Nacionalismo, federalismo y autonomía. Una aproximación taxonómica al concepto constitucional de nación (PARTE III)

   Por Marcos Peña. EsPúblico blog -                                   Vistos en las   partes  primera y segunda de este artículo los conceptos de nación y pueblo, procede, ahora, en esta tercera y última parte, abordar el paso de la nación cultural a la nación política y la fórmula del federalismo

III.- DE LA NACIÓN CULTURAL A LA NACIÓN POLÍTICA. UN CONCEPTO CONSTITUCIONAL EXCLUSIVO Y EXCLUYENTE. LA FEDERACIÓN COMO FORMA DE ORGANIZACIÓN DEL PODER PÚBLICO O COMO FÓRMULA DEL EJERCICIO DEL PODER PÚBLICO.

Fue la Revolución Francesa quien nos trajo la realidad de la nación política, a través de Enmanuel-Joseph Sieyés quien, en su celebérrima obra «Qu ‘estoce que le Tiers état?, tras interrogarse sobre qué es una nación, respondía: “«Un corps d’associés vivant sous une loi commune et représentés par la meme législature («Un cuerpo de asociados que viven bajo una ley común y representados por la misma legislatura”).

Algunos historiadores creen poder precisar cuándo fue la primera vez que el concepto de nación fue utilizado con esta idea-fuerza, en sentido político; y así, parece que tuvo lugar el 20 de septiembre de 1872, cuando los soldados de Kellermann, en lugar de gritar: “Viva el Rey”, gritaron: “Viva la nación”1.

La nación así entendida es un todo político que encuentra su sujeto jurídico en el Estado. De hecho, la unidad que se le exige a nuestro orden constitucional, lo toma de la única fuerza constituyente, la proveniente de la nación política española.

Si se ha de subrayar algún momento a partir del cual la nación española consciente de su unicidad y capacidad política, se constituye como sujeto constituyente sin fisuras, ese es en la Constitución de 1812, donde vino a reconocer que la Nación española era la reunión de todos los españoles de ambos hemisferios y  la única residente de la soberanía (arts. 1 y 3).

No cabían y no caben dos sujetos constituyentes con la misma potencia en un mismo territorio. La titularidad de un poder político exclusivo, excluyente y único expulsa cualquier centro de poder que le haga competencia. La soberanía es única, la autonomía no.

Esta diferenciación entre soberanía y autonomía que goza de efectos jurídicos y políticos pero no filosóficos, fue ya puesto de manifiesto por el Tribunal Constitucional español el 2 de febrero de 1981, al considerar que: “Ante todo, resulta claro que la autonomía hace referencia a un poder limitado. En efecto, autonomía no es soberanía -y aún este poder tiene sus límites-, y dado que cada organización territorial dotada de autonomía es una parte del todo, en ningún caso el principio de autonomía puede oponerse al de unidad, sino que es precisamente dentro de éste donde alcanza su verdadero sentido, como expresa el art. 2 de la Constitución.”.

Desde entonces, la unidad y unicidad de la nación política española ha encontrado una garantía institucional en el Tribunal Constitucional. Posiblemente, la sentencia que mayores efectos constitucionales provocó y que inició un claro movimiento secesionista de ruptura estatal, fue la sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Estatuto de Cataluña de 2006, publicada en el BOE el 28 de junio de 2010.

En esta extensa sentencia, el Alto Tribunal de garantías constitucionales centrándose en la expresión “realidad nacional catalana” admitía «la defensa de concepciones ideológicas que, basadas en un determinado entendimiento de la realidad social, cultural y política, pretendan para una determinada colectividad la condición de comunidad nacional, incluso como principio desde el que procurar la conformación de una voluntad constitucionalmente legitimada para, mediando la oportuna e inexcusable reforma de la Constitución, traducir ese entendimiento en una realidad jurídica”. Así pues, «esa mención, por lo demás, en cuanto tiene de expresión de una circunstancia histórica, es en sí misma jurídicamente intrascendente, sin perjuicio de que, en cualquier contexto que no sea jurídico-constitucional, la autorrepresentación de una colectividad como una realidad nacional en el sentido ideológico, histórico o cultural, tenga plena cabida en el ordenamiento democrático como expresión de una idea perfectamente legítima».

