son entes diferenciados, en los que los Jueces
cuentan con una mayor independencia organizativa y funcional, mientras
que las Fiscalías dependen orgánica y presupuestariamente, del Gobierno a
través del Ministerio de Justicia. Del mismo modo, aunque Jueces y Fiscales
superamos la misma prueba de acceso, nuestra formación inicial y continúa
depende del Centro de Estudios Jurídicos del Ministerio de Justicia, mientras
que la de los Jueces se realiza en la Escuela Judicial, dependiente del Consejo
General del Poder Judicial (*).
Sin perjuicio que sería necesario que el Ministerio Fiscal
contase con autonomía presupuestaria y organizativa, no puede entenderse,
ni mucho menos afirmar, que se integra en el Ministerio de Justicia como una
Dirección General más.
¿Qué principios rigen nuestra actuación? Los principios
a los que se somete nuestra actuación son los de legalidad, imparcialidad,
unidad de actuación y dependencia jerárquica.
a. Dependencia jerárquica y unidad de actuación
Centrándonos primero en el principio que da título a este
artículo, es importante tener presente dos ideas esenciales:
1-La dependencia jerárquica termina en el Fiscal General
del Estado, no existe dependencia jerárquica respecto del Ministro de Justicia,
ni por supuesto del Presidente del Gobierno. Éstos tampoco pueden emitir
órdenes al Fiscal General del Estado.
2-El principio de dependencia jerárquica existe exclusivamente
para garantizar la unidad de actuación del Ministerio Fiscal en todo el
territorio nacional, siendo necesario para garantizar la seguridad jurídica y
la igualdad de los ciudadanos ante la ley.
1) No existe dependencia jerárquica respecto del
Gobierno. Aunque el Fiscal General del Estado sea nombrado por el Rey a
propuesta del Gobierno (artículo 124.4 de la Constitución), y el artículo 8 del
EOMF establezca que “El Gobierno podrá interesar del Fiscal General del
Estado que promueva ante los Tribunales las actuaciones pertinentes en orden a
la defensa del interés público”, ni el Presidente del Gobierno, ni el
Ministro de Justicia pueden dar órdenes o instrucciones de obligado
cumplimiento al Fiscal General del Estado, ni a ningún miembro del Ministerio
Fiscal.
En orden a esta misma idea establece el artículo 55 EOMF: “Ningún
miembro del Ministerio Fiscal podrá ser obligado a comparecer personalmente por
razón de su cargo o función, ante las autoridades administrativas, sin
perjuicio de los deberes de auxilio o asistencia entre autoridades. Tampoco
podrá recibir ningún miembro del Ministerio Fiscal órdenes o indicaciones
relativas al modo de cumplir sus funciones más que de sus superiores
jerárquicos”, y esta “jerarquía” acaba en el Fiscal General del Estado.
Mayoría cualificada del Congreso
Tradicionalmente, se ha criticado que debido a que el
Gobierno propone al Fiscal General del Estado, siempre va a elegir a alguien
con quien tenga afinidad política y que en el supuesto de ser necesario le
guarde lealtad. No seré yo quien niegue que existe una sospecha más que fundada
de que eso se produzca, por eso las tradicionales reivindicaciones de las
asociaciones de fiscales y de toda la Carrera para que se reforme el sistema de
nombramiento del Fiscal General. Esta crítica se funda mucho más en la sospecha
de parcialidad que se proyecta sobre la cabeza de nuestra institución, que
en la efectiva vinculación que pueda tener con el Gobierno de turno. En
cualquier caso, sería deseable que la elección se tuviese que realizar por
una mayoría cualificada en el Congreso y que su mandato durase al menos 5 años,
para que no coincidiese exactamente con los 4 que (en principio) dura el
Gobierno que le hubiese nombrado.
Tan importante como el modo de elección del Fiscal General,
que viene previsto en la Constitución, son las causas de cese, previstas
en el artículo 31 EOMF, entre las que se encuentran: el incumplimiento grave o
reiterado de sus funciones y del cese el Gobierno que lo hubiera propuesto.
Éstas últimas se regulan en una Ley Ordinaria (el EOMF), que a diferencia de la
forma de nombramiento, puede reformarse mediante mayoría simple en el Congreso.
