Carles Ramió: La Administración Lego: Bricolaje institucional para tiempos de caos

"La estrategia de bricolaje y modularización es una cura de humildad para la Administración. Renuncia a la omnipotencia de la planificación perfecta y abraza la realidad de la gestión contingente. No es la solución «ideal»"

Por Carles Ramió.- esPúblicoblog.- Durante décadas, la ciencia de la administración ha buscado el «Santo Grial» del modelo organizativo perfecto. Primero nos enamoramos de la burocracia weberiana, esa maquinaria perfecta, predecible y garantista que, sin embargo, acabó convirtiéndose en una jaula de hierro incapaz de moverse con agilidad. Luego, en los años 90, nos sedujo la Nueva Gestión Pública (NGP), con su promesa de eficiencia empresarial, que a menudo olvidó los valores públicos esenciales. Más tarde, abrazamos la gobernanza en red, soñando con un gobierno horizontal y participativo que, en ocasiones, se pierde en la parálisis por su complejidad. Ninguno de estos tres modelos es suficiente para atender a los nuevos y caóticos retos públicos. La respuesta de la gobernanza robusta no es inventar un cuarto paradigma, sino practicar el arte del bricolaje y la modularización.

Es hora de dejar de esculpir nuestras instituciones en mármol y empezar a construirlas con piezas de Lego. El arte del Bricolaje a modo de un «Frankenstein» funcional. El concepto de bricolaje (o bricolage, en su acepción francesa original) no debe entenderse aquí de forma peyorativa, como una chapuza doméstica. En sociología y teoría de la organización, el bricolaje es la habilidad de crear respuestas nuevas combinando los recursos que uno tiene a mano, a menudo con fines para los que no fueron diseñados originalmente. La gobernanza robusta es, en esencia, un ejercicio de bricolaje de alto nivel. Asume que para sobrevivir al caos necesitamos un híbrido institucional. Necesitamos mezclar: a) La seguridad de la Burocracia: Para mantener los servicios esenciales y la seguridad jurídica (la base estable). b)  La agilidad de la Nueva Gestión Pública: Para optimizar recursos y ser eficientes en la operativa (el motor). c) La legitimidad de la Gobernanza en Red: Para implicar a la ciudadanía y definir los problemas reales (el timón).

Esta mezcla puede parecer poco elegante a los ojos de un teórico purista. Puede parecer un «Frankenstein». Pero, tal como señalan Capano y Toth (2022), en contextos de crisis donde no hay tiempo para planificaciones quinquenales, las respuestas «no planificadas» y los ensamblajes rápidos son los únicos que funcionan. La elegancia académica debe ceder paso a la viabilidad operativa.  Para que este bricolaje funcione y no sea un caos, necesitamos módulos. Aquí es donde entra la metáfora de la arquitectura modular o el «Modelo Lego». Imaginemos que la Administración pública tradicional es un edificio de hormigón: si quieres cambiar una habitación, tienes que demoler medio edificio. La propuesta de la modularización sugiere que descompongamos nuestras políticas, procesos y unidades organizativas en piezas estandarizadas (módulos) que puedan ensamblarse de formas infinitas. Esto permite resolver la eterna tensión entre la producción en masa (necesaria para ser eficientes y baratos) y la personalización (necesaria para adaptar la respuesta a cada ciudadano o territorio). Si tenemos módulos de «comunicación», «financiación», «logística» y «participación», podemos combinarlos de forma distinta para atender una catástrofe natural, una crisis sanitaria o un plan de regeneración urbana. Esto es lo que intenta realizar la Administración General del Estado en el marco de su estrategia de modernización (Consenso para una Administración Abierta, julio de 2025) con la propuesta denominada «gestión previsional de recursos» (antes etiquetada como la fábrica del Estado).

Veamos tres escenarios de aplicación práctica del modelo Lego para la Administración

1. El gestor público como «MacGyver» institucional: Los profesionales del sector público a menudo se enfrentan a situaciones donde los manuales de procedimiento no sirven. Carstensen et al. (2022) nos recuerdan que, ante la falta de tiempo y recursos, el funcionario eficaz es aquel que hace bricolaje: coge una normativa de aquí, un presupuesto remanente de allá y un equipo voluntario de otro lado, y monta una solución. Para institucionalizar esto, necesitamos perfiles polivalentes. El funcionario hiperespecializado en un solo trámite es una pieza que solo encaja en un lugar del puzle. Necesitamos piezas «comodín», profesionales capaces de entender la lógica de los módulos y reconfigurarlos según el reto.

2. Políticas Públicas Integrales: Pensemos en la rehabilitación de un barrio degradado. La vieja administración enviaría por separado al departamento de Urbanismo (a arreglar aceras), al de Servicios Sociales (a dar ayudas) y al de Policía (a patrullar). Cada uno con su lógica, sin hablarse. El enfoque modular propone crear una intervención única combinando esos «ladrillos». Se crea un programa ad hoc que integra educación, sanidad, seguridad y promoción económica. El liderazgo es público, la definición del problema es participativa (red), pero la ejecución es un ensamblaje táctico de recursos existentes.

3. Comunicación de Crisis (El ejemplo COVID-19): Zhong et al. (2023) nos muestran cómo, durante la pandemia en EE.UU., la comunicación efectiva no fue un mensaje único y monolítico. Fue modular. Se crearon bloques de información que se adaptaban y combinaban según el público (jóvenes, ancianos, escépticos) a cada frente (u ola) que generaba nuevos retos. La modularidad permitió «personalizar» el mensaje masivo, algo crítico para mantener la confianza.

Todo esto suena muy bien sobre el papel, pero choca con la realidad de nuestro Derecho Administrativo y nuestra cultura de control. La estrategia de bricolaje y modularización requiere flexibilidad institucional. Requiere, por ejemplo, que los interventores y los servicios jurídicos entiendan que combinar partidas presupuestarias o mover personal de una unidad a otra no es una aberración, sino una necesidad operativa. Implica ir más allá de los protocolos establecidos cuando el protocolo se convierte en un obstáculo para el servicio público. Esto nos lleva a una paradoja interesante: para tener estabilidad (garantizar los servicios públicos a largo plazo), necesitamos cambiar constantemente la forma en que los prestamos. Necesitamos estructuras que fomenten la deliberación y el intercambio de conocimientos, rompiendo los silos departamentales. Si el Departamento A no sabe qué módulos tiene el Departamento B, nunca podrán hacer bricolaje juntos.

La estrategia de bricolaje y modularización es una cura de humildad para la Administración. Renuncia a la omnipotencia de la planificación perfecta y abraza la realidad de la gestión contingente. No es la solución «ideal». No tiene la belleza simétrica de un organigrama clásico. Pero es la única forma de dotar a nuestras instituciones de un sistema inmunológico capaz de reaccionar ante virus, crisis climáticas o disrupciones tecnológicas. La gobernanza robusta nos invita a convertirnos en arquitectos de sistemas abiertos. A tener un repositorio de piezas bien diseñadas y la audacia suficiente para combinarlas de formas que nunca antes habíamos imaginado. Porque en un mundo que se rompe y se rehace cada mañana, solo sobrevivirán aquellos capaces de reconstruirse a sí mismos pieza a pieza.