Por José R. Chaves.- DelaJusticia.com blog.- Es asombroso el zumbido existente en
las administraciones que cuentan con funcionarios interinos de larga duración,
por cuanto se agitan nerviosos por la
expectativa de los pronunciamientos del Tribunal de Justicia Europeo, avivado
por los medios de comunicación, y alimentando el sueño de una
estabilidad o “fijeza” como funcionario para frenar el abuso de tales nombramientos.
Recordemos que las cuestiones
prejudiciales son autos de los órganos judiciales nacionales en que plantean
cuestiones, como si de una carta se tratase (“diálogo”) al Tribunal de Justicia
para que exponga su parecer vinculante al respecto. Veamos como está la
situación y perspectivas realistas.
Sobre ello se acaba de publicar un
brillante, documentado, actualizado y claro artículo sobre el estado de la
cuestión de los trabajadores indefinidos no fijos y de los funcionarios
interinos a tenor de la jurisprudencia comunitaria sobre abuso de la temporalidad. El
artículo se titula “Equiparación
y abuso en el empleo público temporal. Las soluciones en la jurisprudencia
europea y española” y lo debemos a David Ordóñez Solís
(doctor, magistrado y reconocida autoridad en derecho comunitario) y publicado
en la Revista jurídica de Castilla y León Núm. 49, Septiembre de 2019, en
formato electrónico y de acceso gratuito.
Tal artículo guarda armonía con el
artículo que publiqué anteriormente junto con Belén Quesada
Soler en El Consultor de los Ayuntamientos, Nº 17, Sep. 2017, titulado “La expansión desbocada del derecho laboral en la Administración”,
donde repasamos la jurisprudencia y adelantábamos conclusiones. En este
artículo decíamos:
"Así pues, en cuanto a la vía disponible para el juez
nacional de evitar los abusos de contratos y nombramientos de interinaje que
comportasen una situación de precariedad abusiva, han de tenerse en cuenta dos
vertientes.
De un lado, que el juez nacional ha de afrontar la
casuística que se le plantee, verificando si concurre la premisa del abuso y
tomando la decisión consecuente para penalizarlo, con amplitud de criterio (ya
que el legislador español nada ha contemplado).
Por
tanto, ello rechaza el automatismo o vinculación de indemnización reglada para
cada extinción de nombramiento de interinaje porque el mismo puede tanto no
encerrar supuesto de abuso, como el otro extremo de resultar tan abusivo que
requiere corrección especial.
De otro lado, sería excesivo por no decir contrario a
derecho, declarar que la relación del funcionario interino es «indefinido no
fijo» (o la alambicada condición de «funcionario indefinido no de carrera»)
pues tales declaraciones serían totalmente contrarias a la regulación legal de
la condición de funcionario. O sea, ni cabría aducir la jurisprudencia
comunitaria para que, por abuso contractual, se declare el derecho a la
prolongación indefinida de la situación de interino, ni para que se dote una
plaza estructural.
Es
más, las soluciones contra legem serían gravemente distorsionantes de la
regulación estatutaria, y harían entrar en juego la advertencia de la Sentencia
Impact: «Sin embargo, la obligación del juez nacional de utilizar como
referencia el contenido de una directiva cuando interpreta y aplica las normas
pertinentes de su Derecho nacional tiene sus límites en los principios
generales del Derecho, en particular en los de seguridad jurídica e
irretroactividad, y no puede servir de base para una interpretación contra
legem del Derecho nacional (véanse las sentencias de 8 de octubre de 1987,
Kolpinghuis Nijmegen, 80/86, Rec. p. 3969, apartado 13, y Adeneler y otros,
antes citada, apartado 110; véase asimismo, por analogía, la sentencia de 16 de
junio de 2005, Pupino, C-105/03, apartados 44 y 47).”
Este planteamiento doctrinal de
nuestro artículo de Septiembre de 2017 fue acogido por las sentencias de la
Sala contencioso-administrativa del Tribunal Supremo dictadas el 26 de septiembre
de 2018, fijando doctrina casacional, sobre la aplicación de las sentencias
Martínez Andrés / Servicio Vasco de Salud y Castrejana López / Ayuntamiento
de Vitoria, que ya fueron comentadas
en este blog, y concluyendo en que:
a) Que no cabe aplicar analógicamente
las soluciones laborales al caso de los funcionarios interinos;
b) Que no cabe convertir en fijeza la
situación de los funcionarios interinos de larga duración, sino solamente el
derecho a que permanezcan en tal situación hasta la cobertura reglamentaria de
la plaza;
c) Que frente a la situación abusiva
habrá que exigir y contemplar la posibilidad de indemnización a título de
responsabilidad patrimonial.
Pues bien, ya en septiembre de 2019 y
en vísperas de que el Tribunal de Justicia nuevamente aborde el asunto,
ofreceré de forma sintética y comprensible el estado de la cuestión, que es el
siguiente:
1.- Funcionario interino “de larga duración” es un concepto que no está precisado legalmente, aunque el Tribunal Constitucional acepta tal calificación si excede de cinco años.
2.- Hay notorias situaciones de abuso del funcionario interino en todas las administraciones públicas, por encadenamiento de nombramientos o por continuidad duradera y pertinaz de funcionarios interinos que acumulan silenciosamente trienios y trienios.
3.- El legislador español no ha desarrollado la Directiva comunitaria 1999/70 en lo que se refiere a las consecuencias de las situaciones de abuso de la figura del personal interino funcionario, a diferencia del caso de los abusos de la contratación temporal laboral en que existe regulación explícita y precisa en el Estatuto de los Trabajadores y la jurisprudencia social.