Resulta curioso que, por ejemplo, en mayo de 2017 distintos grupos
parlamentarios que representaban una amplia mayoría en el Congreso de los
Diputados “reprobasen” al entonces Fiscal General del Estado aduciendo, entre
otros motivos, su falta de independencia del Ejecutivo y, teniendo esos mismos
grupos la mayoría suficiente para reformar nuestro Estatuto Orgánico reforzando
la independencia del Fiscal General del Estado no lo hiciesen. Se perdió
una oportunidad, como en tantas otras ocasiones, de reforzar nuestra apariencia
de independencia.
En el mismo sentido, si se modifican las causas de cese
suprimiendo la que le vincula al Gobierno que le nombró, se fortalece la
apariencia de independencia de esta figura, debido a que en el supuesto de ser
elegido por afinidad o previsible lealtad, durante todo el desempeño de su
función puede desenvolverse con completa independencia. Además, en períodos de
inestabilidad política supone una garantía de continuidad en el cargo. En los 7
años y medio que llevo formando parte de la Carrera Fiscal hemos tenido 5
Fiscales Generales, con los perjuicios que ello supone a la hora de poder
desarrollar sus proyectos.
2) La dependencia jerárquica existe únicamente para
coordinar nuestra unidad de actuación en todo el territorio nacional, garantizando
en definitiva la igualdad de los ciudadanos en la aplicación de la ley. No
tendría ningún sentido que por unos mismos hechos en Tarragona el Fiscal
pidiese un año de prisión, en Madrid 6 meses y en Sevilla el sobreseimiento y
archivo de las actuaciones. Es más, si no existieran estos principios, podría
producirse esta situación dentro de una misma Fiscalía Provincial en función
del Fiscal que llevase cada asunto.
Podría argumentarse que no existe problema en que cada
Fiscal mantenga una postura distinta pues en definitiva son los Jueces o Tribunales
quienes dictan las correspondientes resoluciones. Aunque esto es cierto, es
importante tener en cuenta el principio acusatorio que rige en
nuestro ordenamiento penal. No existiendo acusación particular, si el Fiscal
pide el sobreseimiento y archivo de las actuaciones, el Juez debe acordarlo.
Igualmente, los Jueces y Tribunales de enjuiciamiento no pueden imponer una
pena más grave que la pedida por la acusación, aunque estuviese dentro de los
límites de pena previstos en la ley para ese delito. Por ello, la relevancia de
que el Ministerio Fiscal tenga una actuación unificada en todo el territorio es
vital.
Y, ¿cómo se puede garantizar esta actuación unificada sin
articular una dependencia jerárquica? Sería muy complicado. Si bien, deben
también preverse mecanismos y cauces legales para poder discrepar de una orden
o instrucción que considere contraria a las leyes o que, por cualquier otro
motivo se estime improcedente. Dicha posibilidad aparece expresamente regulada
en el famoso artículo 27 de nuestro EOMF, del que se ha hecho uso en diversas
ocasiones, algunas de las cuales de gran trascendencia mediática. Este artículo
permite en caso de discrepancia con la orden del superior, ponerlo en su
conocimiento mediante informe razonado. En caso de querer persistir el superior
con dicha orden se debe plantear y debatir la cuestión en la Junta de
Fiscales (formada por todos los de la plantilla de una Fiscalía) y una vez
ésta se manifieste, quien ha emitido la orden la ratifica o modifica. Además,
señala expresamente el precepto: “Si el superior se ratificase en sus
instrucciones lo hará por escrito razonado con la expresa relevación de las
responsabilidades que pudieran derivarse de su cumplimiento o bien encomendará
a otro Fiscal el despacho del asunto a que se refiera.”
Los Fiscales debemos utilizar estos mecanismos sin
complejos, entendiendo que es parte del funcionamiento normal de nuestra
institución. El debate y la discrepancia siempre enriquecen.
Pero, es que además de coordinar nuestra actuación unificada,
desde mi experiencia profesional puedo afirmar que la dependencia jerárquica
ofrece otras ventajas. La posibilidad de consultar los asuntos con tu
Fiscal Jefe o con el Fiscal Delegado de alguna de las especialidades, te
facilita mucho el trabajo y te ayuda adquirir conocimientos prácticos sobre las
distintas materias, mejorando en definitiva la calidad del servicio que
prestamos a los ciudadanos.
En ningún caso que estemos sujetos a este principio supone
que formemos una estructura completamente jerarquizada, como la del Ejército.
