Policías locales interinos: El Tribunal Constitucional devuelve la calma a la función pública local

Post relacionado. Rafael Jiménez Asensio. Hay Derecho blog: Las aguas vuelven a su cauce (Funcionarios interinos y Policía Local: Reflexiones de urgencia sobre la STC de 19-IX-2019)  

Por Emilio Aparicio.- Almacén del Derecho blog. En una entrada anterior dábamos cuenta de la doctrina sentada por la Sentencia del Tribunal Supremo núm. 828/2019 (r. casación núm. 922/2017) respecto a la imposibilidad de proceder al nombramiento de agentes de la Policía Local en régimen de interinidad. La doctrina sentada por la Sala Tercera del TS fue la que sigue:

A la vista de lo argumentando en el fundamento anterior ninguna duda había respecto a que existía ya una reserva legal respecto a los puestos de policía local que debían ser cubiertos por funcionarios, por lo que la inclusión en el 2013 en la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local del término “de carrera” da a entender una mayor restricción al concepto con las diferencias más arriba señaladas entre el apartado 1 y el tercero del art. 92 LBRL. 

Así la pura literalidad de la nueva redacción del art. 92.3 LBRL confiere cobertura a la interpretación de la Sala de Bilbao modificándose, por razón del cambio legislativo, el criterio sostenido en la STS de 12 de febrero de 1999, casación en interés de ley 5635/1998. 

En consecuencia, tras la modificación del art.92.3 LBRL por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre no resulta ajustado a derecho el nombramiento de agentes de la Policía Local en régimen de interinidad, dada la regulación especial de la norma frente al carácter general sentado en el apartado 1 con remisión al EBEP.»

Doctrina efímera, la verdad, pues ha sido desechada por la sentada por el Tribunal Constitucional en su Sentencia de 19 de septiembre de 2019. En esta sentencia se resuelve la cuestión de inconstitucionalidad núm. 1461-2019, planteada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Illes Balears en relación con la disposición transitoria segunda del Decreto-ley del Gobierno de Illes Balears 1/201 7, de 13 de enero, de modificación de la Ley 20/2006, de 15 de diciembre, Municipal y de Régimen Local de las Illes Balears, y de la Ley 3/2007, de 27 de marzo, de la Función Pública de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, y de medidas en materia de coordinación de las policías locales de las Illes Balears; y con el art. 41 de la Ley del Parlamento de Illes Balears 4/2013, de 17 de julio, de coordinación de las policías locales de las Illes Balears.

El Tribunal Constitucional enfoca el asunto sin florituras:

(se trata de) «examinar si existe una contradicción efectiva e insalvable por vía interpretativa entre el citado precepto estatal (básico) y los preceptos autonómicos que son objeto de enjuiciamiento. Ello dependerá de la interpretación del art. 92.3 LBRL. Si este precepto se interpreta como una reserva absoluta de determinadas funciones a los funcionarios “de carrera”, con exclusión de los interinos, la norma autonómica cuestionada será inconstitucional, pues regula un procedimiento de selección de funcionarios interinos para el ejercicio de una de estas funciones reservadas, en concreto “funciones públicas que implican el ejercicio de autoridad”. Así ha definido las funciones de la policía local la doctrina constitucional (SSTC 175/2011, de 8 de noviembre, FJ 4, y 154/2017, de 21 de diciembre, FJ 3), y así resulta también del Derecho positivo, a la vista de las funciones que tienen legalmente asignadas (art. 53 LOFCS) y del art. 7.1 de esta ley, que dice: ” [e]n el ejercicio de sus funciones, los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad” – de las que forman parte los Cuerpos de Policía dependientes de las Corporaciones Locales, según el art. 2 e)- “tendrán a todos los efectos legales el carácter de agentes de la autoridad”.  Por el contrario, si el art. 92.3 LBRL se interpreta como una reserva de esas funciones públicas, entre las que encajan las de la policía local, simplemente a los funcionarios, sin excluir a los interinos, los preceptos autonómicos serán constitucionales.»

Posteriormente, tras dar cuenta de las alegaciones de la Abogacía del Estado y de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma de Illes Balears, que abogaban por una interpretación conjunta del art. 92.3 LBRL y el art. 10 TRLEEP, y de la Fiscalía General del Estado y el Sindicato Profesional de Policías Municipales de España que, por el contrario, defendieron la imposibilidad de que los funcionarios que no sean de “carrera” ejerzan las funciones reservadas, señala que ni la Exposición de Motivos de la Ley 27/2013, ni su tramitación parlamentaria, revelan motivo alguno por el que se mencionaba específicamente a los funcionarios “de carrera” en su art. 92.3:

 «la exposición de motivos de la Ley 27/2013 no da cuenta de la nueva redacción que da al art. 92 LBRL, que se encontraba vacío de contenido, ni de las razones que le llevaron a mencionar específicamente a los funcionarios “de carrera” en su apartado 3. Y un repaso a los antecedentes legislativos tampoco arroja luz sobre esta reforma: el Dictamen del Consejo de Estado al anteproyecto de ley (expediente 567/2013) no contiene ninguna referencia a esta cuestión; el 1.24 del Proyecto de Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local presentado por el Gobierno al Parlamento (núm. 121/000058) ya contenía una redacción del art. 92 LBRL igual a la que fue finalmente aprobada (Diario Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados, serie A, núm. 58-1, de 6 de septiembre de 2013, pág. 17) y en el curso del procedimiento legislativo no consta ninguna enmienda, ni en el Congreso de los Diputados ni en el Senado, ni ninguna referencia al mismo en los debates parlamentarios en una u otra Cámara.»