4.- El Tribunal de Justicia ha reconocido y condenado las situaciones de prolongación abusiva de servicios interinos de personal estatutario y funcionario, por lo que es previsible que siga condenando las situaciones que le lleguen.
5.- El Tribunal de Justicia también ha precisado que será la jurisdicción de cada país la que tendrá por misión dar respuesta a la efectividad de poner freno a los abusos, pero sin sustituir el Tribunal europeo este criterio nacional. Y es que en el caso español la Sala contencioso-administrativa del Tribunal Supremo ha hablado y fijado criterio en relación con la reparación de los abusos de duración del servicio del funcionario interino.
6.- Además el Tribunal de Justicia europeo ha precisado que si no hay solución idónea en la legislación interna para satisfacer ese freno a los abusos, deberá indemnizarse pero esa indemnización corresponde determinarla al juez nacional caso a caso.
7.- Así ya hemos visto que la Sala contencioso-administrativa del Tribunal Supremo ha marcado como cauce procesal para reparar el daño la acción indemnizatoria. Ni convertirse en funcionario por usucapión, ni como sanción: solo cabe sanación por indemnización. En este punto recordaremos que la jurisprudencia comunitaria quiere resultados y eficacia de las Directivas pero no compromete ni excluye el cauce procesal de reparación elegido por cada país, siempre que sean medidas razonables para frenar los abusos.
Indemnizaciones
Así que no creo que deba esperarse “que llueva café del campo europeo”, mas bien las ya habituales condenas por contratación o nombramientos abusivos y los ya habituales mandatos a los tribunales internos (jueces contencioso-administrativo) para que caso a caso determinen la indemnización a título de responsabilidad patrimonial.
De ahí que a mi juicio, consciente de que existe una situación sangrante y abusiva de interinos, creo que a estos debería dárseles un salida pero de la mano del legislador estatal, único habilitado para valorar la excepcionalidad de la situación y tomar una de estas dos medidas:O bien desarrollar la Directiva comunitaria y fijar condiciones explícitas de reparación de la abusividad, que podrían incluso pasar por la puerta cerrada por la Sala contencioso-administrativa del Supremo, o sea, equiparar indemnizaciones entre personal laboral y personal funcionario.
1.- Funcionario interino “de larga duración” es un concepto que no está precisado legalmente, aunque el Tribunal Constitucional acepta tal calificación si excede de cinco años.
2.- Hay notorias situaciones de abuso del funcionario interino en todas las administraciones públicas, por encadenamiento de nombramientos o por continuidad duradera y pertinaz de funcionarios interinos que acumulan silenciosamente trienios y trienios.
3.- El legislador español no ha desarrollado la Directiva comunitaria 1999/70 en lo que se refiere a las consecuencias de las situaciones de abuso de la figura del personal interino funcionario, a diferencia del caso de los abusos de la contratación temporal laboral en que existe regulación explícita y precisa en el Estatuto de los Trabajadores y la jurisprudencia social.
4.- El Tribunal de Justicia ha reconocido y condenado las situaciones de prolongación abusiva de servicios interinos de personal estatutario y funcionario, por lo que es previsible que siga condenando las situaciones que le lleguen.
5.- El Tribunal de Justicia también ha precisado que será la jurisdicción de cada país la que tendrá por misión dar respuesta a la efectividad de poner freno a los abusos, pero sin sustituir el Tribunal europeo este criterio nacional. Y es que en el caso español la Sala contencioso-administrativa del Tribunal Supremo ha hablado y fijado criterio en relación con la reparación de los abusos de duración del servicio del funcionario interino.
6.- Además el Tribunal de Justicia europeo ha precisado que si no hay solución idónea en la legislación interna para satisfacer ese freno a los abusos, deberá indemnizarse pero esa indemnización corresponde determinarla al juez nacional caso a caso.
7.- Así ya hemos visto que la Sala contencioso-administrativa del Tribunal Supremo ha marcado como cauce procesal para reparar el daño la acción indemnizatoria. Ni convertirse en funcionario por usucapión, ni como sanción: solo cabe sanación por indemnización. En este punto recordaremos que la jurisprudencia comunitaria quiere resultados y eficacia de las Directivas pero no compromete ni excluye el cauce procesal de reparación elegido por cada país, siempre que sean medidas razonables para frenar los abusos.
Indemnizaciones
Así que no creo que deba esperarse “que llueva café del campo europeo”, mas bien las ya habituales condenas por contratación o nombramientos abusivos y los ya habituales mandatos a los tribunales internos (jueces contencioso-administrativo) para que caso a caso determinen la indemnización a título de responsabilidad patrimonial.
De ahí que a mi juicio, consciente de que existe una situación sangrante y abusiva de interinos, creo que a estos debería dárseles un salida pero de la mano del legislador estatal, único habilitado para valorar la excepcionalidad de la situación y tomar una de estas dos medidas:O bien desarrollar la Directiva comunitaria y fijar condiciones explícitas de reparación de la abusividad, que podrían incluso pasar por la puerta cerrada por la Sala contencioso-administrativa del Supremo, o sea, equiparar indemnizaciones entre personal laboral y personal funcionario.
O bien articular un procedimiento de consolidación singular y
privilegiado para que alcancen la condición de funcionarios de carrera (al
menos para los funcionarios interinos de larguísima duración, calificativo que
bien puede predicarse de los que lleven mas de 10 años continuados sin mancha
disciplinaria).
Todo lo dicho bajo mi modesto y
personalísimo juicio, sin alzarme en portavoz de ningún colectivo ni de mi
profesión, sino al amparo de la libertad de cátedra bloguera y en el ánimo de ofrecer
alguna luz para enriquecer el debate.
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