Esta cuestión había sido ya clarificada a mi juicio con
anterioridad, tal y como ya había explicado en esta entrada de mayo de
2018 "La caducidad del procedimiento administrativo es un vicio
de nulidad" y en el artículo homónimo pero de distinto contenido que los
amigos de la revista Actualidad Administrativa de Wolters Kluwer tuvieron la
amabilidad de publicarme en el mes de octubre de 2018.
En estos artículos a cuya lectura me remito, se hacía
referencia a varias sentencias sobre las que vuelve la sentencia de 12.03.2019.
Aunque la sentencia resuelve un caso de caducidad en un procedimiento contable,
hace un resumen en su fundamento de derecho Tercero sobre este instituto de la
caducidad y su consideración como vicio de nulidad de pleno derecho que por su
claridad paso a transcribir:
"TERCERO . Consideraciones generales sobre el instituto
de la caducidad.
Este Tribunal Supremo ha tenido ocasión de analizar el
instituto de la caducidad de los procedimientos administrativos en numerosas
ocasiones, entre las más recientes cabe citar la STS nº 438/2018, de 19 de
marzo (rec. 2054/2017).En la citada sentencia ya recordábamos que el ejercicio
por la Administración de sus potestades de intervención está sujeta a límites,
uno de ellos es el establecimiento de un plazo máximo para resolver los
procedimientos. Su razón de ser obedece al deber de las Administraciones
públicas de dictar resolución expresa en los plazos marcados por la ley, con
ello se pretende garantizar que los procedimientos administrativos se resuelvan
en un tiempo concreto, evitando la prolongación indefinida de los mismos por
razones de seguridad jurídica. El incumplimiento de estos plazos conlleva como
consecuencia jurídica la caducidad del procedimiento y el consiguiente archivo
de las actuaciones (artículo 44.2 de la Ley 30/1992), lo que no impide la
apertura de nuevo expediente sobre el mismo objeto, siempre que no haya
transcurrido el plazo de prescripción.
La caducidad del procedimiento se constituye así como
una forma de terminación del procedimiento que penaliza la falta de diligencia
de la Administración en el cumplimiento de los plazos legalmente establecidos
para tramitar y resolver. La esencia de la caducidad de un procedimiento
es que queda inhabilitado como cauce adecuado en el que poder dictar una
resolución valida sobre el fondo.
Ello motiva que numerosas sentencias de este Tribunal hayan
venido sosteniendo la invalidez de las resoluciones administrativas dictadas en
un procedimiento caducado, al entender que "debía considerarse extinguido,
y consecuentemente nula la resolución administrativa recurrida"
(STS de 24 de septiembre de 2008, rec. 4455/2004 ), o como se sostiene en
la STS de 3 de febrero de 2010 (rec. 4709/2005) la obligación impuesta en una
resolución administrativa dictada en un procedimiento caducado "ha
perdido su soporte procedimental, y, por tanto, también, su validez
y eficacia". Es más, en nuestra STS nº 9/2017, de 10 de enero (rec.
1943/2016 ) se afirmaba que "el procedimiento caducado se hace inexistente".
La sentencia finaliza este fundamento de derecho que
es para enmarcar diciendo:
"Los actos y resoluciones administrativas han de
dictarse en un procedimiento válido, ello constituye una exigencia básica de
nuestro ordenamiento administrativo que se plasma en numerosos preceptos (art.
53 dela LRJPAC) llegándose a sancionar con la nulidad de pleno
derecho los actos dictados prescindiendo total y absolutamente del
procedimiento establecido (art. 62.1.e) de la LRJPAC). De modo que, si el
procedimiento ha devenido inválido o inexistente, como consecuencia de su
caducidad, ha dejado de ser un cauce adecuado para dictar una resolución
administrativa valida que decida sobre el fondo, por lo que la Administración
está obligada a reiniciar uno nuevo.