Únicamente es una herramienta para permitir nuestra actuación
unificada en garantía de la seguridad jurídica de los ciudadanos.
b. Legalidad e imparcialidad
Estamos sometidos en todo caso, y por encima de cualquier
otro principio, a los de legalidad e imparcialidad.
El principio de legalidad, que viene recogido en el artículo
6 de nuestro EOMF, supone que actuamos con sujeción exclusiva a la Constitución
y a las leyes y no basándonos en criterios de oportunidad política, económica o
de otra índole. Somos aplicadores del Derecho, con independencia de la opinión
personal o profesional que nos merezcan las leyes, cuya aprobación y
modificación compete al legislador. Esto es una garantía esencial de la
separación de poderes, base de cualquier sistema democrático.
Respecto del principio de imparcialidad, establece el
artículo 7 que el Ministerio Fiscal actuará con plena objetividad e
independencia en defensa de los intereses que le estén encomendados.
Curiosamente cuando se habla de nuestros principios de
actuación, se habla mucho más de la dependencia jerárquica (además, mal
entendida) que de nuestra imparcialidad. Es decir, de la plena objetividad
e independencia que tenemos en todas nuestras actuaciones. Por lo que se
refiere a nuestro ámbito principal de actuación, la jurisdicción penal, tenemos
el mismo interés en que se condene al culpable que en que absuelva al inocente,
no cobramos más por acusar o por lograr sentencias condenatorias. Somos un
operador jurídico imparcial.
Esta imparcialidad no se compromete por la existencia de una
actuación coordinada en todo el territorio nacional, articulada a través de la
dependencia jerárquica. Nunca se ha dudado de la independencia e imparcialidad
de Jueces y Magistrados, por el mero hecho de que los Tribunales instancias
superiores puedan revocar sus decisiones cuando se interpone un recurso.
El sistema de recursos, entre otras cosas, es una garantía para
los ciudadanos que dota de seguridad jurídica a nuestro sistema.
Conclusiones
En resumen, los Fiscales actuamos conforme a los principios
de imparcialidad y legalidad. El único criterio que guía nuestro proceder es
garantizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico, no tenemos ningún
“cliente”, y ni siquiera representamos al Estado, pues esta tarea compete a la
Abogacía del Estado.
Estos principios no se ven empañados por el de dependencia
jerárquica ya que juegan en planos distintos. Este último tiene por finalidad
garantizar nuestra unidad de actuación en favor siempre de los ciudadanos y del
Estado de Derecho. Las órdenes o instrucciones que en su caso se impartan deben
basarse en criterios jurídicos y no de otra índole. En el supuesto de que una
orden o instrucción fuese contraria a la ley, o por cualquier otro motivo se
considerase improcedente, tenemos mecanismos para combatirla.
Sin duda, sería más que deseable que se reforzase nuestra
autonomía presupuestaria y organizativa y que se modificase el sistema de
elección y las causas de cese del Fiscal General, en particular para reforzar
su apariencia de independencia, sin que pueda parecer que su elección pueda
utilizarse como moneda de cambio entre partidos políticos. Sin embargo, que eso
no se produzca no significa que actuemos como una institución jerarquizada en
la que el Fiscal General nos esté dando continuamente órdenes e instrucciones
de acuerdo con el Gobierno que le ha nombrado. Yo puedo decir por mi propia
experiencia que no es así, pero además se ha visto recientemente en un juicio
de gran relevancia como es el denominado juicio del “Procés”.
Es triste e injusto que se utilice la dependencia
jerárquica, y además mal entendida, para descalificar a una institución que es
pieza esencial del Estado de Derecho. Una institución formada por profesionales
con gran formación jurídica y que están sometidos al imperio de la ley, siendo
imparciales en todas sus actuaciones, y que tienen por misión promover la
defensa de la legalidad y proteger los derechos de los ciudadanos, en
particular los más vulnerables, como los menores o las personas con
discapacidad.
“Los de la dependencia jerárquica” somos, y seguiremos
siendo, objetivos e independientes en la defensa de los intereses que tenemos
encomendados, aunque se empeñen en decir lo contrario y le pese a quien le
pese.
(*) Datos del informe de la Fundación Hay
Derecho sobre “La Fiscalía: propuestas de mejora desde una perspectiva europea
comparada”
https://hayderecho.com/wp-content/uploads/2018/11/FHD_ComparativaFiscaliasVFINAL.pdf
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