Por Rafael Jiménez Asensio. La Mirada Institucional blog.- Estos últimos días los medios de comunicación,
principalmente la prensa escrita, viene señalando que la parálisis política
(que corre riesgos de eternizarse) está afectando gravemente a la renovación de
determinados órganos constitucionales, entre ellos al Consejo General del Poder
Judicial, actualmente en prórroga, a pesar de lo cual está adoptando
determinadas decisiones que levantan polémica.
Ante las informaciones y
reportajes que se han difundido en los que se hace hincapié, depende la
orientación ideológica del medio de comunicación, en la necesidad de renovar
ese Consejo General del Poder Judicial por los métodos tradicionales (acuerdos
entre partidos) o a través de la elección directa de los jueces y magistrados
(por lo que afecta a los 12 miembros de extracción judicial), en el presente
texto se apuesta por acudir a una vía distinta que refuerce la legitimidad de
una institución erosionada por un diseño constitucional erróneo y una práctica
gubernamental muy discutible. Para ello he recuperado algunos extractos, con
incorporaciones e ideas nuevas, de un texto escrito publicado en el libro
colectivo editado por Felipe González, Gerson Damiani y José
Fernández-Albertos ¿Quién manda aquí? La crisis global de la democracia
representativa (Debate, 2017). La pretensión de estas páginas es, por
tanto, intentar corregir lo que algunos verán como imposible: abrir un debate
sobre la necesidad de salir del círculo diabólico
politización/corporativización en el nombramiento de vocales y que los medios
de comunicación y los responsables políticos sepan realmente de qué están
hablando cuando de renovar una institución como el Consejo General del Poder
Judicial se trata. Batalla perdida, tal vez. Pero cabe insistir. Es necesario
para mejorar en alguna medida la calidad de nuestras instituciones públicos.
Una tarea imprescindible. Más en estos complejos momentos.
Injerencias del Ejecutivo
El gran debate abierto en el proceso de construcción del
Estado Liberal en el continente europeo, en lo que afectaba al Poder Judicial,
consistió en cómo frenar de una vez por todas las interferencias del Ejecutivo
en la gestión del estatuto del juez y, asimismo, de forma indirecta, en las
injerencias que aquel pretendía tener en el ejercicio de la función
jurisdiccional. Salvaguardar, por tanto, el principio de separación de poderes.
La batalla principal que llevará a cabo el Poder judicial,
especialmente durante el siglo XX, es cómo desligarse –siquiera sea
parcialmente- de las garras del Ejecutivo y conformar un sistema de
autogobierno judicial, que evite interferencias y ponga a resguardo de la
política el ejercicio de esa función jurisdiccional. Se trataba, en suma, de
una lucha por la independencia judicial frente al resto de poderes, en
particular frente al Poder Ejecutivo.
Tras algunos antecedentes remotos que ahora no procede
citar, los Consejos de la Magistratura tuvieron acomodo primero en la
Constitución italiana de 1948 y después en la Constitución de la V República
francesa de 1958. El modelo de autogobierno judicial basado en un órgano
constitucional específico se termina imponiendo en aquellos países que en el
continente europeo disponen de sistemas burocráticos de judicatura, con la
finalidad de reafirmar la independencia del Poder judicial y sustraerlo, así,
de la zona de control o de influencia del Poder Ejecutivo. Se puede decir, por
tanto, que este sistema de autogobierno del Poder judicial es fruto de una
determinada concepción del modelo de separación de poderes y consecuencia,
asimismo, de la existencia de un Poder Judicial con facultades mucho más
limitadas en lo que afecta al control judicial que el modelo existente, por
ejemplo, en Estados Unidos.
Sin embargo, una vez optado por garantizar el autogobierno
judicial a través del reflejo constitucional de una institución de esas
características, el problema se sitúa en el modo y manera de fijar su
composición (así como, sobre todo, su sistema de nombramiento) y sus funciones.
No hay un esquema cerrado en lo que a composición de estos órganos se refiere,
pero la nota principal es que la composición dominante (cuando no exclusiva) es
la que descansa sobre jueces y magistrados. Se parte, así, de una ecuación
incorrecta que implica un falso resultado: Poder judicial es igual a jueces y
magistrados. Esta concepción viene lastrada, sin duda, por el modelo
corporativo-burocrático imperante en la judicatura de esos países continentales
europeos. Y ello comporta que, todo lo más, se admita que en esa institución de
autogobierno puedan tener cabida (siempre en porcentaje menor) otras
sensibilidades profesionales que trabajan en el ámbito de la Administración de
Justicia o que tienen conocimientos sobre la misma (Ministerio Fiscal,
Abogados, personal al servicio de la Administración de Justicia, profesores de
Universidad, etc.). La lucha soterrada entre “togados” (magistrados y jueces) y
“laicos” (otras profesiones jurídicas) se ha ganado, por lo común (al menos en
los países europeos), claramente por los primeros. Los asuntos del autogobierno
judicial parecen solo importar a los jueces y magistrados. No al resto de los
mortales.
