Por José Ramón Chaves. delaJusticia.com blog.- El Estatuto Básico del Empleo Público (EBEP) lanzó una
apuesta arriesgada. Contemplar la creación de un banco -o banquillo- de
Directivos públicos profesionales. Se deseaba profesionalizar la función
directiva en la Administración pública, pero el legislador terminó en espantada pues
no reguló la duración del ejercicio de sus funciones, ni las causas por las que
cesarán, ni sus condiciones de empleo, derechos y deberes (salvo su evaluación
periódica), ni régimen disciplinario.
Ante esta laguna normativa deliberada, el art.13 del propio
EBEP optó por remitir el contenido a su desarrollo normativo, en los siguientes
términos: «El Gobierno y los órganos de gobierno de las comunidades autónomas
podrán establecer, en desarrollo de este Estatuto, el régimen jurídico
específico del personal directivo así como los criterios para determinar su
condición».
Pues bien, numerosos entes locales se cansaron de esperar la
regulación estatal o autonómica que ofreciese un paraguas normativo que les
permitiese organizar sus directivos locales. Y dieron un paso al frente: si el
Estado y la Comunidad Autónoma seguían la política del avestruz, sin regular
esa figura del Directivo público, ellos mismos lo regularían. Al fin y al cabo
la autonomía local tiene brillo propio y no puede esperar.
Es el caso de la Diputación de Cáceres que aprobó un
reglamento de directivos propio, cuya legalidad acabó enjuiciada en el Tribunal
Supremo por la STS de 17 de diciembre de 2019 (rec. 2145/2017), quien da
respuesta a la siguiente cuestión de interés casacional, sustancialmente
consistente en determinar «Si entra dentro de las competencias de los entes
locales y, en particular, de las Diputaciones Provinciales la regulación de su
personal directivo».
La respuesta la da Sentencia comentada:
Primero deja claro que el EBEP ni quiso congelar el rango
normativo contemplando una reserva de ley para el régimen del directivo
público, pero tampoco degradarlo para que cada ente local hiciese de su capa un
sayo.
Afirma el Supremo reconociendo que existe un enorme vacío
normativo:
-Es evidente que, fueran las que fueran las razones a las que
se ha debido, no hay en este artículo una reserva de Ley del Estado ni de las
Comunidades Autónomas. Ahora bien, es igualmente, manifiesto que tampoco se
encuentra en él ninguna atribución a los entes locales y sí al Estado,
concretamente al Gobierno, y a las Comunidades Autónomas para regular el
régimen jurídico específico de este personal directivo y los criterios para
determinar su condición dentro del respeto a los principios enunciados por el
propio precepto.
Además insiste en las razones para garantizar la necesaria
homogeneidad del régimen, frente a la dispersión por cada uno de los más
de 8000 ayuntamientos y 38 diputaciones provinciales:
-Por otro lado, la existencia en el Estatuto Básico de
previsiones expresas sobre el personal directivo y esa habilitación normativa
al Gobierno y a las Comunidades Autónomas, ponen de relieve la importancia que
el legislador estatal otorga a que ese régimen esté dotado de suficiente
homogeneidad. De ahí que tenga su sentido que limite la atribución de dicha
facultad al Gobierno y a las Comunidades Autónomas. No sólo no es irrazonable
esa decisión legislativa sino plenamente coherente con el objetivo de dotar a
la regulación del personal directivo de las Administraciones Públicas, también
del de las corporaciones locales, de la homogeneidad precisa a partir de los
criterios sentados expresamente por el artículo 13.
E insiste en la necesaria vocación del EBEP de repartir
la materia entre Estado y Comunidades Autónomas:
-Se comprende, pues, la importancia que tiene la habilitación
del artículo 13 al Gobierno y a las Comunidades Autónomas a fin de colmar los
amplios espacios que el Estatuto no afronta, complementándolo con una
ordenación coherente. Además, cabe decir que responde al planteamiento de este
texto legal –establecer las bases de la legislación sobre el empleo público– que
se encomiende esa ordenación al Estado y a las Comunidades Autónomas la
integración del régimen jurídico del personal directivo, a fin de completar las
determinaciones básicas.