En el Fundamento Jurídico número doce el Tribunal Constitucional concluía: «la nación que aquí importa es única y exclusivamente la nación en sentido jurídico-constitucional. Y en ese específico sentido la Constitución no conoce otra que la Nación española, con cuya mención arranca su preámbulo, en la que la Constitución se fundamenta (art. 2 CE) y con la que se cualifica expresamente la soberanía que, ejercida por el pueblo español como su único titular reconocido (art. 1.2), se ha manifestado como voluntad constituyente en los preceptos positivos de la Constitución Español”.

Lo que el juzgador constitucional vino a decir es que solo la nación española, como nación política y sujeto constituyente, es la relevante a efectos del orden constitucional. Sin embargo, el Alto Tribunal permitió la posibilidad de reconocer la nación política catalana mediante la oportuna reforma constitucional. No obstante y atendiendo a que la Constitución española se fundamenta en la indisoluble unidad de la nación española, (art. 2 de CE) como única poseedora del derecho público a la soberanía, la alteración radical de ese basamento constitucional fundamental, exigiría un proceso agravado de revisión constitucional potenciado por nueva fuerza constituyente, de la que resultaría otro orden constitucional.

El orden constitucional, único y univoco, deriva de un solo sujeto constituyente. La unidad constitucional deviene de la unidad de la potestad constituyente; y ese poder único lo es porque deriva de un solo sujeto reconocido como soberano: la nación. Unidad social-Unidad política-Unidad Constituyente (pueblo, nación, Estado). El acto constituyente decide la forma y modo de la vida política cuya existencia es la unidad política del pueblo2. Por ello, si se reconociera otro sujeto político dentro del Estado, éste estaría fuera del orden constitucional pues, por una parte, la nación política es siempre sujeto constituyente y no objeto constituido, y por otra, al no partir de ella la acción positiva constituyente, el orden constitucional constituido le sería ajeno. Ninguna nación política está sometida a Constitución ajena.

Leon Duguit, padre del Derecho Público y creador de la doctrina privatista sobre “la función social de la propiedad”, vino a decir que: “siendo la soberanía una e indivisible, como la persona de la nación que de ella es titular, los mismos hombres y el mismo territorio no pueden estar sometidos más que a un solo poder público. Siendo la nación una persona y siendo su voluntad el poder político soberano, concentra en sí todo el poder, y no puede haber en el territorio nacional otros grupos que tengan parte alguna de la soberanía3.

Este concepto de poder político soberano propio de Bodino y caracterizado por Rosseau fue incorporado al texto constitucional francés de 1791, como único, indivisible, inalienable, e imprescriptible. Consagrándose que pertenece a la nación y que ninguna parte del pueblo ni ningún individuo puede atribuirse su ejercicio.

Por ello, advertirá Duguit, que es importante subrayar que el federalismo es la negación misma de la soberanía política del Estado. Esta forma de organización territorial se haya constituida esencialmente por el hecho de que en un territorio determinado no existe más que una sola nación, y sin embargo, en ese mismo territorio existen muchos Estados investidos, como tales, del poder público político soberano: un Estado central o federal, que es la nación misma hecha Estado, y los Estados miembros de la federación constituidos por colectividades locales.

Para salvar esta antinomia, algunos autores como Laband o Jellinek utilizaron el argumentario de los Estados no soberanos, indicando que en una federación de Estados el único Estado realmente soberano es el Estado central4.

Otros autores, como Carl Schmitt intentaron resolver el problema recurriendo a lo que denominó pacto constitucional5 mediante el cual las naciones políticas convenían en sujetarse al Estado central. Sin embargo, desde esta perspectiva quedaba sin resolverse qué nación constituía el sustrato básico del Estado federal central.

Carl Schmitt contempló dicha posibilidad desde la categoría del Derecho Internacional Público, como si de acuerdos internacionales entre Estados se tratara.

Sin embargo habría que decir, que parecen olvidar quienes defienden esta organización territorial estatal para España, que esta forma de Estado se produce necesariamente por una asociación previa de varios Estados que ya existen, los cuales se sujetan, ahora, al Estado central o Federal. Es decir, sin previos Estados no puede haber Estado Federal.