Así se establece también en el art 95.3 de la nueva Ley de
Procedimiento Administrativo Común (Ley 39/2015) en el que se afirma "los
procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción" y se
añade "En los casos en los que sea posible la iniciación de un nuevo
procedimiento por no haberse producido la prescripción, podrán incorporarse a éste
los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse
producido la caducidad. En todo caso, en el nuevo procedimiento deberán
cumplimentarse los trámites de alegaciones, proposición de prueba y audiencia
al interesado". En definitiva, tanto en la Ley 30/19992 como en la Ley
39/2015 de Procedimiento Administrativo común, disponen que la caducidad
conlleva la necesidad de reiniciar un nuevo procedimiento para poder dictar una
resolución administrativa valida.
Por ello, en un procedimiento extinguido e inexistente
no es posible dictar una resolución de fondo valida, salvo aquella que tenga
como único objeto declarar la caducidad del procedimiento, tal y como dispone
el art. 42.1 y 44.2 de la Ley 30/1992"
Por todo ello, a la pregunta que da título esta entrada, ¿la
caducidad del procedimiento es un vicio de anulabilidad? podríamos
contestar haciendo un guiño de humor con la frase de la famosa canción de
Rosalía "Malamente (tra, tra)!"...
El día final del plazo de caducidad de los procedimientos de
revisión de oficio
Sobre esta misma institución de la caducidad del
procedimiento, en este mes de agosto saldrá en el número de la Revista
Aranzadi de Urbanismo y Edificación un artículo que los amigos de
Thomson Reuters van a tener la amabilidad de publicarme un artículo del que
había hablado en esta entrada "¿Cuál es el día final del plazo de caducidad de los
procedimientos de revisión de oficio? ".
A la espera de que el Tribunal Supremo resuelva la cuestión
que fue declarada de interés casacional en el ATS de 25.06.2018 (RC 846/2018), en dicho
artículo se exponen las razones por las que, a mi juicio, en los procedimientos
de revisión de oficio de actos nulos del art. 106 de la Ley 39/15 el plazo
máximo para que se produzca la caducidad del procedimiento debe ser el plazo de
notificación y no solamente el de resolución al que se refiere dicho artículo
106.5. Por el contrario, con las declaraciones de lesividad del art. 107, por
su distinta naturaleza y efectos, entiendo que sí está justificado que dicho
plazo máximo sea el de resolución de dicho expediente al que se refiere dicho
art. 107.3 de la Ley 39/15.
Esperemos que el Tribunal Supremo resuelva en la misma línea
garantista seguida en la sentencia objeto de esta entrada y que no suceda en
cambio lo que denunciaba el gran Rafael Jiménez Asensio en su
entrada Una interpretación supremamente “literal” (La STS 828/2019,
sobre Policías Locales interinos: consecuencias más allá del problema
analizado )" o yo mismo en "El ciudadano no tiene quien le escriba" donde
comentaba la STS de de 10.07.2018 (RC 1548/2017).
Una cosa es que la Sala Tercera no pueda convertirse en
legislador y otra muy distinta es que se quede en la mera interpretación
literal de la ley.
Puesto que si lo hace como en las sentencias comentadas, por
una parte habría que preguntarse si no nos encontramos en la Francia
revolucionaria donde el Juez era la mera boca de la ley y por otra parte y
ligado a lo anterior si no se está vulnerando el art. 9.1 de nuestra
Constitución que obliga a tener cuenta no sólo la ley, sino la Constitución y
el resto del ordenamiento jurídico.
No se si hemos reflexionado lo suficiente sobre el papel que
la Sala Tercera tiene en el buen funcionamiento democrático. Además de su labor
hermenéutica que comparte con otras Salas del Alto Tribunal cumple una función
fundamental de protección de las garantías ciudadanas frente a los abusos,
excesos y defectos del poder.
Con una legislación express y un nulo control normativo ex
post, la labor interpretativa del Tribunal Supremo es vital para poner un poco
de sentido común y dotar al sistema resultante de una coherencia.
Con el nivel político que tenemos últimamente es más
importante su labor que nunca. Que podamos decir orgullosos como ha pasado con
otras sentencias de la Sala Tercera que "aún quedan jueces en Madrid".
Es de Justicia.
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