Otro post de interés: Por Rafael Jiménez Asensio. Blog La Mirada Institucional: De instituciones, partidos y personas
En situaciones extraordinarias como esta, se confirma el
fundamental rol de una función pública profesional e independiente -tan
denostada y maltratada a veces- como un firme baluarte del Estado de Derecho
que ayuda a preservar la seguridad jurídica como un auténtico elemento de una
democracia moderna y consolidada.
Sin embargo, no debe olvidarse que detrás de una institución
como la función pública, lo que hay son personas con sus diversas virtudes y
defectos, fortalezas y debilidades, sus intereses y convicciones.
El reto soberanista promovido desde las más altas
instituciones catalanas -Generalitat y Parlament- traicionando las competencias
y atribuciones conferidas por la Constitución y las leyes que las han creado y
rigen su funcionamiento, tiene una dimensión práctica que afecta de manera
directa a los empleados públicos que prestan servicios en las distintas
administraciones públicas radicadas en el territorio de Cataluña. En primera
instancia, a aquellos que prestan servicios en las administraciones
inmediatamente relacionadas con la realización del referéndum convocado para el
1 de octubre y, por supuesto, las que tienen encomendada la función de
salvaguardia del orden público y administración de justicia; pero en segundo
término, y por virtud de la recientemente aprobada Ley de desconexión, también
al resto de los empleados públicos. En particular afecta a quienes tengan la
condición de funcionarios, pues son éstos los que tienen atribuidas las
funciones “que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio
de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales del
Estado y de las Administraciones Públicas” (art. 9 EBEP).
Las decisiones (o su ausencia), de los dirigentes políticos
responsables de haber llegado a esta situación, han supuesto que todo empleado
público que preste servicio en Cataluña se vaya a enfrentar en breve a un grave
dilema que, cualquiera que sea la decisión que adopte va a afectar de manera
muy relevante a su futuro personal y profesional.
Este dilema, en última instancia, consiste en decidir si
traiciona o no el juramento o promesa que en su día prestó de cumplir y hacer
cumplir la Constitución española y el resto del ordenamiento jurídico vigente.
A diferencia de otro tipo de prestaciones personales
obligatorias, como el antiguo servicio militar, la decisión de ingresar en una
Administración pública como empleado o funcionario es una decisión libre de
cada persona. En el caso de los funcionarios de carrera, cada uno se vincula
con la Administración mediante una relación de especial sujeción que se
manifiesta de una manera solemne a través del “juramento o promesa prestado
personalmente por quien va a tomar posesión, de cumplir fielmente las
obligaciones del cargo con lealtad al Rey y de guardar y hacer guardar la
Constitución como norma fundamental del Estado” (Real Decreto 707/1979, de 5 de
abril). El Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP) incluye este requisito
expresamente para poder adquirir la condición de funcionario de carrera,
calificándolo como “acto de acatamiento” a la Constitución y, en su caso, al
Estatuto de Autonomía (art. 62.1.c) y mantiene la vigencia de la formula
recogida en el citado Real Decreto. En el ámbito de la administración
municipal, el juramento o promesa se recoge en el artículo 137 c), del Texto
Refundido de Disposiciones Legales en materia de Régimen Local y en el de las
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado (donde se incluyen las Policías
Autonómicas) en el artículo 6.3 de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.
Este deber se proyecta en el artículo 52 EBEP, relativo a
los deberes de los empleados públicos, lo cuales “deberán desempeñar con
diligencia las tareas que tengan asignadas y velar por los intereses generales
con sujeción y observancia de la Constitución y del resto del ordenamiento
jurídico”; así como en el art. 53.1, al determinar como primer principio ético
de los empleados públicos que “respetarán la Constitución y el resto de normas
que integran el ordenamiento jurídico”. En principio, el deber de respeto a la
Constitución constituye una obligación pasiva, bastando que el funcionario se
abstenga de realizar conductas contrarias a la misma y de cumplir con el deber
de neutralidad política; sin embargo en situaciones como la presente puede
resultar ser necesario realizar una conducta activa, negándose a cumplir
órdenes dictadas por autoridades sediciosas.
En cualquier caso, el incumplimiento de la obligación de
lealtad a la Constitución bien pudiera calificarse como la más grave infracción
que puede cometer un funcionario público, tal y como se desprende del hecho de
que sea la primera falta descrita en el art. 95.2 EBEP, sobre faltas muy graves
de los empleados públicos, y puede suponer la separación del servicio o la
suspensión de funciones por tiempo de hasta seis años, dependiendo de las
circunstancias en las que se desarrolle.
Faltas muy graves
Pero, más allá de esta obligación, según actúe el empleado
público o funcionario ante los acontecimientos inminentes, también puede
incurrir en otras faltas muy graves, como “d) la adopción de acuerdos
manifiestamente ilegales que causen perjuicio grave a la Administración o a los
ciudadanos; h) La violación de la imparcialidad, utilizando las facultades
atribuidas para influir en procesos electorales de cualquier naturaleza y
ámbito; i) La desobediencia abierta a las órdenes o instrucciones de un
superior, salvo que constituyan infracción manifiesta del Ordenamiento
jurídico.”
A la hora de abordar este problema, también debe sopesarse
que, en caso de llevar a cabo las instrucciones recibidas desde la Generalitat
pretendidamente amparadas en normas o decisiones suspendidas por el Tribunal
Constitucional, el funcionario público, sobre todo si tiene la condición de
autoridad, puede incurrir en numerosos tipos calificados como delito en el
Código penal.