El Estado federal requiere un pactum unionis por parte de los Estados federados  y unpactum subjetionis al nuevo Estado federal central.

En este sentido, es importante resaltar que los movimientos nacionalistas españoles no son federalistas sino estatalistas. Pelean por un Estado nuevo, autónomo, separado del Estado español. No quieren estar sujetos a un Estado central-federal español. Su voluntad es estatalista, es decir, de creación de un nuevo sujeto político-administrativo. Por ello, sería conveniente corregir la terminología que se utiliza, pues no es nacionalismo sino estatalismo.

La federación que se ha presentado como alternativa mediante una acción descentralizadora no da respuesta al problema  de lo político, en términos schmittianos, expuesto con anterioridad. Pues las Comunidades Autónomas españolas ya gozan de poder político autonormativo, esto es, de poder de autoorganización institucional y de potestad legislativa, y sin embargo, no satisfacen las aspiraciones de los nacionalismos periféricos españoles.

Ahora bien, nada impide implementar formulas federativas que permitan una mayor coordinación, cooperación y solidaridad entre las entidades territoriales que integran el Estado. Pero no debe olvidarse lo expuesto con anterioridad, es decir, el necesario pacto de sujeción al Estado soberano único, que no es sino el Estado español. En caso contrario, se estaría haciendo una revisión constitucional encubierta, si no formal desde luego sí material.

Es necesario indicar a este respecto, que esta forma de estructurar el federalismo fue ya explicitada por uno de los Padres Fundadores de la patria norteamericana. James Medison en su escrito fundamental de 1787: Vices of the political system of United State6 vino a dejar claro las diferencias que existían entre un régimen federal y otro confederal, subrayando los problemas que esta forma de organización estatal conllevaba por el efecto centripeto de los Estados miembros. Partidario de un “Estado de Estados” expondría sus ideas frente a Hamilton dibujando un régimen federal equilibrado donde el gobierno central sería el competente no solo en aquellas materias al él atribuidas exclusivamente sino también a tenor de los principio de preferencia y supletoridad, en los casos de conflicto entre los Estados federales y el Estado central. Tales Principios han sido incorporados, más tarde, a textos constitucionales como el nuestro (Art. 149.3 de la CE).

El debate público en torno a si España es una nación de naciones, podría concluir si se preguntase, a qué clase de nación se refiere la pregunta, de acuerdo con la taxonomía indicada. Como se ha puesto de manifiesto, nada impide que distintas naciones étnicas, culturales e históricas convivan en un mismo territorio estatal. Este es el sentido material del término “nacionalidades” del artículo 2 de la Constitución de 19787, aunque el legislador constituyente lo utilizara junto al concepto de “región”, que como se sabe, es un término geográfico-administrativo.

Si a lo que se refiere la pregunta es a la nación política, ésta solo puede ser una, titular exclusivo y excluyente del derecho público soberano; sujeto constituyente, poseedor de la voluntad política colectiva cuya fuerza y autoridad es capaz de adoptar la concreta decisión del conjunto sobre el modo y forma de la existencia política del Estado, es decir, de la unidad política como un todo indivisible.

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Notas: 

1.- Cfr: WEILL, G. La Europa del siglo XIX y las ideas de Nacionalidad.. Traducción española de José López Pérez. Ed. UTEA, Mexico. 1961. Pag:2

2 .- Vid: SCHMITT, C. Ob. Cit. Pag 42.

3 .- Cfr : DUGUIT, L. Ob, cit. pag. 13.

4 .-Cfr: LABAND, P. Droit public de l´empire allemand”, Ed. fr. 1900, Tomo I, pag 5  y ss, puede leerse aquí https://archive.org/details/ledroitpublicdel02laba/page/12; y  JELLINEK, G: Allgemeine Staalslehere. 2ª Ed. 1905.pags 470 y ss. Puede leerse aquí: https://archive.org/details/allgemeinestaats00jelliala/page/470

5 .- Cfr: SCHMITT, C. Ob. Cit. Pag 78

6 .-Vid: ALEXANDERE HAMILTON, JAMES MEDISON, JHON JAY, El Federalista. Edición de Ramón Máiz. Akal/Básica de Bolsillo. 2015. pag 9.