Una vez más, mediante esa presencia selectiva, la impronta
corporativa marca el sello de tal composición del órgano: los problemas de la
justicia parecen afectar solo a jueces y magistrados o, como mucho, también a
otras profesiones jurídicas. Llama poderosamente la atención que la ciudadanía,
receptora última de las prestaciones del servicio público de la Justicia, sea
absolutamente ignorada en este esquema institucional.
Y, para suplir ese déficit, no vale con que se argumente que
tales miembros de esos Consejos de la Magistratura (en España, del Consejo
General del Poder Judicial), sean elegidos por el Parlamento. Eso es así en
algunos casos y no en otros. El modelo de composición de los Consejos, sea cual
fuere su sistema de nombramiento, se encuentra dominado por la fuerte presencia
corporativa, junto con una no mayor presencia del modo politizado de elección.
Con ello no se logra una legitimidad democrática de la institución, sino
–depende cómo se lleven a cabo tales propuestas de nombramientos- lo que
realmente se produce es una captura indirecta del órgano de autogobierno por la
propia política. Si la elección depende de los propios jueces, la batalla
corporativa está servida, pues identifica falsamente –como veíamos- Poder
judicial con jueces y magistrados. El modelo resultante en este caso es
ranciamente corporativo. Si la opción es por un modelo electivo de corte parlamentario,
el modelo fácilmente deriva –como se puede ver en el caso de España- en una
presencia elevada de la politización del órgano (reparto de vocalías entre los
partidos políticos). No es fácil buscar puntos de equilibrio, pero habría que
intentarlo.
Dicho en términos más precisos, ni el Poder judicial puede
ser comprendido como una manifestación exclusiva de jueces y magistrados
elegidos por el Parlamento, ni tampoco como un poder auto-elegido por los
propios jueces y magistrados, cuyos problemas y temas interesan solo a la
comunidad de juristas y no al resto de los ciudadanos. En ninguna de las dos
soluciones convencionales se aporta savia nueva al problema originario de la
legitimidad democrática del Poder judicial. Decir lo contrario es engañarse.
Por tanto, estos órganos de gobierno o de autogobierno del
Poder judicial parten de un déficit de legitimación, solo paliado en parte (y
con las disfunciones expuestas) por su extracción parlamentaria. Sin embargo,
la intervención parlamentaria puede derivar fácilmente en un problema más que
en una solución. En efecto, esta intervención de la política en tales
nombramientos, como es el caso de España, ha dado unos resultados pésimos y
conducido al órgano constitucional (CGPJ) a un grado de deslegitimación social
y política particularmente intenso en algunos momentos de su existencia. La
solución alternativa que se propone, la elección directa de sus miembros
exclusiva (o parcialmente) por jueces y magistrados, tampoco refuerza la
legitimidad democrática de la institución (más bien la reduce), aunque evita
los efectos perversos de una politización mal entendida, pero asienta
firmemente el corporativismo judicial hasta límites poco razonables.
Alejandro Nieto
Como bien expuso Alejandro Nieto, en España es difícil
hablar propiamente de la existencia de un Poder judicial, “por mucho que lo
diga la Constitución”, pues en verdad lo que se tiene es “un simple servicio
público denominado Administración de Justicia”. Así, “una institución que
carece de independencia y está atendida por funcionarios públicos no puede
reconocérsele en verdad la condición de Poder constitucional”. A todo ello,
además, se añade un marco contextual que agrava notablemente el diagnóstico,
puesto que –como también precisa el profesor Nieto- “la administración de justicia
ha estado siempre patrimonializada por dos grupos concurrentes: el político y
el corporativo. Políticos y funcionarios –concluye- han considerado a la
Justicia como un patrimonio propio y sin escrúpulos la han instrumentalizado a
su favor, aunque nunca de igual manera y en las mismas proporciones”
Las respuestas o soluciones institucionales frente a estos
problemas no son fáciles de aportar. En el caso de España –tal como veíamos- la
situación es diametralmente distinta. El diseño constitucional del modelo es
muy malo, realmente pésimo: con veinte vocales (12 elegidos entre jueces y
magistrados, 8 elegidos por las Cámaras entre “juristas de reconocida
competencia” con más de 15 años de actividad profesional), quienes elegirán una
Presidencia (ahora también, tras la última reforma, una Vicepresidencia). Esa
estructura institucional conforma un órgano elefantiásico para el desarrollo de
unos cometidos funcionales bastantes pírricos. Las propuestas que se están
barajando de reforma en este último período en el mercado político siguen
imbuidas por el péndulo de corporativización/politización. Las fuerzas
políticas no saben salir de esa dicotomía diabólica. Y los medios de
comunicación se contaminan de ella.