En este sentido, y sin ánimo de ser exhaustivo, además de
los posibles tipos delictivos relacionados con la sedición, o en su caso, la
rebelión y que estos días han sido bastante comentados en los medios de
comunicación, no debemos olvidar que el artículo 407 CP, penaliza la deserción
del funcionario civil: “ala autoridad o funcionario público que abandonare su
destino con el propósito de no impedir o no perseguir cualquiera de los
delitos” referidos a los delitos contra la Constitución y el Orden
público, entre otros “se le castigará con la pena de prisión de uno a cuatro
años e inhabilitación absoluta para empleo o cargo público por tiempo de seis a
diez años. Si hubiera realizado el abandono para no impedir o no perseguir
cualquier otro delito, se le impondrá la pena de inhabilitación especial para
empleo o cargo público por tiempo de uno a tres años”
También cobra particular importancia el artículo 410 CP,
donde se establece que “las autoridades o funcionarios públicos que se negaren
abiertamente a dar el debido cumplimiento a resoluciones judiciales, decisiones
u órdenes de la autoridad superior dictadas dentro del ámbito de su respectiva
competencia y revestidas de las formalidades legales, incurrirán en la pena de
multa de tres a doce meses e inhabilitación especial para empleo o cargo
público por tiempo de seis meses a dos años”; y el artículo 412 CP: “El
funcionario público que, requerido por autoridad competente, no prestare el
auxilio debido para la Administración de Justicia u otro servicio público,
incurrirá en las penas de multa de tres a doce meses, y suspensión de empleo o
cargo público por tiempo de seis meses a dos años”. Penas que se agravan
si el requerido fuera autoridad, jefe o responsable de fuerza pública o agente
de la autoridad.
En sentido contrario, desobedecer las instrucciones ilegales
procedentes de la Generalitat no supondría incurrir en responsabilidad criminal
siempre que no se de “cumplimiento a un mandato que constituya una infracción
manifiesta, clara y terminante de un precepto de Ley o de cualquier otra
disposición general”.
De lo anterior se desprende que, para muchos funcionarios no
existirá la posibilidad de quitarse de en medio. Los funcionarios que presten
servicios en alguna de las administraciones implicadas en la realización del
referéndum (o de su impedimento), en algún momento van a tener que decidir de
qué lado están, asumiendo las consecuencias que en un sentido o en otro ello
supone y, al margen de la fortaleza de las convicciones personales que siempre
ayudan, desde un punto de vista tanto profesional como personal, para muchos no
resultará fácil.
Efectivamente, si bien es cierto que las leyes que hemos
visto son claras y terminantes, sin embargo no puede obviarse el control social
que los secesionistas catalanes han logrado imponer dentro del territorio de
Cataluña que se traduce en el ejercicio de un amplio poder en el ámbito
autonómico, local (ayuntamientos, diputaciones y veguerías), e institucional
(organismos autónomos, fundaciones y empresas públicas) donde a través de
prácticas clientelares han conseguido minimizar la profesionalidad de su
personal en beneficio de los afines y acólitos.
Además, la existencia de asociaciones de civiles
radicalizadas que ejercen una creciente coacción a su alrededor que provoca que
sean posibles, no solo el mero rechazo de una parte de la sociedad, sino
incluso represalias de otra índole si la situación escapa de control.
Por otra parte, no puede olvidarse que, con la sociedad
catalana fracturada por mitad, muchos de los funcionarios pertenecientes a las
distintas administraciones, comulguen con los objetivos de los secesionistas y
presionen a sus compañeros.
Respetar la legislación
Es más, aun partiendo de que lo más probable sea que la
Administración del Estado venza en este envite y que los principales cabecillas
de esta intentona terminen siendo inhabilitados o encarcelados; no es
descartable que parte de los resortes del poder en Cataluña permanezcan o
regresen (como consecuencia de la propia esencia democrática) en breve tiempo a
manos de los nacionalistas y ello hace que el dilema personal de cada
funcionario o empleado público sea más difícil pues si -por convicción, por lealtad
o por temor-, deciden respetar la legislación vigente y se enfrentan a las
decisiones de las autoridades secesionistas, aunque éstas fracasen en sus
actuales objetivos, corren el riesgo de que, tarde o temprano, su carrera
profesional en la administración local, autonómica o docente se vea afectada o
incluso cercenada de manera subrepticia.
Todo ello debe tenerse en cuenta. Y sí, se trata de un
dilema personal difícil, pero de una importancia tremenda. De lo que hagan la
mayoría de los funcionarios públicos en Cataluña (de esa suma de decisiones
personales) depende que este conflicto se resuelva antes de que escape de
control. Si acatan las resoluciones del Tribunal constitucional y, en
consecuencia, el referéndum no se celebra, los secesionistas fracasarán y todo
terminará amainando en breve tiempo. Si suficientes funcionarios optan por
asumir la nueva legalidad impuesta por el Parlament y el referéndum llega a
celebrarse, se habrá cruzado un Rubicón de imprevisibles consecuencias y
comenzará una vorágine que nos afectará gravemente a todos los españoles,
catalanes o no.
Desde este enfoque cobra más valor, si cabe, los riesgos
asumidos y la responsabilidad con la que actuaron los Letrados del Parlament el
otro día que, ojala, sirva de guía para el resto de los compañeros funcionarios
allí destinados. Todo mi respeto y reconocimiento para ellos.
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