7 .- La doctrina constitucional española (por ejemplo, JAVIER PÉREZ ROYO) lo ha utilizado como sinónimo de autonomía.

Reflexiones de Jiménez Asensio: El mal gobierno

Innerarity. “La política se ha convertido en algo que gira en torno a las próximas elecciones en lugar de la próxima generación” 

“Una ejecución débil no es sino otra manera de designar una ejecución mala; y un gobierno que ejecuta mal, sea lo que fuere en teoría, en la práctica tiene que resultar un mal gobierno” (Hamilton, “El Federalista”, Fondo de Cultura Económica, LXX, México, 1998, p.. 197)

Rafael Jiménez Asensio. Blog La Mirada Institucional.- Cuando la zozobra política parece haberse instalado entre nosotros tal vez sea hora de volver la mirada, una vez más, a esa obra monumental del pensamiento político que es El Federalista. Allí, principalmente Hamilton, hacía hincapié reiteradamente en una noción que ahora parece estar de moda por doquier: el Buen Gobierno.

En efecto, ya desde sus inicios (I, p. 3), Hamilton se interroga sobre si el pueblo de Estados Unidos será capaz de establecer “un buen gobierno”. La experiencia y el talento de sus dirigentes (“de sus mejores hombres”) es una necesidad objetiva para tal fin, que precisamente hoy no abunda (“la experiencia es la madre de la sabiduría”, LXXII, p. 308). Pero este autor también subraya que el presupuesto de un buen gobierno es una buena administración. Estas eran sus palabras: “La verdadera prueba de un buen gobierno es su aptitud y tendencia a producir una buena administración”. Algo que, por lo que a nosotros concierne, también nos falta.

No interesa aquí reiterar los beneficiosos efectos de esa noción de moda que es el “buen gobierno”, ahora muchas veces reconvertida en “buena gobernanza”. Nadie duda de que, bien aplicada, sus atributos mejoran la calidad de las instituciones y la confianza de la ciudadanía. Pero, frente a tanto eslogan, tal vez conviene descubrir el lado desnudo del poder: por lo común, especialmente en nuestro caso, es raro que un Ejecutivo y una Administración Pública acrediten la existencia de un “Buen Gobierno”, lo más frecuente es que se gobierne mal o simplemente que no se gobierne (“Estado sin cabeza”, que diría Pierre Rosanvallon) o se levite en el poder sin apenas hacer nada realmente importante. Cautivo de los medios. Y del qué dirán.

Ejecutivo débil

Una vez más la clave nos la dio Hamilton: “Al definir un buen gobierno, uno de los elementos salientes debe ser la energía del Ejecutivo”. Pues, en caso contrario, tal como expone la cita que abre este comentario, se instalará fácilmente “un mal gobierno”. Dicho en términos más contundentes y por el mismo autor: “Un Ejecutivo débil significa una ejecución débil del gobierno”.

Y estamos tan habituados a esa debilidad, que normalmente es de carácter (políticos pusilánimes, acomodaticios o “arrugados”), pero que también resulta de la misma fragmentación del poder y de la imposibilidad de articular mayorías estables (impotencia de “acordar transversalmente”) que solidifiquen una estructura gubernamental que actúe con el coraje debido en la resolución de los innumerables problemas a los que debe hacer frente el poder en un momento tan crítico como el actual. Una sociedad sin nadie que le gobierne realmente. Patético.

Ya lo dijo Innerarity de forma precisa: hay un “déficit estratégico en la política”. Se impone, según este autor, “la tiranía del corto plazo en la que chapotean nuestros sistemas políticos” (La política en tiempos de indignación, 2015, p. 335). También lo expresaron de forma diáfana, Berggruen y Gardels, “la política se ha convertido en algo que gira en torno a las próximas elecciones en lugar de la próxima generación” (Gobernanza inteligente para el siglo XXI, Taurus, 2012, pp. 68-69). Mirada corta, soluciones contingentes. Ninguna visión. Ceguera política. Alta factura que pagaremos todos.