Finalmente rechaza el esfuerzo local para reivindicar
competencia sobre la materia:
-Por otro lado, hay que decir que la autonomía garantizada
constitucionalmente, al igual que las potestades del artículo 4.1 a)
–reglamentaria y de autoorganización– no son, por sí solas, título suficiente
para ejercer cualquier tipo de competencia regulatoria, pues no pueden
utilizarse en contra de previsiones legales específicas ya que la Ley delimita
una y otra.
En definitiva, el Supremo concluye fijando doctrina
casacional en el sentido de que «el artículo 13 del Estatuto Básico del
Empleado Público atribuye su desarrollo al Gobierno y a las Comunidades
Autónomas.»
O lo que es lo mismo, que no existe una competencia
implícita en los entes locales para regular la materia sin antes contar con el
régimen estatal o autonómico.
Es preciso reseñar que existe dos interesantísimos
votos particulares, de Maria del Pilar Teso Gamella y Jorge Rodriguez-Zapata
Perez, los cuales se apoyan en la posición competencial de la Ley de Bases de
Régimen Local, así como en la autonomía local, tal y como ha sido definida su
extensión por el Tribunal Constitucional y la Carta Europea de Autonomía Local,
para desembocar en la afirmación de que “De manera que el discurso
argumental que subyace en la sentencia y la conclusión que alcanza, en fin, se
concreta en que para el ejercicio de la potestad de autoorganización de la
Diputación recurrente es necesario que previamente el Gobierno español o el
Gobierno de las Comunidades Autónomas, dicten una norma, ya sea legal o
reglamentaria, pudiera ser un real decreto o un decreto, que regule al personal
directivo, y luego ya podrán las Entidades Locales reproducir su contenido,
quizá introduciendo algún detalle. Creemos que tal conclusión resulta
incompatible con una interpretación sistemática de los preceptos aludidos, con
la posición específica de la LBRL en nuestro ordenamiento jurídico en la
materia que abordamos, y con las existencias derivadas de la autonomía local”.
En fin, sentencia importante donde las haya. Sobre todo por
afirmar la posición subordinada de las competencias locales. Lo curioso es que
la previsión del EBEP relativa al Personal directivo profesional, no se ha
desarrollado por quien estaba llamado a ser el buque insignia: la
Administración del Estado, y ello porque solamente se ha avanzado dos pasitos
tímidos y ridículos en esta materia mediante la Ley 3/2015 de 30 de marzo,
reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado
y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.
De ahí que se cuenta con regulaciones puntuales autonómicas
(por ejemplo, se ocupa de la figura la Ley 2/2015, de 29 de abril del empleo
público de Galicia, o el Decreto 215/2019, de 30 de julio, del estatuto de la
dirección pública profesional de la administración de la Junta de Comunidades
de Castilla-La Mancha), pero la tónica general dejará a muchos entes
locales “esperando al Godot reglamentario”, ante la pasividad reguladora
de los hermanos mayores, estatal y autonómico.
Lo triste es que tampoco tendrían éxito las acciones
judiciales que ejerciesen los entes locales ante el gobierno central o
autonómicos encaminadas a vencer su pasividad o resistencia a regularlo, pues
el susodicho art.13 EBEP confía dicha regulación en términos potestativos y no
imperativos (“podrán establecer”).
En fin que la figura del Directivo público, «ni está ni se
la espera», y mientras la autonomía local «espera y se desespera«.
NOTA SOCIAL.– El jueves 16 de enero, tendré el honor de
asistir con los otros galardonados a la entrega de los IX Premios Puñetas en Madrid, a las 13,00 horas en el
salón de actos de la Asociación de la Prensa en Madrid, Claudio Coello, 98,
otorgados por la Asociación de Comunicadores e informadores Jurídicos (ACIJUR).
Con los tiempos que corren bien está recibir parabienes,
bien está reunir juristas y periodistas, y bien está que amanezca otro día… que
no es poco.
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