Continua la Sentencia del TC con una breve reseña a la Sentencia de la Sala Tercera de 14 de junio de 2019, recurso de casación núm. 922/2017, y, ahora sí, empieza a acometer la interpretación del artículo 92 LBRL para concluir que, en el seno de la LBRL, la expresión “funcionarios de carrera” se utiliza como equivalente a la de funcionario público, sin exclusión de los interinos:  «En la interpretación del art. 92 LBRL a los efectos de este proceso constitucional, debe tenerse presente que en el seno de la LBRL, la expresión “funcionarios de carrera” se utiliza como equivalente a la de funcionario público, sin exclusión de los interinos. Así resulta del art. 89, que abre su Título VII dedicado al “Personal al servicio de las Entidades locales”, y que no ha sido modificado ni por la LEEP de 2007 ni por la Ley 27/2013, que dice: “El personal al servicio de las Entidades locales estará integrado por funcionarios de carrera, contratados en régimen de derecho laboral y personal eventual que desempeña puestos de confianza o asesoramiento especial”. Y también de la rúbrica del Capítulo II de ese Título, en que se inserta este art. 92 es “Disposiciones comunes a los funcionarios de carrera”»

A continuación, el TC recuerda que nunca se ha interpretado esa referencia específica a los funcionarios “de carrera” como prohibición de nombramiento de funcionarios interinos en la Administración Local:

«Ninguna de estas referencias específicas a los funcionarios “de carrera” ha sido interpretada nunca, desde la entrada en vigor de la LBRL en 1985, como una expresa prohibición de nombramiento de funcionarios interinos en la Administración local. Al contrario, esta clase de personal ha seguido existiendo y a ellos se refiere, por ejemplo, el art. 128.2 del Real Decreto Legislativo 78111986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local (TRRL), que la Ley 27/2013, de la que procede la redacción del controvertido art. 92 LBRL, ha modificado cuando ha querido hacerlo para adaptarlo a sus líneas generales (disposición final primera, que modificó el art. 97.2 TRRL). »

y advierte de las (graves) consecuencias que tendría aceptar la interpretación del artículo 92.3 LBRL como una norma prohibitiva del nombramiento de funcionarios interinos, ya que iría mucho más allá de los Agentes de la Policía Municipal:

«Por otra parte, la amplitud de las funciones reservadas en este art. 92 a los “funcionarios de carrera”, que incluye no solo las señaladas en el art. 9.2 TRLEEP, sino en general todas aquellas que lo precisen “para la mejor garantía de objetividad, imparcialidad e independencia en el ejercicio de la función” (art. 92.3 in fine), implicaría que una interpretación del mismo como norma prohibitiva del nombramiento de funcionarios interinos para todas esas funciones reservadas impediría no solo el nombramiento de funcionarios interinos para los cuerpos de policía local, sino en general para cualquier cuerpo o escala de las entidades que integran la Administración local, aunque esos cuerpos no ejerzan funciones de las estrictamente reservadas a funcionarios en el art. 9.2 TRLEEP. »

Después, señala que un cambio tan drástico habría incluido informes, debates y disposiciones de derecho transitorio que no existen

«Una reforma de tanta importancia y trascendencia para el funcionamiento ordinario de los entes que integran la Administración local (municipios, provincias e islas, arts. 140 y 14 1 CE, pero también comarcas, áreas metropolitanas y mancomunidades de municipios: art. 3 LBRL) debería venir precedida de informes en la elaboración del anteproyecto de ley, de un amplio debate en la tramitación parlamentaria del proyecto y de disposiciones de derecho transitorio para las vacantes cubiertas por funcionarios interinos en la fecha de entrada en vigor de la reforma. Y debería plasmarse en una norma más clara y terminante que una escueta mención a los “funcionarios de carrera” como la del art. 92.3 LBRL, una mención que como queda dicho puede explicarse sistemáticamente por la equiparación general de los “funcionarios de carrera” con los funcionarios públicos, sin excluir a los interinos, propia de la LBRL (art. 89 y rúbrica del Capítulo II del Título VII, antes reproducidos).»

Y concluye que no existe contradicción entre la ley de bases de régimen local y las disposiciones autonómicas cuestionadas que permitían el nombramiento de agentes de la Policía Local como funcionarios interinos:

«Estas razones nos llevan a concluir que la contradicción entre la norma estatal de contraste y las disposiciones autonómicas cuestionadas no es efectiva e insalvable por vía interpretativa, y en consecuencia que el art. 41 de la Ley 4/2013 y la disposición transitoria segunda del Decreto-ley 1/2017 no son inconstitucionales.»

En definitiva, una Sentencia, la del TC, que por la vía interpretativa y pragmática salva la contradicción que distintos órganos de la jurisdicción contenciosa-administrativa, entre ellos el propio Tribunal Supremo, no fueron capaces de sortear por hacer un mal uso del recurso al argumento literal o gramatical. Una vez más, vuelve la calma a la función pública local y, tras tres meses de parón, se puede volver a nombrar a agentes de la Policía Local en régimen de interinidad ¡Hasta la próxima tempestad!