Pero siendo lo anterior muy importante, no lo son menos sus consecuencias inmediatas. Algunas son muy obvias. Retornemos al gran monumento de la ciencia política que es El Federalista: “Se han hecho nombramientos escandalosos –denunciaba Hamilton- para ocupar puestos de importancia” (LXX, p. 301). El desacierto en la designación de los cargos públicos y especialmente de quienes son llamados a dirigir la Administración es probablemente una de las causas más evidentes del mal gobierno. Y de ello también advirtió Stuart Mill: “No hay acto que más imperiosamente exija ser cumplido bajo el peso de una gran responsabilidad personal, que la provisión de los destinos públicos”. O siglos antes también se hacía eco de esta idea el ilustre valenciano Furió Ceriol: “Por ninguna manera del mundo se elija a un ‘consejero’ sin que haga primero examen de su habilidad y suficiencia”. Sin embargo, buena parte de nuestra clase política no aprende nada, porque poco lee y apenas piensa: “actúa”. Y, además, mal, de forma precipitada, con el hemisferio derecho del cerebro, nunca con el izquierdo. Así nos va.

Políticos amateurs y directivos profesionales

La Administración Pública de amateurs que anegó buena parte de la evolución de las democracias avanzadas ya se erradicó en su día (al menos en las democracias avanzadas; que no en la nuestra), primero en la función pública, después en la alta administración. En esto último, las rotaciones del poder y la conformación de gobiernos frágiles, andamos muy huérfanos: están plagadas nuestras Administraciones Públicas de “peligrosos” cargos directivos que ni saben dirigir ni tienen los conocimientos básicos para ello. Alta factura se paga por ello (o se pagará). Las viejas y nuevas hornadas de gobiernos autonómicos y locales no han cambiado esos hábitos, en algunos casos los han multiplicado. Práctica arraigada. Es cierto que hay excepciones; por ejemplo, algún Ayuntamiento como es el caso del de Madrid ha provisto buena parte de los cargos directivos con criterios profesionales, lo cual es de agradecer; pero en otros esos mismos directivos se eligen “democráticamente por los ‘círculos’” (sic) o entre personas (todas) que nunca han cotizado a la seguridad social. Y no es broma, aunque lo parezca. No seré más explícito.

En la política de nombramientos, como también señalaba Hamilton, “los méritos no pueden pasar inadvertidos”. Quien puede proponer y nombrar incompetentes sin rendir cuentas a nadie, amparado en esa discrecionalidad absoluta que tapa todas las vergüenzas, actúa sin frenos y, además, tiende, por la naturaleza de las cosas, a corromper el ejercicio del poder. Si además de nombrar un incompetente, se designa a un necio, el problema se multiplica. Y pasa más de una vez. La ignorancia se intenta suplir con el velo del cargo (“con los galones”, como decía mi buen amigo Manuel Zafra) y la burda arrogancia.

Recientemente Fukuyama ha puesto de relieve la transcendencia que tiene el parentesco y la proximidad (clientelismo) en la provisión de cargos públicos cuando de humanos se trata. Estados patrimoniales, trasunto de la tribu. Pero eso ya se resaltó en El Federalista, cuando se advertía de “la multiplicación de los males que nacen del favoritismo” (LXXVII, p. 330).

Del País Vasco a Andalucía

En estos tiempos en que de “Buen Gobierno” se alardea por doquier, conviene decir muy alto que para alcanzar esa excelencia en la gestión gubernamental se requiere necesariamente erradicar las prácticas clientelares, el nepotismo y el amiguismo que anegan la vida pública española. Es necesario profesionalizar la Administración Pública a todos sus niveles, también en el directivo. Por más que se elucubre, no hay atajos.

Víctor Lapuente, en un interesante ensayo, por lo demás muy difundido, se hacía eco de la siguiente reflexión: “Cuesta en el resto del mundo encontrar diferencias tan grandes como las existentes (…) entre Comunidades Autónomas españolas como Andalucía y el País Vasco”(El retorno de los chamanes, 2015, p. 296). Podía haber también buscado otros referentes geográficos. La constatación evidente es que hay una brecha cada vez más intensa entre buen y mal gobierno. También territorial. Al menos en algunos lugares. La brecha se amplía, cada vez más. Y el tiempo, salvo que algo se haga para evitarlo (lo que hasta ahora no se advierte), lo irá confirmando. Para mal de algunos. Y bien de otros.

Otro post de interés: El País. José Antonio Gómez Yañez: Un proyecto para la sociedad