La elección asimismo de los 12 jueces y magistrados por las
Cámaras se impuso, en efecto, en el año 1985 como algo no prohibido
expresamente por la Constitución (como recordó en su día el Tribunal
Constitucional en su sentencia 108/1986), pero ello tuvo como consecuencia
inevitable la captura total del órgano de autogobierno judicial por la
política: se produjo un reparto grosero de los puestos de vocales del Consejo
entre las asociaciones judiciales afines o próximas a los dos partidos
mayoritarios, así como el reparto subsiguiente del resto de sillas entre
“juristas de reconocida competencia” con vínculos estrechos (cuando no puros
militantes de los partidos o “ex altos cargos” de la Administración
correspondiente) de aquéllos vocales con los grupos políticos que proponían su
nombramiento. El resto, como consecuencia inevitable de ese modelo “politizado”
de nombramiento, ha sido un cúmulo de crisis institucionales (algunas de una
importancia inusitada), que han terminado por erosionar completamente la pobre
y desvaída imagen que la ciudadanía tenía de tal institución. El problema se
complica en el actual contexto, puesto que son muchas más las fuerzas que
quieren participar en el reparto y pocos los sillones a ocupar (8 de juristas
“de reconocido prestigio”). Un sistema que tiende al chalaneo.
Uno de los roles típicos de estos Consejos de la
Magistratura es, precisamente, el de garantizar un reclutamiento o una
selección de los jueces no condicionada por el propio Ejecutivo. Allí donde hay
Consejos de la Magistratura, al menos en Europa, estas instituciones juegan un
papel importante (en algunos casos exclusivos) en los procesos de selección de
jueces. Esto es así en Bélgica, Francia e Italia, por ejemplo. Algo más
matizado, por la convergencia con la pruebas de acceso a la “carrera fiscal”,
en España, donde el papel del Consejo (competente en la selección de jueces) se
comparte con el del Ministerio de Justicia (competente en la selección de
fiscales). Y aquí se mezcla todo. Una vez más el principio de separación de
poderes sale perdiendo. Pero hay modelos de Consejos que ponen más el énfasis
en la política de nombramientos para las altas responsabilidades judiciales
como son las correspondientes a los tribunales superiores. En ambos casos,
nombramientos iniciales o “promociones” (dado que estamos ante un sistema de
carrera, con pocas excepciones), el papel del Consejo es determinante en los
modelos burocráticos de la judicatura.
Cabe concluir. Y, para ello, volvamos de nuevo la mirada
hacia España. El modelo institucional del Consejo del Poder Judicial, un órgano
constitucional sin memoria histórica (se renueva en su totalidad cada cinco
años) y con número exagerado de vocales que “deliberan” y no ejecutan (a pesar
de la reciente creación de la Comisión Permanente), ha mostrado fehacientemente
sus enormes limitaciones[2]. Su funcionamiento ha estado marcado por
una politización intensiva, aunque a veces silente o poco expresa, si bien en
momentos puntuales descarada o evidente. Además, en estos momentos lleva varios
meses en prórroga sin que se atisbe su próxima renovación. Este es un país de
instituciones en funciones. La parálisis manda.
Pero los remedios a esa politización no pueden hallarse en
acentuar su carácter corporativo, como frecuentemente se invoca (y así se hacía
en una reciente proposición de Ley Orgánica de reforma de la LOPJ).
Posiblemente en este caso los jueces y magistrados estén “más cómodos”
gestionando ellos mismos su propio estatuto y la política judicial (“los trapos
sucios se limpian en casa”), cómo si ambas cosas no afectaran a la ciudadanía.
Pero ese modelo endogámico no mejorará la calidad democrática ni la confianza
de los ciudadanos en esa institución judicial, que sigue mostrando signos
acentuados de ocultismo, por mucha propaganda de transparencia que se airee.
Ninguna de las dos soluciones es idónea en estos momentos.
Nuevas fórmulas de elección de vocales
Hay que buscar fórmulas de elección de vocales del Consejo
de Poder Judicial que no esté preñadas por la política, ya sea asignando tales
cometidos a una Comisión independiente o ya sea también estableciendo
exigencias profesionales para poder aspirar a tales puestos, que no sean solo
años de ejercicio profesional, sino especialmente una acreditación de competencias
profesionales, entre las que cabría destacar los puestos de gestión profesional
en el ámbito de la Justicia o de la Administración Pública o, en su caso,
privada. Hay que crear Comisiones de propuesta de candidatos que lleven a cabo
esas funciones con independencia e imparcialidad. O atribuir tales funciones a
un órgano ya existente (por ejemplo, el Consejo de Transparencia y Buen
Gobierno o el Defensor del Pueblo, siempre que sus titulares se elijan por los
mismos procedimientos), dotándolo de medios. En todo caso, se han de establecer
requisitos que impidan acceder a tales designaciones a aquellas personas que
hayan pertenecido o pertenezcan a partidos políticos o sindicatos, o que hayan
desempeñado cargos representativos de carácter electivo o cargos de designación
política en las Administraciones Públicas o en órganos constitucionales o
autoridades independientes. Ello cerrará el paso a muchas personas, pero al
menos hará efectivo el principio de imparcialidad objetiva, logrando que la
ciudadanía no dude en ningún caso de la legitimidad de tal institución por las
sospechas fundadas o no de parcialidad en el ejercicio de tales cargos de quien
llega a tales responsabilidades con mochila política incluída. Solo con estas
medidas daríamos un paso de gigante en la renovación (o regeneración)
democrática de nuestras instituciones. Ahora representada por el CGPJ.
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